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[摘要]在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,特別是在純農(nóng)業(yè)以及集體經(jīng)濟(jì)欠缺的落后山村,蛻變后的村干部有七個(gè)明顯特征。由于村干部是村莊土政策的制定者和執(zhí)行者;村里日常權(quán)威的主導(dǎo)者;有信息優(yōu)勢;個(gè)人能力強(qiáng);加之村級(jí)組織有地方性和非行政性的特點(diǎn)以及上級(jí)組織的放任自流等原因,村干部發(fā)生了蛻變,成了為自己謀取利益,既不對上級(jí)組織負(fù)責(zé)也不對村民負(fù)責(zé)的地頭蛇。

[關(guān)鍵詞]村干部蛻變特征原因

一

中國的鄉(xiāng)村,不同的鄉(xiāng)村有不同的特點(diǎn),由于村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、宗族勢力的強(qiáng)弱、村民素質(zhì)、交通地理位置、歷史文化等因素的不同,村干部在村莊的地位也就有所不同。本文的村干部特指純農(nóng)業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)欠缺的落后山村的村干部。村干部是鄉(xiāng)村社會(huì)中一個(gè)十分特殊的角色。村干部處于最基層,直接面對農(nóng)民群眾,職位雖低,但作用重要。其品質(zhì)的好壞、能力的高低、作風(fēng)的優(yōu)劣,直接關(guān)系到黨的路線方針政策的最終執(zhí)行,直接關(guān)系到農(nóng)民群眾對黨和政府的信任,直接關(guān)系到農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。但在轉(zhuǎn)型時(shí)期,在純農(nóng)業(yè)以及集體經(jīng)濟(jì)欠缺的落后山村。由于村干部是村莊土政策的制定者和執(zhí)行者;村里日常權(quán)威的主導(dǎo)者;有信息優(yōu)勢;個(gè)人能力強(qiáng);加之村級(jí)組織有地方性和非行政性的特點(diǎn)以及上級(jí)組織的放任自流等原因,村干部發(fā)生了蛻變,成了為自己謀取利益,既不對上級(jí)組織負(fù)責(zé)也不對村民負(fù)責(zé)的地頭蛇。

對傳統(tǒng)中國的“村莊領(lǐng)袖”,杜贊奇曾以“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”即村社自愿組織起來負(fù)責(zé)征收賦稅并完成國家指派的其他任務(wù),以避免與贏利型經(jīng)紀(jì)打交道。[1]而“贏利型經(jīng)紀(jì)”即借助政府力量而謀利。杜贊奇認(rèn)為,自晚清以來,特別是在進(jìn)入20世紀(jì)之后,隨著國家政權(quán)的步步進(jìn)逼,鄉(xiāng)村領(lǐng)袖與國家政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)不再一致,而且差距越來越大。由此,造成權(quán)威危機(jī),造成諸如“土豪”、“無賴”或“惡霸”之類的贏利型經(jīng)紀(jì)產(chǎn)生以及保護(hù)型經(jīng)紀(jì)的相應(yīng)減少。

贏利性經(jīng)紀(jì)的目的是利用所處位置謀取個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益,保護(hù)型經(jīng)紀(jì)則因?yàn)榇迩f文化網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)造出來的公共空間,愿意從面子和社會(huì)關(guān)系方面獲取收益,而不是僅僅考慮個(gè)人經(jīng)濟(jì)收益的最大化。經(jīng)紀(jì)模式的問題是,無論是充當(dāng)贏利型經(jīng)紀(jì)還是保護(hù)型經(jīng)紀(jì),村干部都會(huì)積極行動(dòng)。而當(dāng)前中國大部分農(nóng)村的實(shí)際情況卻是村干部消極對待各項(xiàng)事務(wù),即不積極,也不主動(dòng)當(dāng)家,而成為村莊秩序的守夜人甚至是做一天和尚撞一天鐘的“撞鐘者”。[2]

