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摘要：現代民主憲政的運作和發展關鍵在于政治參與，參與是民主法制的基石。聽證作為公民參與行政的重要制度已成為當今世界法治各國行政程序法的核心內容。盡管在不同的國家，對于聽證的定義、范圍、形式和程序的具體規定不盡相同或統一，但從行政程序的角度看，聽證制度所要求和體現的精神卻是一致的，即通過公開、合理的程序形式將行政行為建立在合法適當的基礎上，避免行政行為給相對人帶來不利或不公正的影響，從而實現行政管理公平、公正這一崇高的價值目標。本文分析了我國行政聽證制度的現狀，并提出了完善聽證制度的相關建議。

關鍵詞：聽證制度行政程序現狀分析

作者簡介：高秦偉（1973-），男，陜西韓城人，國家行政學院科研部，助理研究員，碩士，從事憲法和行政法研究。

2001年12月24日，國家計委公開邀請消費者參加“鐵路部分列車實行政府指導價”方案聽證會。這一舉措使聽證制度再一次成為人們關注的一個熱點，[1]雖然自行政處罰法和價格法實施以來，各地有關部門舉行的聽證并不在少數，但此次聽證卻仍然引起了空前的社會關注。究其原因，一是因為春運價格影響面的廣泛性，以及近年來對春運調價爭議的激烈化，近年來針對鐵路和公路春運調價合法性的訴訟案接連發生；二是2001年11月底，國家計委剛剛公布了《國家計委價格聽證目錄》，將與公路運輸同質的鐵路、民航客運價格列入其中，從而使得此次公開聽證對習慣于“暗箱”提價的鐵路、民航部門來說不無震動；三是欣逢入世，而WTO要求透明度、要求更多的消費者主權，并將對傳統的壟斷經營形成沖擊。筆者認為目前正是我國行政聽證制度發展與完善的大好時機，應該抓住這個機會，使政府與公民實現良性溝通，達到雙贏。

行政機關實行聽證制度不僅有利于政府行為的法治化，防止行政機關利用壟斷地位謀取不正當的部門利益，而且有利于雙向溝通、民主參與，消除由于信息不對稱造成的不信任。聽證制度所體現的保障公民基本權利、監督行政機關依法行使職權的行政法原則，已成為世界各國政府行政行為現代化、科學化和民主化的重要標志。為了使中國行政聽證制度得以順利發展、發揮其在行政管理中的良好作用，本文就目前我國的聽證制度現狀進行分析，指出不足，提出改進意見。

一、中國現行法律有關聽證制度的規定及其分析

作為制度，聽證是指聽取利害關系意見的法律程序。[2]尤其是在作出不利于當事人的決定之前，應當聽取利害關系人的意見，從而體現公正。聽證源于英美普通法上的“自然公正原則”，這個原則包含兩項基本內容：一是聽取對方的意見；二是不能作自己案件的法官。[3]它最初適用于司法領域，作為司法審判活動的必經程序，謂之“司法聽證”（JudicialHearing），聽證的本質-聽取對方意見，可以追溯到上帝懲罰亞當之前給予其辯護的機會。[4]后來逐漸為立法吸收，適用于立法領域，稱之為“立法聽證”（LegislativeHearing），正如迪普洛克勛爵所說，人們獲得“聽取針對他的指控并提出自己理由的公平機會”的權利對文明法律制度來說如此重要，以致可以假定議會的宗旨是：“任何違背這一要求而作出的決定無效”。[5]到20世紀晚些時候，才正式運用于行政領域并獲得巨大發展。目前我國學界所謂的聽證主要是指“行政聽證”（AdministrativeHearing）。[6]所以，我國學者一般將聽證作如下定義：聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。[7]聽證制度運用于行政領域并得到較大發展，一方面是行政權擴張的結果，另一方面是對行政權擴張的擔心而導致的對權力約束和對公民權益加強保護的結果。

聽證制度是行政程序法基本制度的核心。這是因為，行政程序的公正與公開，構成了行政法的生命源；沒有公正與公開，就沒有行政程序法。而行政程序的公開與公正并不僅僅在于讓行政相對人了解一個行政的結果，還在于讓行政相對人得到“某種程序的保障”，“賦予行政相對人以某種程序上的權利，使之通過對程序上權利的行使來維護自己的合法權益”。[8]西方有關聽證的傳統可以追溯到英美普通法最初的起源，并且經過幾十年的發展完善，各國聽證制度都有其不同但深厚的法理基礎。如英國的“自然公正原則”（NaturalJustice）[9]，美國的“正當程序原則”，德國的“法治國理論”，法國的“行政法治原則”等等。各國行政程序法之間有關聽證制度的內容的差異性是客觀存在的，但其基本的內容卻有相同性。一般認為，行政程序法的聽證制度的基本內容主要是：

第一，告知和通知。告知是行政機關在作出決定前將決定的事實和法律理由依法定形式告知給利害關系人。通知是行政機關將有關聽證的事項在法定期限內通告利害關系人，以使利害關系人有充分的時間準備參加聽證。告知和通知在行政程序中發揮著行政機關與行政相對人之間的溝通作用，是聽證中不可缺少的程序，對行政相對人的聽證權起著重要的保障作用。

第二，公開聽證。聽證必須公開，讓社會民眾有機會了解行政機關的行政決定作出的過程，從而實現監督行政機關依法行政。但聽證如涉及到國家秘密、商業秘密和個人隱私的，聽證可以不公開進行。

第三，委托。行政相對人并不一定都能自如地運用法律維護自已的合法權益，因此，應當允許其獲得必要的法律幫助。在聽證中，行政相對人可以委托人參加聽證，以維護自已的合法權益。

