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改革開放以后，我國在公共行政領(lǐng)域進(jìn)行了持續(xù)深入的改革，在行政組織結(jié)構(gòu)、政府職能、人員管理、權(quán)力配置等方面取得了顯著成就，更引起社會和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的跳躍式發(fā)展。與此同時，以“英、美”為代表的西方發(fā)達(dá)國家也進(jìn)行了行政改革，緩解了困擾資本主義國家的滯脹與福利危機(jī)。中西方國家?guī)缀跬瑫r進(jìn)行的這場行政改革都引入了企業(yè)管理的方法與藝術(shù)，以結(jié)果為導(dǎo)向，重視公共行政的效率、效益與績效評價。張夢中認(rèn)為，從我國行政改革采取的舉措來看，與英、美、日具有共性特征，也是一場“新公共管理運(yùn)動”意義上的改革。［1］但是，中西方國家的行政改革沿襲了不同的發(fā)展路徑，中國特色的社會主義在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面取得了更為顯著的成就。路徑依賴在中西方國家的行政改革中起到了哪些作用？針對當(dāng)前我國的情況，如何突破路徑障礙因素，深化行政改革，推動社會主義事業(yè)發(fā)展成為亟待解決的問題。

一、問題的提出

（一）概念界定

新公共管理，也叫“管理主義”（Pollitt，1990）、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”（FanandRosenbloom，1992）、“后官僚制典范”（Barzelay，1992）等，產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，其主旨思想是克服古典官僚制以及傳統(tǒng)行政的缺陷，將私部門管理的方法與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于公共機(jī)構(gòu)的管理，重視3E（經(jīng)濟(jì)、效率、效能）。在公共行政中采用的策略包括專業(yè)化管理、私有化、合同外包、競爭、績效測量等。路徑依賴（Path－Dependence）是由W•BrianAr－thur首先提出。他指出，新技術(shù)的采用具有報酬遞增的性質(zhì)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯•諾思（DouglassC．North）豐富完善了路徑依賴?yán)碚摚麑⒅贫茸兞恳M(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的分析中，指出國家發(fā)展與其所實行的制度具有密切關(guān)系，導(dǎo)致國家長期貧窮的重要因素之一在于制度低效并且長期依賴，即制度變遷也具有類似于物理學(xué)中的慣性，一旦進(jìn)入某一路徑（無論是“好”還是“壞”），就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴，并且強(qiáng)化。因此，低效制度很難走出路徑依賴自我強(qiáng)化的怪圈。［2］

（二）問題：發(fā)展突破與路徑依賴

路徑依賴?yán)碚搶忉尣煌鐣w系中行政改革的成效提供了一個新的視角，也為經(jīng)驗借鑒提供了有價值的對策建議。新公共管理運(yùn)動的本質(zhì)是一場突破路徑依賴，但同時又受制于路徑依賴的行政改革。各國政府所進(jìn)行的以“新公共管理”為主旨的行政改革都面臨著這一“突破與依賴”的矛盾。新公共管理運(yùn)動在克服古典公共行政缺陷的同時，也是對傳統(tǒng)官僚制的脫離與改革。新公共管理運(yùn)動以市場化的方式提升了公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，幫助克服困擾資本主義社會的滯脹和福利危機(jī)，幫助社會主義國家克服過度追求公平造成的社會效率低下。但是，當(dāng)代中西方國家在新公共管理運(yùn)動中，也面臨著諸多困難與障礙，英美國家的改革中先后都遭到反對派的大力阻撓，我國的公共行政改革也步履維艱。歷史的限定與新理念的突破象一對天敵伴生而行，中西方國家共時下實施的“新公共管理運(yùn)動”因歷史的限定而呈現(xiàn)不同的效果與發(fā)展趨勢。我國的行政改革取得了更為顯著的成就，民生狀況大幅度改進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會呈跳躍式發(fā)展，但面臨的“路徑依賴與突破發(fā)展”的矛盾也更為顯著。西方國家的“新公共管理”運(yùn)動雖廣受批評與質(zhì)疑，但對公共行政效率的提升以及緩解其社會問題都起到了積極的作用。相比較而言，西方國家的行政改革體現(xiàn)了顯著的“路徑依賴”特征。在“跳躍式發(fā)展”與“路徑依賴”的矛盾體下，怎樣推進(jìn)我國的行政改革？西方的“新公共管理”運(yùn)動能夠提供哪些經(jīng)驗借鑒？

