導(dǎo)語：鄉(xiāng)村法治困境管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中國青年報記者羅旭輝講述的一個真實故事1995年9月30日，是《行政訴訟法》實施5周年紀(jì)念日，山東省聊城市陽谷縣閆樓鄉(xiāng)周莊村農(nóng)民周廣立上縣城趕集，陽谷縣法院行政訴訟庭副庭長鄭江昌等法官在宣傳行政訴訟法，來一個人就邊遞材料邊說：“有冤案沒有？民可以告官。”

周廣立從此走上了為鄉(xiāng)親們義務(wù)民告官的行政訴訟路，被稱為“農(nóng)民律師”。至今，他已為陽谷縣乃至河南省靠近山東地界的農(nóng)民義務(wù)了200多起行政訴訟案，被告大多是鄉(xiāng)政府，也告過縣林業(yè)局、縣公安局，絕大部分勝訴。后來名氣漸大，提起周廣立，村民們有口皆碑，鄰鄉(xiāng)也有人請他幫助討公道了。

盡管他曾因此而得罪了鄉(xiāng)村的干部，并且也遇上了挫折，如為了逃避可能的報復(fù)，他到外縣、外省“過了3個月流浪生活”。他還有過挨打的經(jīng)歷：他曾一村民向法庭狀告計劃生育部門違法罰款，而招致副鄉(xiāng)長等人劈頭蓋臉的一頓亂打，被打暈在地，打人者揚長而去。周廣立第二天上鄉(xiāng)政府評理，鄉(xiāng)長不認(rèn)賬；他又到鄉(xiāng)派出所報案，派出所說：“沒有證據(jù)，無法處理。”

盡管周廣立非常氣憤，但是，他仍然對法律和法院充滿信心，因而以自己的方式（當(dāng)然也是一個合法的辦法）來發(fā)泄心中的怨氣：他到縣法院行政訴訟庭要了幾百份《民可以告官》的宣傳材料，貼到楊莊鄉(xiāng)各村的顯眼處，每一張宣傳材料上都留下自己的名字和住址。由此足以看出法律在一個鄉(xiāng)村農(nóng)民心目中的分量。

但是，終于有一個案件，不僅摧毀了周廣立的信心，還難為了為農(nóng)民群眾主持公道的人民法院，法院在無奈之中，向縣委縣人大遞交了一份被記者稱為“記錄中國農(nóng)村法治化進程的重要文本”的報告。

那個讓“農(nóng)民律師”周廣立改變看法并使法院頗感為難的案件是：1995年5月，陽谷縣四棚鄉(xiāng)以薛莊村部分村民犯有“妨礙公務(wù)”罪，并有制造假冒偽劣商品和超生、非法占地建房等行為為由，動用推土機將部分村民的60余間民房推倒，家電、衣物全部搶走。1996年3月，薛玉玲等8位被推倒房屋的村民找到周廣立，要告鄉(xiāng)政府，問能不能打贏。周廣立告訴他們：“犯了法該坐監(jiān)的坐監(jiān)，但鄉(xiāng)政府推倒民房絕對不行，應(yīng)該賠償，官司準(zhǔn)能打贏?！碑?dāng)天，周廣立就幫他們寫好起訴狀交至縣法院，要求撤銷被告四棚鄉(xiāng)政府侵犯原告財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，退還被搶走的財物，并賠償損失36萬元。

這起周廣立認(rèn)為必勝無疑的官司，卻立不了案。1996年5月底，陽谷縣法院為此案專門向縣委和縣人大常委會請示，據(jù)《中國青年報》報道，此請示的大致內(nèi)容是：法院認(rèn)為，此案事關(guān)全縣大局，遂向縣委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)非常重視，但卻指示法院可考慮暫不立案。有的訴訟人依照行政訴訟法第42條“應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)立案，或者作出裁定不予受理”的規(guī)定，多次來法院催促，同時上訪到中院，有的到省電視臺上訪，中院領(lǐng)導(dǎo)也多次來電或面促催辦。縣法院處于兩難之中：一方面，依照法律理應(yīng)立案，若立案裁判，鄉(xiāng)政府行為無法可依，將會敗訴。而此類行為并非四棚鄉(xiāng)一鄉(xiāng)僅有，雖判決結(jié)果對今后規(guī)范鄉(xiāng)政府的行為是有益的，但其產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)，對目前四棚鄉(xiāng)乃至全縣工作將造成很大影響，縣有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為應(yīng)暫不立案，應(yīng)是基于此種原因。另一方面，如不立案，即剝奪了當(dāng)事人依法應(yīng)有的訴訟權(quán)。起訴人在收到法院“不予受理”的裁定后，也可能上訴或者越級上訪，不僅法院要承擔(dān)執(zhí)法不嚴(yán)的責(zé)任，有關(guān)人員受到錯案追究，更會影響縣里的工作，其社會影響無法估量，最終還是要通過訴訟解決爭議。