“村干部在村莊治理過程中扮演著政府人和村民當(dāng)家人的雙重角色。”[3]村干部在村莊治理過程中扮演著政府人和村民當(dāng)家人的雙重角色。村干部是基層干部,他們代表著村民掌管著村內(nèi)公共事務(wù),同時(shí),又在上級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)下開展工作,在村內(nèi)貫徹落實(shí)黨和國家的方針政策,完成上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)。在村民“當(dāng)家人”和國家的“人”兩者之間,如何謀取某種平衡或不平衡,成了每個(gè)村干部的必然選擇。這種情況也說明村干部是一個(gè)特殊的群體,他們既是農(nóng)村社會(huì)的精英,管理著農(nóng)村,又是國家權(quán)力的代表,執(zhí)行著來自上級(jí)的方針政策。雙重角色從根本利益上是一致的,但在一定時(shí)間和空間中也會(huì)產(chǎn)生沖突,甚至陷入左右為難的困境之中。政府希望村干部有效地貫徹落實(shí)政務(wù),村民希望村干部為村民提供良好的服務(wù)。一方面村干部拿著村民的錢,卻無暇顧及村民的需求;另一方面,村干部不從政府那里領(lǐng)取報(bào)酬,卻主要是幫政府做事。以人和當(dāng)家人來描述實(shí)行村民自治以后的村干部困境有一定合理性,問題是,這種看法忽視農(nóng)村復(fù)雜的動(dòng)態(tài)事實(shí),并沒有看到不同地方的不同鄉(xiāng)村有不同的特點(diǎn),籠統(tǒng)的說村干部扮演著政府人和村民當(dāng)家人的兩種角色,顯然不適合中國很多農(nóng)村的情況,尤其忽視了村干部作為一個(gè)能動(dòng)主體的行動(dòng)能力與傾向,更沒有看到村干部在很大程度上是一個(gè)自私自利者。

二

隨著體制的廢除,國家在農(nóng)村實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”的治理方式。這一方式的特點(diǎn)是,以前是通過體制一直延伸到農(nóng)戶的國家行政管理權(quán),現(xiàn)在上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家在農(nóng)村的基層政權(quán),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家對本地區(qū)進(jìn)行行政管理;而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村則實(shí)行村民自治,村民委員會(huì)是村民群眾自治性組織,村級(jí)公共事務(wù)由本村村民自我管理。但是村民的弱勢地位并沒有發(fā)生根本的變化。“總之,在國家與村民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品與政治產(chǎn)品的交易中,不論是作為需求方還是作為供給方,國家都是一個(gè)壟斷者,村民完全沒有進(jìn)入或退出的理由。”[4]村不僅僅是國家單方面的要求,也是村民的要求。而由過去體制中沒有什么地位的生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)變而來的村莊,在新體制下的地位則明顯加強(qiáng)。成為國家和由具有一定生產(chǎn)自主權(quán)的農(nóng)民組成的社會(huì)的結(jié)合點(diǎn),但是,村委會(huì)只是群眾自治性組織而不屬于國家行政系統(tǒng),村領(lǐng)導(dǎo)人也只是社區(qū)管理者而不屬于領(lǐng)取國家工資的政府公務(wù)人員。因此,村干部只是在本村代辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交給的任務(wù),扮演著政府人的角色,其權(quán)來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

在純農(nóng)業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的山村,村干部是一群自利的群體,村干部存在文化水平較低、思想覺悟不高、領(lǐng)導(dǎo)方法不民主、工作作風(fēng)簡單粗暴等問題。占有村里那一點(diǎn)點(diǎn)少得可憐的生存資源是他們的主要的目標(biāo),倫理、道德、尊嚴(yán)對他們來說并沒有什么太多約束力。在利益的驅(qū)動(dòng)下,道德、良心是可以輕易拋棄的。他們是實(shí)在的,又很精明,為了自己的利益,總是尋找各種各樣的機(jī)會(huì),千方百計(jì)、挖空心思、想方設(shè)法、絞盡腦汁去榨取村民。轉(zhuǎn)型時(shí)期,在純農(nóng)業(yè)以及集體經(jīng)濟(jì)欠缺的落后的鄉(xiāng)村。由于村干部是村莊土政策的制定者和執(zhí)行者;村里日常權(quán)威的主導(dǎo)者;有信息優(yōu)勢;個(gè)人能力強(qiáng);加之村級(jí)組織有地方性和非行政性的特點(diǎn)以及上級(jí)組織的放任自流等原因,村干部發(fā)生了蛻變,成了為自己謀取利益,既不對上級(jí)組織負(fù)責(zé)也不對村民負(fù)責(zé)的地頭蛇。