二、西方國家的新公共管理運(yùn)動：路徑沿襲與政策修正

從近百年來西方國家頻繁的行政改革來看，公共行政一直在“效率—公正”的鐘擺下前行。“新公共管理”運(yùn)動沿襲了“效率與公正”的鐘擺路徑，因其對效率的重視廣受贊譽(yù)，同時又因公正問題備受詬病，政策在效率與公正之間不斷進(jìn)行調(diào)整。早期的公共行政為擺脫政黨分贓、行政效率低下，實施了“政治—行政”二分。西方政府亦在“政治—行政”二分法理念的指導(dǎo)之下，在政治、行政領(lǐng)域開展了一系列改革，追求公共行政的專業(yè)化、高效率。然而，過于重視效率導(dǎo)致了20世紀(jì)60年代的新公共行政思潮，公共行政逐漸強(qiáng)調(diào)公平、公正和民主，許多國家開始實施普遍的福利政策，降低貧富差距，工會權(quán)力強(qiáng)化，社會力量增強(qiáng)。普遍的福利政策又帶來了新的危機(jī)。20世紀(jì)70年代，西方資本主義國家遭遇“滯脹”，通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)下滑、失業(yè)率居高不下同時并存。在這樣的社會背景下，以英、美為代表的西方發(fā)達(dá)國家實施行政改革，將企業(yè)管理的方法應(yīng)用于政府管理中，提高了公共行政的效率。這場改革被稱之為“新公共管理”運(yùn)動。由于“新公共管理”對效率及結(jié)果的的過度重視，相關(guān)政策亦在不斷的調(diào)整中。新公共管理運(yùn)動是西方國家政府為應(yīng)對資本主義問題的自我改良方式之一。新公共管理將企業(yè)管理的方法應(yīng)用于公共部門中，實現(xiàn)了行政方法上的創(chuàng)新，但并未突破西方公共行政的理念與價值觀。總的來看，新公共管理運(yùn)動是西方發(fā)達(dá)國家的一次政策修正，是西方行政改革整體路徑非常重要的一環(huán)，它沿襲了資本主義社會的發(fā)展路徑，在“效率—公正”的搖擺中尋求平衡，體現(xiàn)了資本主義發(fā)展的路徑依賴特征。

三、我國行政改革的路徑沿襲與突破

當(dāng)前我國實施的行政改革是對中國特色社會主義路徑的沿襲，同時，在行政管理的具體理念與方法上也實現(xiàn)了一定的突破，尤其是帶動我國經(jīng)濟(jì)社會跳躍式快速發(fā)展。改革開放以后，我國在政治、經(jīng)濟(jì)、行政領(lǐng)域開啟了大規(guī)模、有體系的全面改革。行政領(lǐng)域在經(jīng)歷了十年的癱瘓式運(yùn)作之后，漸進(jìn)調(diào)適型的改革開啟，各項制度重新建構(gòu)。當(dāng)代我國的行政改革是公共機(jī)構(gòu)為應(yīng)對社會問題作出的重大政策調(diào)整，它的發(fā)展可以追溯至建國時期，先后經(jīng)歷了公平至上到效率至上的路徑突破。建國之初，我國實施的是高度計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府全能，行政效率低下、行政機(jī)構(gòu)龐大。無論在政治、經(jīng)濟(jì)還是社會領(lǐng)域，都奉行“公平至上”的原則。十一屆三中全會以后，我國實施改革開放政策。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，先后實施的商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)改革，大力進(jìn)行國有企業(yè)改革，下放權(quán)力，賦予企業(yè)更大自主權(quán)；在行政領(lǐng)域，改革行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、轉(zhuǎn)變行政職能、實施公務(wù)員制度、進(jìn)行績效考核等；在社會領(lǐng)域，積極培育社會力量，提升社會參與，鼓勵社會組織發(fā)展等。這一時期的改革，以“效率至上”為基本準(zhǔn)則，社會、政治、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域都得到較大改觀，生產(chǎn)效率提高，民眾生活水平提升。但是，“效率至上”導(dǎo)致中國社會問題頻發(fā)，社會差距擴(kuò)大、社會矛盾增多、社會不信任持續(xù)增強(qiáng)并引發(fā)“塔西佗”陷阱，社會需求更加多元。公共行政需要在更深更廣的意義上回應(yīng)社會需求。十八大之后，改革更為深入，并將著重點放在“法治”、“公平”上。從我國行政改革的路徑來看，在觀念、理念上存在一定程度的突破，表現(xiàn)為以更加科學(xué)理性的精神進(jìn)行社會主義建設(shè)，并在民生改善上實現(xiàn)了突破性發(fā)展。同時也要看到，行政改革旨在建設(shè)中國特色的社會主義社會，現(xiàn)行的行政改革是對中國特色社會主義路徑的沿襲與發(fā)展。

