導語：行政起訴權對我國啟示論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：出于法治、權力制約及保護環境資源和公民環境資源權益的目的，一些國家從實際損害的適用范圍、環境資源行政司法審查的范圍、非直接利害關系人的起訴權、環保及其他社會團體的起訴權、當代人代表后代人的起訴權五個方面不同程度地放寬了對環境資源行政起訴權的限制。為了與WTO法律框架中環境保護及與環境保護相關的其他規則接軌，我國有必要借鑒國外的成功做法，在結合自己國情的基礎上有步驟地彌補環境資源立法的缺陷，放寬對環境資源行政起訴權的限制。

關鍵詞：起訴權；實際損害；司法審查；利害關系人；環境團體；后代人

用司法審判來監督行政機關依法行政是現代各國法治的成功經驗，一般說來，司法審查的范圍越大，原告的資格范圍就越寬，相應地，該國行政管理相對人的行政起訴權就可以得到越完備的保護。由于環境資源損害具有廣泛性、積累性、持久性和恢復的困難性等特點，許多國家出于法治、權力制約及保護環境資源和公民環境資源權益的目的，不同程度地放寬了對環境資源行政訴訟起訴權的限制。

一、國外環境資源行政起訴權的晚近發展

（一）延展實際損害的適用范圍

傳統的環境資源行政訴訟判例法和成文法把受到實際的損害規定為原告行使起訴權的前提。20世紀中期以來，在日益嚴重的環境資源問題和日益高漲的環保運動的壓力下，環境資源行政損害認定的條件在一些國家得到了不同程度的放寬，實際損害延展到了經濟損失、人身傷害以外的其他損失領域。

在判例法方面，以美國為例，把實際的損害加以擴展的典型案例是美國訴反對管理機關程序的學生案（簡稱SCRAP案）。在該案中，5名法學院的學生聯名對聯邦州際商業委員會起訴，反對該委員會批準鐵路部門征收2.5%的附加運費的決定。他們認為，增加運費可能使得一些可以利用但經濟價值不大的資源（如小樹枝）不能從資源產地運出去，導致浪費，而整個社會的資源需求量卻沒有減少，從而會引起伐木、采礦活動和垃圾的增加。這項決定不僅會危害他們享用華盛頓山區自然環境的利益，還會危及國家的環境資源質量。最高法院認為原告受到了“特定和可察覺的損害”，且應把這種損害納入實際損害之列。從而確認了原告的起訴權。[1]在這個判例的影響下，美國的法院現在可以因原告受到“美學上的損失”、“可能的損害”或“特定和可察覺的損害”等所謂的實際損害而確認其行政起訴權。[2]

在制定法方面，一些國家的環境資源基本法和各單行環境資源法律法規不同程度地突破了傳統的實際損害規定的限制。比如美國《聯邦水污染控制法》第1369條第2款第1項規定：“對局長的這些行為的復審，可以由任何有利害關系的人向直接受該行為影響的此人定居地……提出申請。”“影響”的措辭就說明經濟損失、人身傷害以外的其他損害或影響均可以成為法院確認環境資源行政起訴權的理由。瑞士把對公共環境的損害納入到了民事和行政責任的領域，公民和社會團體可以基于自己對公共環境所享有的某些權益受到實質性或某些非實質性的影響享有行政起訴權。[3]為了保護集體的經濟和環境利益，其權益受影響或者法律規定的公司、協會或者組織享有原告資格。[4]

（二）承認非直接利害關系人的環境資源行政起訴權

傳統的環境資源行政訴訟法一般均規定，原告必須是與某一行政行為有直接利害關系的人，即行政行為的直接當事人、受害人或實際受影響人。[5]這一限制起訴權的規定難以滿足現代環境資源行政法追求的價值目標。因為，在環境資源行政行為的直接利害關系人不敢或不愿提起行政訴訟的情況下，法院按照“不告不理”的原則可以不予受理；而一些受到行政行為間接侵害的人由于缺乏訴訟法上的起訴資格依據而難以起訴。這種規定既不利于法院糾正行政機關的違法行為，也不利于公共環境資源的保護。因此有必要把環境資源行政行為的非直接利害關系人納入原告的范圍。

