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摘要:目前，我國許多地方性法規都對行政處罰作了規定，但一些規定超出法律、行政法規規定的范圍，越權設置行政處罰。還有一些規定甚至在沒有法律依據的前提下自設行政處罰，從而導致違背了上級立法的目的。這些現象違背了行政機關依法行政的原則，侵犯了行政相對人的合法權益，與我國建設社會主義法治社會的目標背道而馳。因此，我國應科學、合理地劃分中央和地方對行政處罰的立法權限，規范并監督地方性法規的行政處罰規定權，建立司法審查制度和行政刑罰制度等，使地方立法中的行政處罰規定權由不安全的權力轉化為安全、規范的權力。

關鍵詞:地方立法;行政處罰;設定權

一、地方性法規的行政處罰設定權

《行政處罰法》明確了法律和地方性法規的行政處罰設定權的權限范圍，在一定程度上解決了行政處罰設定權一度混亂的問題，完善了我國的行政立法體制，保障了法制的統一。但對于行政處罰設定權的規定，《行政處罰法》存在著“過粗”的弊病，其對行政處罰設定權的行使缺乏必要的限制，易導致地方立法機關濫用權力，這與國際上通行的行政法治標準之間存在差距，因此我國應不斷完善對行政處罰設定權的規制。首先，地方立法主體要在法定的行政處罰設定權限內合法合理地設定行政處罰。在不超越立法權限的同時兼顧本地方的特點和實際需要。其次，地方立法機關要考慮行政處罰的設置與法律、行政法規、國家政策的吻合性。在設置行政處罰時，一方面要符合法律、行政法規的立法精神和具體規定，另一方面由于某些成熟的政策可以通過立法程序上升為法律，因此地方性法規在設置行政處罰時還要注意與國家政策相符合。地方立法主體在制定實施性地方性法規設定行政處罰時，不得與上位法相沖突。然而在立法實踐中，地方立法有時會超越立法權限設置行政處罰。例如:地方立法中規定了中央有權設定而地方無權規定的行政處罰種類;上位法對某種行為沒有設定行政處罰，而地方性法規卻對該行為規定了相應的行政處罰;實施性地方性法規越權設定某種禁止性或義務性的規定，并且對違反該規定的行為規定了行政處罰。設定行政處罰要遵循立法法和行政處罰法的相關規定，地方性法規不得超越法定的立法權限。因此，實施性地方性法規不得對只有法律、行政法規有權設置的行政處罰作出具體規定。同時，實施性地方性法規也不得照抄上位法的規定，否則不僅降低了法律、行政法規的效力等級，而且也失去了地方立法的意義。

二、地方性法規行政處罰設定權的不足

我國是行政處罰的大國，但在行政處罰設定權方面，我國的情況還有些混亂。尤其在地方立法設定行政處罰時，重復立法現象較為突出。在設定行政處罰時，一些地方性法規只是照抄照搬上位法有關行規定，使得行政處罰的規定失脫離了實際需要與現實情況，缺乏實用性和可適用性，違背了地方立法的目的，未能體現出地方立法的價值和作用。《行政處罰法》規定了地方性法規可以在法定權限內設定行政處罰，但是沒有對處罰的幅度作出任何限制。以罰款為例，《行政處罰法》授權了地方性法規設定罰款的權力，但未對罰款數額作任何限制，這便導致一些地方立法機關利用法律空白隨心所欲設定罰款的幅度，對同一種違法行為罰款數額卻不相同，罰款數額輕則幾百元，重則數萬元，使得違法行為與所受到的行政處罰不相當、不統一，違背了“法律面前人人平等”的原則。而且地方性法規雖然不能設定人身自由罰，但其完全可以通過設定巨額財產罰，使其設定的財產罰的嚴厲程度超過限制人身自由的處罰，實際上超越了立法權限，降低了法律的效力等級。

三、完善地方性法規行政處罰設定權的建議

任何權力都有其行使的邊界，國家應該通過立法明確規定地方立法設定行政處罰的權限范圍。最高立法機關應修改立法中的模糊用語并作出相應的限制性規定，通過立法明確規定地方立法機關有權設定的行政處罰的種類和幅度，限制地方立法設定行政處罰的空間。同時還要完善監督措施，促使地方立法主體在法律允許的范圍內正當并合法地行使行政處罰設定權。當然，權力的正確行使離不開監督，否則必然導致權力的濫用。國家可通過制定法律或通過備案、改變或者撤銷等多種方式，不斷完善對地方立法機關行使行政處罰設定權的監督機制。同時，中央和地方可以建立專門的監督審查機構，負責對地方立法主體行使行政處罰設定權的監督。行政處罰設定權實際上是一種不安全的權力，適用不當便會侵害公民的基本權利，損害國家機關的威信，破壞國家的立法進步。地方立法機關行使行政處罰設定權時，必須遵守法定的權限范圍，使其設置的行政處罰既合法又合理。同時也應通過各種措施加強對設定權行使的監督。通過地方立法主體自身的自律和外部的監督，把這種不安全的權力變為安全的權力。

作者:朱彥南 單位:華中師范大學法學院

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