四、當(dāng)代中西方國家行政改革的路徑差異

綜上所述，我們發(fā)現(xiàn)在中西方幾乎同時進(jìn)行的“新公共管理”取向的行政改革具有很多共同點，如對效率的追求，對績效、競爭的重視，市場化機(jī)制的引進(jìn)等，但是在背景、文化、價值等路徑依賴的主要因素方面二者表現(xiàn)出明顯差異。

（一）社會文化

西方新公共管理運(yùn)動依托于西方文化體系，重視個體性，強(qiáng)調(diào)個體利益、求異思維，改革的目標(biāo)是個體福利的增長。我國的行政改革依托于東方文化體系，強(qiáng)調(diào)整體性和綜合性，重視整體利益、求同思維，行政改革的目標(biāo)是國家利益與民族利益的整體提升。

（二）社會價值觀

18、19世紀(jì)，歐洲的啟蒙思想家，如洛克、密爾、盧梭、伏爾泰等提出的天賦人權(quán)、人人平等、社會契約論等思想奠定了西方社會的價值基礎(chǔ)。西方發(fā)達(dá)國家的新公共管理運(yùn)動依托于這些價值理念，進(jìn)行行政方法上的革新。我國的行政改革依托于以儒家文化為核心的中華傳統(tǒng)文化，強(qiáng)調(diào)“仁、義、禮、德”等。同時，馬克思主義的價值觀不僅是我國政治文化的主導(dǎo)，也是社會文化的重要組成部分，對當(dāng)前我國的行政改革來說，起到價值引領(lǐng)的作用。

（三）經(jīng)濟(jì)環(huán)境

從行政改革所依托的經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，西方國家的市場經(jīng)濟(jì)是在法治基礎(chǔ)上的私有制經(jīng)濟(jì)，經(jīng)過200多年的發(fā)展，相關(guān)制度比較規(guī)范，企業(yè)更是積累了豐富的管理經(jīng)驗與管理方法，為新公共管理運(yùn)動提供了具體的管理工具。在我國，黨的十四大初次確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，市場經(jīng)濟(jì)以公有制為基礎(chǔ)，僅有二十多年的發(fā)展歷程，有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)的法制還不太完善，公共機(jī)構(gòu)的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管還面臨艱巨的任務(wù)。

（四）路徑連續(xù)性

從路徑連續(xù)性來看，西方國家的新公共管理運(yùn)動是連續(xù)式路徑。西方“新公共管理”未導(dǎo)致公共管理范式的轉(zhuǎn)變。［3］在行政改革的整個路徑上，西方國家表現(xiàn)出了目標(biāo)、價值理念、依托文化上的連續(xù)性，政策變化屬于框架之內(nèi)的修正。我國的行政改革在路徑上既有沿襲，也有突破，對市場經(jīng)濟(jì)、公共部門、社會等的認(rèn)識不斷深化，行政組織的結(jié)構(gòu)、職能亦在不斷調(diào)整甚至突破。總的來說，當(dāng)代中西方國家的行政改革沿著各自的歷史軌跡前行，階段性策略的相似性并未改變二者前行的軌跡。但同時應(yīng)該看到，追求社會物質(zhì)福利的增長是中西方行政改革的共同愿景之一，因此，在策略的選擇上會出現(xiàn)共同點，這也是中西方國家“新公共管理”取向的公共行政改革在路徑上偶合的主要原因。