日本、美國、印度和一些歐盟國家都對非直接利害關系人的起訴權作了規定。在日本，“民眾訴訟”與“機關訴訟”的原告可以是法律特別規定的以“選舉人資格”及其他“與自己無法律上的利益的資格”提起訴訟的人。[6]美國的《清潔空氣法》和《聯邦水污染控制法》等環境資源法律基于環境的公共性授權任何公民對任何違反環境資源法規的人或其他法律實體提起公民訴訟。[7]這種訴訟包括司法審查之訴。在印度，任何受到行政部門和市政當局的一個政府機構侵害的人，可以依法尋求適當的法院以公民訴訟的形式要求予以救濟。當然，前提是一個正當、有效的通知。以前，資格問題經常被提出，但是現在印度最高法院反復地確認了受侵害的個人甚至未直接受侵害的個人的資格。例如，在M.C.梅塔訴印度聯邦案件（1988）中，原告并非是直接受害方，而只是一個從事恒河清除業和保護泰婭陵的富有公益精神的個人。[8]在比利時，法院在一定的情況下可以從判例法中間接地找到可以授予非直接利害關系人行政起訴權的依據，非直接利害關系人也可以因此獲得向法院請求命令狀的權利。[9]在希臘，基于環境的公共性和環境問題的重要性，環境行政起訴權的標準已由直接的、個人的和現時的法律權益受影響延展到了間接的、公共的和將來的權益受到損害或妨害的領域。[10]在芬蘭，在有關土地使用和開采的公益環境訴訟中，該市鎮擁有土地的居民均可根據市鎮法的有關規定對違法行為提起訴訟，無需注明直接的利害關系。[4]

（三）授予環保及其他社會團體以環境資源行政起訴權

行政團體訴訟是行政“集體訴訟”的一種，按照傳統的理論，行政團體訴訟的原告都應是受害者，只要團體中含有非受害者，則這個團體不能以自己的名義提起環境資源行政訴訟。美國最早確立環境資源團體訴訟原則的判例是塞爾拉俱樂部訴莫頓案。在該案中，原告塞爾拉俱樂部以塞爾拉？內華達山脈自然環境保護者的名義和環保團體的身份，對聯邦內政部長莫頓起訴，要求撤銷內政部國家森林局的一項關于批準沃爾特？迪斯尼公司在塞爾拉？內華達山脈修建一個投資3500萬美元的大型娛樂場的計劃。法院最后因原告的訴狀中沒有指出其任何成員的利益因該項工程受損而判定原告缺乏起訴權。按照法院的觀點，環保或其他團體以保護公共環境利益的名義起訴是不夠的，它必須提出自己或其成員在美學、自然保護、經濟、娛樂等方面的利益受到或可能受到直接或間接的損害，才能獲得起訴權并作為原告出庭。[2]通常各種環境資源保護團體通過吸收某些對環境要素有權益的人加入，在這些人的環境資源權益受到侵害時，該團體即可獲得類似于環保集團訴訟的起訴權。這種方法廣泛地為各種環境資源保護團體或特殊利益集團用作保護環境資源、制止某些不合理行政決定的重要手段。后來，《清潔空氣法》和《清潔水法》走得更遠，它們規定，任何法律實體（當然包括環保及其他性質的社會團體）都可以向法院提起公民訴訟，向法院申請強制令、命令狀或撤消環境資源行政行為。[1]如果該環保及其他性質的團體想要提起行政損害賠償訴訟，它必須依照普通法和國家賠償法的規定證明它的成員有受到損害的事實。在一些歐盟國家，制定法和判例法授予社會團體環境行政起訴權的現象越來越普遍，如在瑞士，地方團體可以因其或其成員屬于或鄰近受影響區就可以根據妨害法規則獲得環境行政起訴權。[3]在丹麥，社會團體起訴的前提條件必須是其或其成員的環境利益受到明顯的和實質性的損害，但是1994年的丹麥綠色和平組織訴交通部的行政訴訟案突破了這一標準。在該案中，交通部和丹麥綠色和平組織對一項橋梁的環境影響評價發生爭論，由于丹麥綠色和平組織在環境影響事件中沒有受到直接的、實質性的妨害或損害，它也沒有被授權代表其成員的利益起訴的權利，因此它無權起訴。但是法院在分析丹麥綠色和平組織的構成和使命之后根據《環境保護法》和《海洋環境保護法的規定》最后還是授予其起訴的資格。[11]