法院的兩難與依法行政法院的兩難反映了當(dāng)今我國基層司法工作中的一個具有一定普遍意義的問題，它有著深刻的歷史原因，解決這一問題無疑對在中國廣大的農(nóng)村社會推動法治化進程，具有重要意義。

1978年，中共十一屆三中全會制定的農(nóng)村政策解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，使農(nóng)民獲得了土地的承包經(jīng)營權(quán)利，進而也就使農(nóng)民擁有了更多的個人財產(chǎn)權(quán)利，這正如“控制了一個人的物質(zhì)生活就容易控制其思想”一樣，一旦一群人獲得了物質(zhì)上的可自主支配資源，則這群人就會產(chǎn)生權(quán)利意識和民主要求；除非依照法律規(guī)定他們履行某種義務(wù)，否則他們不會再像過去那樣“聽話”。

于是，與經(jīng)濟改革解放生產(chǎn)力同步的是，國家的政治體制改革為保障公民的權(quán)利提供了日益完善的法律根據(jù)。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在我國已有法律和行政法規(guī)1000余部，地方性法規(guī)4500部，規(guī)章2.8萬部。這3萬余部規(guī)范性法律文件，構(gòu)成了我國當(dāng)今社會政治經(jīng)濟文化生活各方面的基本行為規(guī)范，既是政府依法行政維護社會秩序的準(zhǔn)繩，又是公民履行義務(wù)行使權(quán)利的根據(jù)。法律在定紛止?fàn)?、保障社會穩(wěn)定發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用。

然而，在一些地方（尤其是鄉(xiāng)村工業(yè)經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)），一個特殊現(xiàn)象出現(xiàn)了：鄉(xiāng)村干部對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的額外加碼、對農(nóng)民利益的隨意處置及基層政府在處理涉農(nóng)關(guān)系時違法行政、違法處罰。這一現(xiàn)象既與旨在解放生產(chǎn)力的經(jīng)濟改革目標(biāo)不合拍，也與以發(fā)展農(nóng)村的民主、維護農(nóng)民的權(quán)益這一政治目標(biāo)相悖。

于是，農(nóng)民的上訪——大多體現(xiàn)為讓各級政府官員頭痛的越級上訪和群體性上訪——就成了不少農(nóng)業(yè)大省的一道頗為讓人無奈的風(fēng)景；即使在沿海發(fā)達地區(qū)，往往由于基層政府不認(rèn)真遵守關(guān)乎農(nóng)民利益的法律政策（如土地管理法律和政策），而在水利交通等工程建設(shè)征地補償工作中，克扣農(nóng)民的補償款，進而激化矛盾，往往誘發(fā)農(nóng)民群體性阻止工程施工等事件的發(fā)生。

如何培養(yǎng)對法律的信心終于，有一個農(nóng)民因一個看似偶然的機會，學(xué)會了選擇一種理性的方法——訴訟而不是上訪或者群體性鬧事——去處理他與政府之間的糾紛與沖突。

當(dāng)這種糾紛與沖突是個別情形時，他往往能夠從法院那兒討回他想要的說法（盡管勝訴的判決不少沒有執(zhí)行，但對當(dāng)事人而言，“理”已經(jīng)討回來了）；但是，一旦碰到政府大面積的違法行政，即使陽谷縣法院這個被山東省高級法院榮記集體二等功的人民法院，也被難住了，更何況一個沒有單位、不收費用的義務(wù)者周廣立？

周廣立對法律（準(zhǔn)確地說應(yīng)當(dāng)是對司法）“最終”已經(jīng)喪失了信心，這似乎是過于悲觀了；但是，連法院都無法執(zhí)行法律時，作為一個公民又如何能夠培養(yǎng)起信心？

盡管如此，一個從未受過正規(guī)法律教育、一個連看書都得借助字典的、以種田為生的農(nóng)民，卻以他的直觀感受，體驗到了當(dāng)今中國基層法治滯礙難行的心理和體制原因，這從周廣立寫給最高人民法院的信就可以看出，也許他并不一定理性地認(rèn)識到他的信在法學(xué)理論上的意義。

1.農(nóng)村基層政府的行政官員沒有完全認(rèn)同法律。盡管行政官員們可能曾經(jīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)過黨的十五大報告，知道現(xiàn)今的治國方略是法治，然而，他們未必知道這法治的主體是人民群眾，法治的對象是國家官員承辦的國家事務(wù)，因而，他們總是能夠制定并采取一些與國家憲法和法律抵觸的“縣法”（即土政策），從而不當(dāng)干涉了“憲法”規(guī)定獨立行使的司法權(quán)力、侵犯了農(nóng)民的民主權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利甚至人身權(quán)利。