五、路徑依賴?yán)碚搶ξ覈姓母锏膯⑹?/p>

十八屆三中全會之后，我國進(jìn)入全面深化改革的關(guān)鍵時刻，改革的未來走向成為社會關(guān)注的焦點。中西方新公共管理運(yùn)動的對比分析表明，每一個國家和社會都有自己存在和發(fā)展的特殊環(huán)境和條件，不能輕易改變或取代。但是，不同發(fā)展路徑下的經(jīng)驗可以互相借鑒，西方新公共管理運(yùn)動的方法，尤其是新公共管理運(yùn)動在路徑上的延續(xù)，通過政策微調(diào)實現(xiàn)社會改良為我國的行政改革提供了有價值的對策建議。

（一）確立傳統(tǒng)文化的根基

哈耶克曾說：“在長期歷史上經(jīng)過篩選的意識形態(tài)是真正成功的，這是人類最寶貴的東西，你不能輕易的用另外的東西來代替它。”上下五千年的文明是中華民族繁衍生息的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)文化所確立的價值觀念悄無聲息的引領(lǐng)著人們對事物的認(rèn)知、對世界的看法。當(dāng)前的行政體系是我國文明發(fā)展的一部分，行政改革對服務(wù)型、責(zé)任型政府的追求，對和諧社會的追求也是我國傳統(tǒng)文化的集中體現(xiàn)。僅基于行政改革方法、形式上的特征模糊對我國改革路徑依賴的價值觀的認(rèn)識是膚淺的。可以說，在我國的行政改革路徑中，傳統(tǒng)文化從未缺失過，它一直都是那只“看不見的手”。當(dāng)前的行政改革，需要揭開那只“看不見的手”的面紗，清晰認(rèn)知傳統(tǒng)文化給予行政體系的滋養(yǎng)，明晰行政改革路徑依賴的文化與價值基礎(chǔ)，借鑒西方的經(jīng)驗，取其精華，使改革適應(yīng)并回應(yīng)本土需求。

（二）經(jīng)驗與方法的本土化

新公共管理運(yùn)動起源于西方國家，行政改革的主要策略、方法與西方國家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化狀況是吻合的。我國的行政改革借鑒西方國家的方法，行政改革的策略與方法面臨水土不服的問題。我國改革要取得成效，必須進(jìn)行經(jīng)驗與方法的本土化。結(jié)合我國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化狀況，對西方國家公共管理運(yùn)動的成功的經(jīng)驗方法進(jìn)行改造、消化和吸收，使之適合我國國情。

（三）完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制

當(dāng)前，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，對行政體制改革既有需求，也是障礙因素。完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，需以法治為基礎(chǔ)，規(guī)范市場運(yùn)行。公共機(jī)構(gòu)對市場經(jīng)濟(jì)以宏觀監(jiān)控、政策引導(dǎo)為主，要激勵企業(yè)創(chuàng)新，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。完善市場經(jīng)濟(jì)體制還要在社會中確立市場中平等、自由的價值觀念，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動社會發(fā)展，為政治、行政體制改革創(chuàng)造更好的環(huán)境。

（四）路徑延續(xù)與突破

“路徑依賴的分析并不一定意味著一個特定的選擇將永久鎖定在自我強(qiáng)化的路徑中。”［4］我國的公共管理運(yùn)動在價值理念、文化基礎(chǔ)等方面承襲過往，但是，隨著全球化時代的到來，突破原路徑的限制性要素是行政改革取得發(fā)展的關(guān)鍵。因此，今天的行政改革應(yīng)正視這些問題，理性分析傳統(tǒng)與現(xiàn)代、東方與西方，進(jìn)行路徑設(shè)計，明晰繼承與發(fā)展的問題。另外，行政改革也是利益調(diào)整的過程，利益相關(guān)者之間的博弈激烈而殘酷。因此，一條健康的行政改革路徑需要一個強(qiáng)有力的、立于公共利益之上的、獨立的改革部門。

綜合中西方國家行政改革的路徑來看，一個國家原有的制度、文化、環(huán)境等因素對行政改革的成效具有重要作用，“路徑依賴”的作用不可忽視。因此，我國在進(jìn)行行政改革的過程中，要立于民族的可持續(xù)發(fā)展與持久繁榮之上，確立改革的基理與基本價值準(zhǔn)則，立于公共利益之上，設(shè)計改革的路徑，打造負(fù)責(zé)任的、服務(wù)與公眾的、可持續(xù)發(fā)展的行政管理體制。

作者:韓芳單位:濟(jì)南大學(xué)