比起個人的干預力量，環境資源行政團體訴訟的力量雄厚，態度一般比較強硬，有能力與行政機關周旋，并且可以造成很大的社會影響，法院與政治家往往非常重視，不敢怠慢。[1]因而在國外環境資源行政訴訟中被廣泛采用。

（四）確認當代人保護后代人合理環境資源福利需求的行政訴訟起訴權

從倫理學的角度上講，后代人有在未來的環境資源中生存的權利。因此從法律上提倡和保護這種倫理性權利是必要的，也是現實的。基于此，一些國家的憲法和環境基本法在立法目的之中對保證后代人合理的環境資源福利要求進行了宣告，比如1979年的《伊朗伊斯蘭共和國憲法》第50條規定：“在伊斯蘭共和國里，保護當代人和我們子孫后代在其中生活的環境是公民的義務。”再如《匈牙利人類環境保護法》第1條規定：“本法的目的是為了保護人的身體健康，不斷改善這一代人和后代人的生活條件。”那么當代人的下一代及下幾代正當的環境資源需求因為當代的環境資源行政行為一定或可能受到侵害時，當代人是否有權提起環境資源行政訴訟呢？各國的成文法律一般沒有明文規定，有必要加以解決。

按照傳統的法理學觀點，后代人由于沒有出生，因此只能成為環境倫理學意義上和后世法律意義上的權利主體，而不能成為當代法律意義上的權利主體。一些國家的立法在代際公平原則的指引下已經突破了這一點，開始在當代法的意義上承認并保護后代人的環境權益。[12]如1993年，菲律賓的45名兒童由他們監護人的代表安東尼奧為訴訟代表人，代表他們這一代及其下一代向法院提起訴訟，指控菲律賓政府環境管理部門所簽發的木材許可證合同超出了森林的采伐能力，要求政府停止大規模地出租森林（尤其是原始森林）采伐權的活動。菲律賓最高法院申明當代人和后代人都享有生態平衡和健康的環境的權利，承認這45名兒童作為自己和后代人的代表有對政府提起訴訟要求保護自己及子孫后代環境的權利。戴維德法官在向法院提出的報告中指出：“我們發現沒有任何困難判決他們能夠為他們自己、他們的同代人以及后代提起訴訟。就生態平衡和健康的環境而言，他們代表后代提起訴訟的資格建立在幾代人共同責任的基礎上。”由于法院在裁決承認后代人屬于該案利害關系人的基礎上授予了孩子們訴訟權，政府被迫下達行政命令取消了65個出租森林的合同項目。[13]這個判例雖然發生在菲律賓，但對其他國家的政府來說，其沖擊力是非常大的。

在美國等國，由于后代人是當代人生命的延續，因此凡是對后代人合理的環境資源福利需求造成或可能造成實質性或非實質性損害的行政行為，當代人可以基于對自身的損害或對“遺腹子”的損害等理由提起公民訴訟。值得注意的是，這種起訴權與菲律賓森林案中起訴權的性質不同，它屬于直接而非代表性的起訴權。