“強(qiáng)龍難壓地頭蛇”,比喻有能耐的人也難對付當(dāng)?shù)氐膶?shí)際控制者。村干部蛻變?yōu)榈仡^蛇,其有幾個(gè)典型的特征:第一,村干部與以前的的地痞、流氓、無賴、惡霸不同,而是村的父母官。第二,上有靠山,內(nèi)部“一種聲音”,團(tuán)結(jié)就是力量,抱成一團(tuán),有足夠的能力與“強(qiáng)龍”們抗衡。第三,懂得黨的政策、方針,在與上級(jí)組織這些“強(qiáng)龍”打交道時(shí),很有自己的一套對付“強(qiáng)龍”們的辦法和策略,第一是下延壓力,即把上級(jí)組織的壓力轉(zhuǎn)嫁給村民;第二,過濾制度,即對一些對自己不利的制度用土政策老代替;第三,偏移角色,即用全體村民的名義與上級(jí)組織討價(jià)還價(jià)。;第四,村干部結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派、排斥異己,隊(duì)伍變成“清一色”、“一條龍”了,村黨委與村委會(huì)成為一個(gè)牢靠的“利益共同體”和“命運(yùn)共同體”;第五,“強(qiáng)龍”們是人生地不熟,一到“地頭蛇”的村里,不得不依賴“地頭蛇式”的村干部;第六,村干部一般是村里的精英,是村里有頭有臉的人物,在村里有至高無上的權(quán)威;第七,為了自己的利益,欺上瞞下,拋棄道德、倫理、良心,既不是國家的人也是村民的當(dāng)家人,而是一個(gè)為自己謀利的自私者。

三

村干部蛻化為地頭蛇有其必然性,在純農(nóng)業(yè)以及集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的落后山村,由于村干部是村莊土政策的制定者和執(zhí)行者;村里日常權(quán)威的主導(dǎo)者;有信息優(yōu)勢;個(gè)人能力強(qiáng);加之村級(jí)組織有地方性和非行政性的特點(diǎn)以及上級(jí)組織的放任自流等原因,村干部發(fā)生了蛻變,成了為自己謀取利益,既不對上級(jí)組織負(fù)責(zé)也不對村民負(fù)責(zé)的地頭蛇。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及上級(jí)組織這些“強(qiáng)龍”在村干部的這些優(yōu)勢面前也是束手無策,“強(qiáng)龍難壓地頭蛇”。

(一)村莊土政策的制定者和執(zhí)行者。“從基層上看去,中國社會(huì)是鄉(xiāng)土性的。”[5]鄉(xiāng)土性是土政策存在的重要前提。“從政策分類來看,村莊土政策同公共政策相對,只是由于上級(jí)部門不便為復(fù)雜的村莊制定出具體明確的和可直接操作的政策時(shí),為了落實(shí)上級(jí)規(guī)范性政策,村莊組織根據(jù)實(shí)際制定一套靈活、可變、操作性強(qiáng)的政策。”[6]村干部利用村里的特殊情況,使國家的政策在村里的貫徹執(zhí)行中發(fā)生偏差。“國家主導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)的這種有限性主要表現(xiàn)為,國家在進(jìn)行鄉(xiāng)村社會(huì)的制度安排時(shí)要受到限制;國家的政策性主張?jiān)趯?shí)施時(shí)會(huì)發(fā)生效力上的偏差;國家在進(jìn)行政策修改時(shí)會(huì)要到阻力。”[7]在純農(nóng)業(yè)以及集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的落后的山村,國家的很多政策不是很適合這里的情況,這就為村干部土制定和推行土政策提供了條件。村干部一方面慣于使用欺騙、蒙蔽、勾結(jié)等技巧,選擇性的執(zhí)行上級(jí)的政策,另一方面村干部又熟悉一些政策和運(yùn)作的程序,往往可以蒙蔽、妨礙、誤導(dǎo)上級(jí)部門,使上級(jí)的政策不知不覺中被土政策所代替。這樣土政策為村干部提供了很多的機(jī)會(huì)來為自己的利益,而最終則是扭曲和破壞正常的規(guī)則。