官員為什么不認(rèn)同法律？可能是因為法律的價值取向之一是規(guī)制公共權(quán)力，而任何公共權(quán)力天然具有被濫用的傾向，即權(quán)力總是試圖沖破規(guī)制。再加上基層工作的繁雜，官員們又總是樂于采取效率較高的土辦法處理一些棘手的問題，這些辦法有的恰恰是與法律規(guī)定的程序相對立的。這又與法制另外一個特征不符：現(xiàn)代法治注重程序強調(diào)公平。

2.司法體制尚不足以自行克服法外的不當(dāng)干涉。官員不認(rèn)同法律所導(dǎo)致的頂多是違法行政，而這正是行政審判的價值所在——以國家的司法權(quán)力監(jiān)督制約政府的行政權(quán)力，從而使政府的違法行政行為造成的后果通過行政訴訟得到糾正、使相對人的權(quán)益得到救濟，因此，行政官員不依法辦事，這并不是嚴(yán)重得不可救藥的問題；要緊的是，這負(fù)責(zé)審判的人民法院最后也受制于那個不依法行政的政府的干涉，從而使維護正義的最后一扇大門也關(guān)上了。然而，周廣立為陽谷縣人民法院發(fā)出去的1200多份《行政訴訟法》宣傳材料的結(jié)尾卻曾經(jīng)自信地寫上了這樣一段話：“鼓起你的勇氣，用法律保護你的合法權(quán)益，促使行政機關(guān)依法行使職權(quán)。陽谷縣法院的大門隨時都在敞開?！?/p>

現(xiàn)在，周廣立在信中說：“我要求行政機關(guān)依法行政，行政機關(guān)對我不滿；我要求法院依法辦案，法院受行政機關(guān)的干涉，也對我不滿，我還有什么辦法呢？”

筆者本人根據(jù)多年基層司法工作的經(jīng)驗，曾經(jīng)有過為農(nóng)民兄弟寫一本法律知識小冊子的想法，然而今天看來這一想法雖然有理但卻顯得幼稚：需要是最好的老師！那個沒有接受過任何正規(guī)法律培訓(xùn)的周廣立，他的故事給了我這樣的啟示。

現(xiàn)實還告訴我們，真正需要加強法制教育的重點對象，不是群眾，而是政府官員（可見中央部署的法制宣傳教育重點對象無疑具有深刻的現(xiàn)實意義）。同時，中國的法治不是要等到政府官員的法律意識自動覺醒以后才能真正實現(xiàn)，在農(nóng)村，那種以農(nóng)民沒有文化這一所謂的國情為理由，替基層的違法行政行為辯解，進而對法制持懷疑態(tài)度或者視法律為“整治刁民”工具的觀點，也是完全站不住腳的。

法治需要的市場經(jīng)濟基礎(chǔ)業(yè)已輪廓顯現(xiàn)，農(nóng)民在改革20年后也大多在經(jīng)濟上擺脫了一大二公體制下的貧窮，這一狀況使得農(nóng)民產(chǎn)生了對法治的渴求，即他們需要完善的法律體系和公正的司法機關(guān)來保障他們的法定的權(quán)利和利益。

基層的司法者為什么要對那些按照憲法和法律應(yīng)當(dāng)受理的案件向地方的領(lǐng)導(dǎo)人請示呢？憲法和法律本身就是重要而成熟的政策的定型化，嚴(yán)格執(zhí)行法律，就是執(zhí)行執(zhí)政黨的政策，司法尤其是民事行政司法又具有較高的專業(yè)性，更應(yīng)當(dāng)遵守“司法機關(guān)依照法律獨立行使司法權(quán)”的憲法原則（也是黨的十五大正式確定的司法制度改革的基本原則和奮斗目標(biāo)），而我國基層的現(xiàn)實是：司法總不能擺脫來自各方面的不當(dāng)干預(yù)，導(dǎo)致糾紛不能及時解決，誘發(fā)一系列社會問題（在這一問題上，司法體制改革的必要性與業(yè)已完成的工商行政管理、技術(shù)監(jiān)督和人民銀行等行政執(zhí)法體制改革頗為相似）?？磥恚痉w制的改革，尤其是中國市縣一級司法體制的改革，已經(jīng)成為維護農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重要一環(huán)。

現(xiàn)在迫切需要解決的是：在中國廣大的基層，如何建立公正有效的、能夠依法獨立行使職權(quán)的司法體制，以通過這種體制及時解決包括公民與政府矛盾在內(nèi)的各種社會沖突，進而維護社會秩序、實現(xiàn)社會正義；必須澄清的是：在一個良好的體制環(huán)境中，即使某些官員的法律意識淡薄，也不致釀成大禍，這正如鄧小平同志在總結(jié)教訓(xùn)時說“制度好可以使壞人無法任意做壞事”那句名言一樣。