（五）擴大環境資源行政行為司法審查的范圍

日本的環境資源行政訴訟主要有以下幾種類型：其一是取消訴訟，它包括取消處分訴訟和取消裁決訴訟，是指原告請求取消行政機關的處分及其他相當于行使公權力行為的訴訟。其二是確認無效訴訟，即原告請求法院確認行政機關處分或裁決的有無及其有無法律效力的訴訟。其三是不作為的違法確認訴訟，是指當事人依法向行政機關提出申請，而行政機關在法定的時間內沒有做出答復或未給申請人的利益予以保護，當事人向法院請求確認該行為違法的訴訟。其四是民眾訴訟，是指在法律有特別規定時，有資格的民眾向法院提起訴訟，要求糾正國家或公共團體機關不合法行為的訴訟。自20世紀70年代以來，日本還出現了一些以現行環境資源法律法規作為訴訟對象的“制度訴訟”案例。[6]究其原因，主要是因為抽象行政行為也可以直接或間接侵害相對人的利益，如果受害人得不到司法救濟，可能會放任行政權力的濫用。

在環境資源危機面前，美國加強了法院對法律授權行政機關自行決定的行政行為的司法審查（比如美國在《清潔空氣法》和《清潔水法》里確立了“公民訴訟”制度）。司法審查訴訟的受案范圍既包括政府機關的大多數具體行政行為，還包括一些抽象的行政行為，有時甚至涉及環境資源行政規章的制定行為。其中法院對抽象性環境資源行政決策行為進行司法審查的著名案例為“公民保護歐弗頓公園公司訴沃爾普”，該案涉及到的爭端源于運輸部長決定使用聯邦高速公路基金興建一條橫穿歐弗頓公園的州際高速公路的問題。有關法令規定，如果能選擇另一條“審慎可行的”路線，將禁止運輸部長批準使用聯邦基金建設穿越公共公園的公路。原告指控，運輸部長違背了這一指令，要求法院撤消運輸部長的命令，最高法院在《行政訴訟法》第701條中找到了該案可受司法復審的答案，從而裁決原告有權要求就此問題進行司法復審。法院在此案中確立了“嚴格審查”的原則，“嚴格審查”原則的基本含義有三點：其一，實體法上的審查，即法院審查行政機關的行為是否超出法律法令的授權；其二是程序法上的審查，即審查行政機關的行為是否符合行政程序法；其三，審查行政機關的決定是否合理。對環境資源行政規章提起司法審查訴訟，較為典型的案例是塞爾拉俱樂部訴洛克修斯案，在該案中，原告塞爾拉俱樂部指控被告聯邦環保局局長洛克修斯，認為被告在審批州的《清潔空氣法》實施計劃的規章中沒有就防止州的實施計劃對防止清潔空氣地區的空氣質量下降做出規定。法院贊同原告的觀點，并對被告了強制令。美國在1977年修訂《清潔空氣法》時吸收了這個判決。[2]

奧地利憲法禁止行政機關與非行政機構的重合。因此普通法院不具有對行政機構做出的決定進行復審的審判權。在環境資源事務方面，行政法院在行政機關執行環境資源法律方面發揮了重要的司法作用。行政法院有復審環境資源行政決定的審判權。另一方面，憲法法院擁有對行政機構頒布的環境資源法規、規章和立法機關制定的法律的復審權。[8]