(二)村里的日常權(quán)威主導(dǎo)者。“日常權(quán)威是我為此現(xiàn)象提出的一個(gè)學(xué)術(shù)概念,它用來指稱那些我們在政治和社會(huì)生活中認(rèn)為他們不應(yīng)該擁有權(quán)威,而他們卻能支配他人的現(xiàn)象。”[8]村干部在村里掌握一定的日常權(quán)威,在村民面前耀武揚(yáng)威、使村民膽戰(zhàn)心驚。日常權(quán)威,因?yàn)樗侵袊鐣?huì)的基本特性———鄉(xiāng)土性緊密相關(guān),而且更能反映鄉(xiāng)土社會(huì)的顯著特征———封閉性。隨著意識(shí)形態(tài)的減弱,鄉(xiāng)土社會(huì)的日常權(quán)威更多地依賴于鄉(xiāng)土社會(huì)規(guī)則。村干部能夠成為村里日常權(quán)威的主導(dǎo)者,一方面是由于其村干部這種身份決定的,另一方面,更多的是和其自身在村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、話語權(quán)等有關(guān)。如村民之間的沖突一般都會(huì)由村干部來調(diào)節(jié),而不會(huì)輕易用法律的途徑來解決。在村里的日常生活中,村干部是主角,村里的大小事情或多或少由其支配。很多事情鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想插手也離不開村干部的配合,一旦村干部不配合,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部縱然有天大的本事,也沒有太多辦法,更何況“打狗還得看主人的面”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想要對那些違反國家法律、方針、政策的村民進(jìn)行處罰也不得不征求村干部的意見,一旦村干部有異議,處罰就不得不按照村干部的意見進(jìn)行調(diào)整。一個(gè)村恐怕在某種程度上就成了村干部為所欲為的獨(dú)立王國。國家的權(quán)威被村干部的個(gè)人權(quán)威所取代。

(三)信息優(yōu)勢。“信息不對稱就意味著理性的人可以利用信息優(yōu)勢謀取自身利益”[9]在信息不對稱的情況下,村干部擁有更多村里的信息,并且可以利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部信息缺乏的弱點(diǎn)而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于不利的地位。由于在純農(nóng)業(yè)村,信息渠道來源不多,就為村干部提供了解釋,傳達(dá)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政權(quán)制定的政策和制度的機(jī)會(huì),也就使得村干部為了自己的利益對上級(jí)制定的法規(guī)政策進(jìn)行新的解釋、對其不利于自己的政策法規(guī)進(jìn)行過濾和扭曲。村干部生在村里,又在村里長大,對村里的情況了如指掌,村里有多少人,有多少畝田,誰去了哪里做什么事,誰的家里養(yǎng)了多少條豬、喂了多少只狗,誰的親戚有沒有在外做官等等,這些芝麻小事,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根本就不明白,只能聽村干部的。離開了村干部的配合,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部縱然有天大的本事,也是無從下手。如在轉(zhuǎn)型時(shí)期,流動(dòng)人口明顯增加,給計(jì)劃生育工作帶來不少的麻煩,一些外出務(wù)工者早生、超生現(xiàn)象數(shù)見不鮮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根本就無法統(tǒng)計(jì),而村干部就是看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種情況,自己就對這些違反計(jì)劃生育的人進(jìn)行罰款,罰款的錢就進(jìn)了自己的腰包。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到這樣的情況由于信息的缺失,對村干部也是無可奈何。

(四)個(gè)人能力較強(qiáng)。村支書是由上級(jí)黨組織任命的,其一般是村里經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、文化水平較高,具有一定影響力的黨員。而村委會(huì)的干部則是選舉出來的,相比較而言也是村里的能人,“在半熟人社會(huì)中,村民之間已由熟識(shí)變?yōu)檎J(rèn)識(shí)……由禮治變?yōu)榉ㄖ?由無訟變?yōu)槠跫s,由無為變?yōu)橛袨?由長老政治變?yōu)槟苋苏巍！盵10]能人治村是落后的鄉(xiāng)村的一種常態(tài)。而這種能人由于個(gè)人在村里的地位,使其蛻化加速。村民拿他沒有辦法,上級(jí)組織也上一樣是無可奈何。這樣的村干部為虎作倀,魚肉百姓,山高皇帝遠(yuǎn),就成了村里的霸王,地頭蛇。