二、我國關于環境資源行政起訴權的法律規定及其缺陷

（一）環境資源損害的法律界定及其缺陷

《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”這意味著原告必須是與具體行政行為有直接利害關系的公民、法人和其他組織。“直接利害關系”是指與具體行政行為有法律上的權利義務關系，[14]“法律上的權利義務關系”意味著原告必須是被侵害的實體性權利的享有者，且這種權利必須被原告“專屬性”或“排他性”地享有。[7]而許多環境因素，如清潔的大氣、潔凈的海水在傳統民法意義上屬于“共用”或“公有”的“財產”，河流屬于國家財產，任何單位和個人沒有專屬享用權。因此按照我國《行政訴訟法》的規定，原告不能對導致污染和破壞公共環境資源的非處罰性具體行政行為提起行政訴訟。這種立法狀況對保護公共環境資源及公民合法的環境資源權益是不利的。按照特別法或特別規定優先于普通法或普通規定的原理，有必要在專門的環境資源立法中對《行政訴訟法》的局限性加以突破。《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”“控告”除了包含向人民法院提起民事訴訟的方式之外，還包括向有關的國家機關告發一般違法與嚴重違法的事實或嫌疑人，要求依法處理的行為，[15]但是對于向哪一國家機關告發、采用何種控告方式等問題則沒有進一步明確，因此不具可操作性，有必要由單行的環境資源立法加以解決。基于此，新修正的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》就明確地對環境資源行政控告權進行了闡述。如《水污染防治法》第5條規定：“因水污染危害直接受到損失的單位和個人，有權要求致害者排除危害和賠償損失。”按照該規定，如果環境行政機關的非職權行為造成了環境損失或危險，侵犯了他人的環境權益及與環境權益相關的其他權益，環境資源危害的訴訟救濟權只能通過要求排除危害或/和賠償損失的民事訴訟方式來行使；如果環境資源損失或危險是由環境行政機關的具體行政行為造成的，那么環境資源危害的訴訟救濟權只能通過要求排除危害或/和賠償損失的行政訴訟方式來行使。[16]但是，這一規定沒有明確界定“損失”二字的含義。從法理上講，“損失”不僅包括實質性的損失，還包括視覺和精神感受等非實質性的損失。那么人民法院能否受理非實質性損害的環境資源行政訴訟案件呢？我國的《行政訴訟法》和專門的環境資源立法都沒有做出規定。要解決這個問題必須先解決非實質性損害的參照標準以及公民、單位在視覺、精神感覺等方面的忍受限度等問題。在這些問題得到解決之前，人民法院一般不會受理這類案件。

（二）社會團體以及非直接利害關系人環境資源行政起訴權的法律規定及其缺陷

《國務院關于環境保護若干問題的決定》第10條規定：“……建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為。”如果社會團體和與環境資源行政行為沒有直接利害關系的公眾的作用僅局限于檢舉和揭發環境資源違法行為，那么在環境污染和生態破壞的受害者基于外在的行政壓力或經濟原因不敢或不能提起環境資源行政訴訟，且環境資源行政管理機關及有關的職權機關也沒有糾正該違法行為時，危害或可能危害環境資源的行政行為就不可能得到有效的法律對抗。這難以滿足現代環境資源保護和公眾參與的內在需要，因此有必要加強社會團體和非直接利害關系人在環境資源行政訴訟中的作用。我國已經有社會團體支持民事起訴的法律規定，如《民事訴訟法》第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴。”但是對于社會團體支持行政起訴以及環境資源團體能否代表其成員提起環境資源行政訴訟的問題，我國的法律則沒有涉及。

（三）當代人保護后代人合理環境資源福利需求的起訴權規定及其缺陷

后代人是當代人事業、利益和血脈的繼承者和延續者，是潛在的法律主體，其正當的環境資源福利需求也必須得到保障。而當代人及由當代人組成的當代政府和權力機關基于認識的局限性和利益追求的盲目性經常在自覺不自覺地破壞后代人賴以生存和發展的環境資源。為了抑制可能危及后代人生態安全的當代行為，有必要為保護后代人的合理環境資源福利需求設立一定的訴訟機制。而在訴訟機制中，起訴權的確立是首先要解決的問題，而我國在這方面的立法卻處于空白狀態。

（四）環境資源行政行為司法審查范圍的法律規定及其缺陷

《行政訴訟法》第12條第2項規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（二）行政法規、規章或者行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令。”這種把抽象性行政行為完全排除在司法審查范圍之外的立法規定已經難以滿足WTO的司法審查規則和我國依法治國的需要。[17]在市場化和與WTO接軌的進程中，地方行政機關為了本地或某些單位或個人的利益，制定、具有普遍約束力的決定、命令侵犯國內外單位、個人環境資源權益和與環境資源權益相關的其他權益的現象將不可能杜絕，國外的受害者和外國政府因為中國行政機關的推委得不到救濟而把中國中央政府推上WTO爭端解決機構被訴席的現象也將很普遍。[18]因此，有必要擴充環境資源行政訴訟的司法審查范圍，以適應充分、有效和及時地保護國內外市場主體合法權益的需要。

值得一提的是，按照法理，行政處理的結果具有強制執行力，這種強制力不以當事人的自由意志為轉移，因此行政處理屬于可以提起行政訴訟的具體行政行為，[16]如根據最高人民法院的司法解釋，對土地權屬和水權權屬的行政處理不服的人和單位向人民法院提起的訴訟屬于行政訴訟。但是1991年6月30日國家環境保護局在《關于環保部門能否就污染賠償處理決定申請人民法院強制執行問題的復函》中規定：“如果當事人一方或者雙方對環保部門所作的處理決定不服，既不履行又不向人民法院起訴，環保部門不能向人民法院強制執行，而應明確告知當事人就原污染賠償糾紛向人民法院提起訴訟。”全國人大法工委在1992年1月31日給國家環境保護局關于正確理解和執行《環境保護法》第41第2款的答復中進一步指出：“根據當事人的請求，對因環境污染損害引起的賠償責任和賠償金額的糾紛所作的處理，當事人不服的，可以向人民法院提起民事訴訟，但這是民事糾紛雙方當事人之間的民事糾紛，不能以做出處理決定的環境保護行政主管部門為被告提起行政訴訟。”可以看出，在我國環境污染的行政處理不屬于可以提起行政訴訟的事項。[19]我們暫且不論以上解釋的合法性問題，就出于部門利益而縮小人民法院行政訴訟受案范圍的做法而言，它是與法理是格格不入的。

另外，我國的一些環境行政法把行政復議作為提起行政訴訟的必要前置程序，甚至把行政復議結果規定為終局性和非可訴的處理結果，這種“窮盡行政救濟”和排除司法救濟的作法限制了當事人環境資源行政起訴權的行使，已經不適應于現代司法的專業化和陪審員聘請的專家化發展趨勢，難以與WTO的司法審查規則接軌。

三、國外環境資源行政起訴權的晚近發展對我國的啟示

環境資源行政起訴權從小的方面講屬于環境救濟權的范疇，從大的方面講屬于環境權的范疇。和環境權一樣，環境資源行政起訴權從國際層面上講也具有一般性和特殊性的特點，一般性指一些具體的環境資源行政起訴權制度的創設、選擇和實施在不同國家甚至不同社會制度的國家具有一定的共同性，一般性是由環境法和環境權的公益性以及司法制度的部分競合性決定的。[20]特殊性指一些具體的環境資源行政起訴權制度的創設、選擇和實施在不同的國家具有一定的差異性，特殊性是由環境權的政治制度、經濟體制、司法制度和自然環境基礎決定的。對于具有一般性特征的國外環境資源行政起訴權制度，如能為我國的基本國情和社會制度兼容，只要它們符合我國市場經濟的需要，有利于我國環境保護法律制度與WTO規則的接軌，那么就可以借鑒和引進。對于具有特殊性特征的國外環境資源行政起訴權制度，中國在借鑒和參考前必須慎重，必須對其兼容性進行充分的分析。對于我們迫切需要借鑒和參考但目前不能兼容的國外環境保護法律制度，我們要充分地利用市場經濟體制改革和與WTO接軌的契機積極創造條件使其適合我國的國情。

從國外環境資源行政起訴權發展的五個趨勢中我們可以看出，延展實際損害的適用范圍、承認非直接利害關系人的環境資源行政起訴權、授予環保及其他社會團體以環境資源行政起訴權、確認當代人代表后代人的環境資源行政訴訟起訴權都體現在市場經濟國家，且其內容都不涉及政治制度和司法制度的重大改革問題，與我國的經濟體制、環境保護和環境法發展的現狀和內在要求基本需要一致，可以直接借鑒和參考。對于國外擴大環境資源行政行為司法審查范圍的發展趨勢，它涉及司法制度的重大改革和政治權力的再分配問題，但對我國來說，擴大環境資源行政行為司法審查的范圍是在社會主義軌道上進行的，是符合WTO所屬各協議的司法審查要求的，因此從根本上來講，還是值得借鑒和參考的。既然國外環境行政起訴權的上述五個發展趨勢均可以為我國借鑒和參考，那么我們可以從中獲得什么樣的啟示呢？本文歸納為以下三點：