(五)村級(jí)組織的地方性和非行政性。“村級(jí)組織具有很強(qiáng)的地方性和非行政性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對于村級(jí)干部的管理表面上是強(qiáng)性的,而實(shí)際上卻是軟性的。”[11]村干部是一個(gè)特殊的群體。他們的身份多數(shù)是農(nóng)民,不屬于國家公職人員,不拿國家工資,不是行政管理者,也不是執(zhí)法者,那些約束國家公職人員的條條框框?qū)λ麄儾贿m應(yīng)。但是村干部雖然不是稅務(wù)官卻要收稅,不是行政人員但是要收費(fèi),不是政府工作人員卻要管理一定的公務(wù),如村的計(jì)劃生育、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。而鄉(xiāng)—村干部并不是完全意義上的上下級(jí)關(guān)系,“我說你聽”,“我指你做”,“我強(qiáng)你弱”,身份地位的差別并不是很明顯,“在和村委會(huì)進(jìn)行社會(huì)交換的行動(dòng)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有強(qiáng)化控制才能保持現(xiàn)狀或者增值。”[12]但是這種強(qiáng)化控制在村民自治的歷史條件下是很難實(shí)現(xiàn)的。新時(shí)期,鄉(xiāng)政村治體制成為鄉(xiāng)村社會(huì)最為基本的社會(huì)組織方式。這種組織方式以村民自治為核心,是國家在市場經(jīng)濟(jì)背景下對村民個(gè)人權(quán)利的保護(hù)。國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的控制在現(xiàn)代社會(huì)首要的表現(xiàn)是國家的行政權(quán),廢除以后,國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的體現(xiàn)發(fā)生了很大的變化,鄉(xiāng)政體制已經(jīng)成為按一定區(qū)域設(shè)立的基層政權(quán)組織,而村則是不具有國家行政組織的性質(zhì),村屬于社會(huì)的范疇。“我國村民委員會(huì)的自治,是一種嚴(yán)格的法內(nèi)自治”[13],法內(nèi)自治的主要內(nèi)容雖然村民對本村事務(wù)的自我管理等幾項(xiàng),但是村干部卻可以利用這種有限的自治合法抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)過多的干預(yù)村里事務(wù)。為自己牟利騰出更大的空間。一些村干部往往以自己的職位并非由上級(jí)政府任命為由,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的要求置若罔聞。

(六)上級(jí)組織的放任自流。目前上級(jí)政府也對村干部的管理放任自流。一個(gè)不服管,村干部不想被上級(jí)政府管,一個(gè)覺得很難管,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及上級(jí)組織很難有效管理村干部。這就為村干部將自己掌握的公共資源占為己有提供了方便。“因?yàn)榇褰M干部掌握著村莊的公共權(quán)力資源,并且以維持和推動(dòng)這一權(quán)力的正常運(yùn)作為職責(zé)。”[14]實(shí)際上村干部仗著“天高皇帝遠(yuǎn)”而胡作非為,占有村里的公共資源,為非作歹,上級(jí)組織的放任自流助長了村干部的囂張氣焰,村干部在村里的強(qiáng)勢地位就會(huì)越來越穩(wěn)固,膽子越來越大,占有村里的公共資源也就越來越多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)越要向農(nóng)民收取更多費(fèi)用,收取費(fèi)用的難度越大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)便越是會(huì)默許村干部撈取更多的灰色收入。村干部在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)時(shí),收取各種費(fèi)用,撈取各種灰色收入,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府睜一只眼,閉一只眼。

轉(zhuǎn)型時(shí)期,在純農(nóng)業(yè)以及集體經(jīng)濟(jì)欠缺的落后山村,村干部的蛻化已經(jīng)是一種常態(tài),這對鄉(xiāng)村社會(huì)帶來了深遠(yuǎn)影響。

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