（一）環境資源行政起訴權的發展要以可持續發展的戰略為指導思想

近代環境侵權法之所以把環境侵權損害的范圍從傳統的財產權、人身權、勞動權、休息權擴大至環境本身，是因為環境資源問題的日益嚴重使得環境的稀缺性日益明顯，[21]如果漠視環境本身的價值，放任環境狀況的日益惡化，人類暴露與環境之中的財產權、人身權、勞動權、休息權將不可避免地受到連鎖性地侵害，因此傳統的侵權法肯定和保護環境的價值是人類自身的財產權、人身權、勞動權、休息權能夠得到可持續地發展和保護的直接要求，同時這種保護客觀上也間接地使人類賴以生存和發展的環境得到可持續地保護。另外，對于后代人，無論從倫理還是法律的角度講，他們的各種環境資源福利需求都應得到當代人的尊重和保護。[12]一些國家的法律和司法判例之所以肯定當代人保護后代人合理環境資源需求的行政起訴權，其目的是為了保證后代人也能夠在豐富多樣和優美的環境中生存和發展。

（二）環境資源行政起訴權的發展要以充分、全面地保護各法律主體的環境權為根本目的

發展環境資源行政起訴權，其直接目的是為了合理地限制環境行政權，使環境公權之間以及環境公權與環境私權之間達成一定的平衡，[10]但是，限制環境行政權并非發展環境資源行政起訴權的根本目標，發展環境資源行政起訴權的根本目的在于全方位地保護各法律主體的環境權。公民環境權的法律保護是由主權或權力在民的思想決定的。[22]在我國“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的憲法規定決定了國家必須在財力和其他條件許可的范圍內采取力所能及的措施充分地保護公民各項法律化了的環境權利。由于傳統的法律對新興的公民環境權的保護不力，許多學者認為需要把理論性很強的環境權分解為“綠化”了的人身權、財產權、勞動權、休息權等傳統性權利是非常必要的。[23]

（三）環境資源行政起訴權的發展要以加強司法和公眾對環境行政權的監督或干預為手段

極端的權力必然導致極端的專制和腐敗，屬于公權范疇的環境行政行為，如果只局限于自我監督和部門內的監督（如行政復議監督），那么部門腐敗是難以杜絕的，公民的環境權益也是難以得到充分和完備的保護的。只有用另一種權力來監督和制約環境行政權力，才能促使環境行政權力的平衡和妥善行使，營造相對公平的行政執法環境。[24]經驗表明，司法是制約環境行政權力的有效手段，因此在政治和其他基本條件許可的范圍內加強環境行政權的司法監督是必要的。而要做到這一點，按照行政訴訟法的原理，除了擴大人民法院環境行政訴訟的受案范圍之外，還要授予環境行政管理相對人乃至環境行政行為的直接或間接受影響人以行政起訴權。只有這樣，才能使對環境行政行為的司法監督由淺入深，由個案監督積累為經常化或準經常化監督的效果。也只有這樣，才能起到真正保護環境法律主體合法環境權益的目的。

四、發展我國環境資源行政起訴權立法應采取的措施

我國環境資源行政起訴權的立法缺陷嚴格地限定了市場主體、公眾和社會團體對危害環境資源的行政行為進行干預的范圍，既不利于環境資源民主原則的全面貫徹，防止非科學性行政抽象行為的蔓延，也不利于區域性和流域性環境的保護以及當代人和后代人合法環境資源權益的平衡保護。國外市場經濟國家一些成熟的環境行政起訴權制度因為具有明顯的公益性和一定的共同性被納入到WTO的環境保護規則及與環境保護相關的投資、貿易與知識產權保護規則之中，[17]因此，為了使我國的環境保護法律制度及與環境保護有關的投資、貿易、知識產權保護規則與WTO的規則及WTO各成員國國內的相關法律制度接軌和兼容，我們應該參考以上啟示有步驟地發展我國的環境資源行政起訴權是非常必要的。

（一）延展環境資源損害的范圍

環境資源損害的內容應從目前的環境要素的損害、傳統意義上的財產損害和人身傷害延展至視覺、精神感覺等方面的非實質性損害。

（二）擴大社會團體以及非直接利害關系人行使環境資源行政起訴權的案件范圍

環境資源和其他社會團體以及非直接利害關系人的合法環境資源權益因環境資源行政行為受到非實質性的損害時，授予他們以行政起訴權；環境資源和其他社會團體的成員的合法環境資源權益因環境資源行政行為受到實質性或非實質性的損害時，承認該社會團體代表其成員起訴的權利；在排除環境妨害或消除環境危險的訴訟中，建立社會團體和與本案無直接利害關系的民眾支持環境資源行政訴訟的制度，在條件成熟時，還應確認與環境污染和生態破壞的行政案件沒有直接關系的社會團體和公眾提起環境資源行政訴訟的權利。只有這樣，才有利于社會團體和民眾對政府的環境資源行為進行經常性的監督和法律上的對抗與制衡。

（三）授予當代人保護后代人合理環境資源福利需求的行政起訴權

依照我國的法律規定，法律主體必須已經出生或存在，由于后代人目前沒有出生，因此現時的立法不可能承認他們的起訴權。但是基于保護后代人環境福利需求的必要性，可以借鑒“保留遺腹子的繼承份額”的思想，把后代人環境資源福利需求的損害和當代人法律權益的缺損聯系起來，確認當代人的直接起訴權。如經過法理學的突破和立法改革，法律能夠在將來承認當代人代表后代人的起訴權，那么就必須解決代表主體的問題。一些學者認為各級人大可以設立后代人權益保護委員會，但是依照我國法律，行使國家權力的人大就其職權范圍內的事項沒有必要再享有行政起訴權。有的學者認為應該讓各級政府機構來代表，但是在很多情況下，一些地方政府又是區域或流域性環境污染和生態破壞的“始作俑者”。因此學者們傾向于由全國性或區域性的環境資源保護組織或當地的民眾直接代表后代人提起環境資源行政訴訟。

（四）逐步放寬人民法院對環境資源行政行為進行司法審查的范圍

人民法院對環境資源行政行為進行司法審查的范圍除了《行政訴訟法》第11條的概括列舉和第12條的排除列舉之外，應結合實際和WTO的司法審查要求以及我國在加入WTO前所做的承諾盡量擴大環境資源具體行政行為的司法審查范圍，把行政機關制定、的部分具有普遍約束力的決定、命令也列入司法審查的范圍。另外，把環境污染的行政處理納入提起行政訴訟的事項。如果環境資源行政機關不愿卷進環境資源民事糾紛之中，可以提請全國人大常委會修改法律，縮小環境資源行政處理的適用范圍。當前，我國的各項環境保護法律制度正面臨WTO規則的檢驗，我國應利用環境保護法律、法規和行政規章立、改、廢的機會，把行政復議規定為可以提起行政訴訟的非終局性的任意前置程序，取消或申請行政復議或提起行政訴訟的作法。

五、結語

深入地研究國外環境資源行政起訴權的晚近發展趨勢，有助于我們全面地把握和克服我國環境資源行政起訴權立法的不足。只有逐步地完善我國環境資源行政起訴權的立法，才能使我國的環境資源的糾紛處理法律制度適應WTO規則的要求，才能使市場經濟的效率原則和環境資源法的公平、民主原則在環境資源行政訴訟領域真正得到落實。

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