第四，對抗辯論。對抗辯論是由行政機關提出決定的事實和法律依據，行政相對人對此提出質疑和反詰，從而使案件事實更趨真實可靠，行政決定更趨于公正、合理。

第五，制作筆錄。聽證過程必須以記錄的形式保存下來，行政機關必須以筆錄作為作出行政決定的唯一依據。

我國的聽證制度借鑒于西方國家，但也有著直接的憲法來源，其原則符合我國憲法精神，為我國憲法和行政法的發展注入了新的活力。在具體規定方面，以行政處罰法為契機，中國首次以法律的形式確立了聽證制度，此后的價格法將聽證的范圍擴展到政府定價行為領域，而2000年立法法使聽證制度推進至行政立法領域。聽證制度在中國漸有不斷發展之勢。

（一）憲法

我國憲法第2條第3款“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！钡囊幎ㄊ切姓犠C制度公開、參與原則的憲法依據，公民對行政聽證制度的參與，是人民管理國家事務的途徑和方式之一。憲法第33條第2款“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！边@是公正原則的法律依據，公民在行政活動中，應當享有法律面前人人平等的權利。憲法第27條第2款規定，“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務?！边@一規定為行政聽證制度奠定了憲法基礎。聽證制度是行政機關在行政活動中傾聽人民意見和建議的具體表現。在這里，聽取人民的意見和建議是原則的、籠統的，在一定條件下可以也應該表現為具體的法定形式，聽證就是被國外的實踐證明了的有益、有效的法定形式之一。這被認為是我國確立行政聽證制度的憲法依據。[10]可以說，此后的幾部有關聽證制度的法律法規都是我國憲法精神的細化。

（二）行政處罰法

行政處罰法確立了聽證制度，專設第五章第三節對聽證制度做出規定。其中第42條規定，“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證?！毙姓幜P法是中國移植國外聽證制度的首次嘗試，也是中國行政程序制度發展的重要突破。在該法中，“聽證”一詞在中國法律中首次出現并成為與簡易程序、一般程序并列的三種行政處罰決定程序。它不僅界定了聽證程序的定義，而且還明確了聽證程序的適用范圍和條件、聽證的告知通知制度、公開聽證制度、主持人及其回避制度、對抗辯論制度和聽證筆錄制度等。但與國外的聽證制度相比，該法中規定的聽證制度存在著以下缺陷和不足：第一，對限制人身自由的行政處罰排除適用聽證程序，范圍過于狹窄；第二，在聽證原則方面，未確立案卷排他性原則；第三，在聽證主體方面，未規定聽證的組織者，聽證主持人的獨立地位及職責，利害關系人或第三人參加聽證的權利；第四，在聽證的舉行程序上，缺乏相應的操作規范；第五，在聽證的證據種類、舉證責任方面出現立法空白。

（三）價格法

如果說行政處罰法是移植聽證制度的首次嘗試，那么我國的另一部重要法律《中華人民共和國價格法》對聽證的規定就可以視作中國聽證制度在立法上的擴展。1997年12月29日通過、1998年5月11日起實施的價格法很大地發展了聽證制度。價格法明確了消費者在價格活動中的地位和參與定價的權利，要求政府在制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格以及自然壟斷經營的商品價格時，不但要聽取經營者的意見，更要通過聽證會制度、聽取消費者的意見（參見該法第23條）。據悉，有關部門正在制定價格法中有關價格聽證的實施細則，價格聽證主要內容是∶公開審核申報調價的經營者和主管部門上報的經營成本；討論調價所造成的社會影響；公開確定作價原則和作價方法；討論申報調價的價格水平與實施時間；確定調價的建議方案或進一步審議聽證的工作安排。價格聽證會可聽證的主要內容是∶生活用電、自來水、民用燃料、公用住房租金、物業管理服務收費、公共交通價格、醫療收費、教育收費、郵電收費、有限電視收費、鐵路收費、主要游覽景點門票價格等。

價格聽證會制度是一項強制性制度，列入聽證范圍內的任何一項價格都必須經過事先聽證，申請調價的經營者和部門如在聽證會上提不出充分的調價理由，或者參加聽證人員多數反對調價，那么此項調價便不能實施。這種聽證會制度類似日本、韓國等國公聽會的非正式的聽證程序，而行政處罰法中的聽證則是一種審判型的正式的聽證程序，與美國類似。此外，價格聽證制度還表明，我國的行政聽證制度開始越出具體行政行為的范圍，進入抽象行政行為領域。這里涉及到關于政府定價行為的理論定位問題，一般認為，“政府定價是國家價格管理部門就公共產品及服務的定價問題聽取利害關系人的意見，其結果是一個對供方的市場行為具有普遍約束力的定價規則?！盵11]雖非行政立法行為，但又具有準立法性，針對的對象是不特定的且具有反復適用性，所以筆者認為價格法中的聽證制度所適用的政府定價行為是一種抽象行政行為。毫無疑問，價格法在聽證制度的作用是巨大的，盡管當時一些實施的價格聽證會并不能讓人真正滿意。[12]

（四）立法法

立法法明確將聽證擴展到行政立法領域。該法第58條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！彪m然該法的制定體現了我國近年來的立法上少有的成熟，但問題在于，該條規定的聽證會既不是必經的法定程序，也不是一種嚴格的制度，而是作為聽取意見的一種方式存在，其法律地位比較低，是否適用，不發生對法規效力的影響；而且，具體如何操作，沒有硬性的、詳細的規定。這顯然有別于美國在規章制定中的審判式聽證程序或非正式聽證程序。

二、中國行政聽證制度的完善建議

行政權有易擴張性和侵犯性，如不加以制約和控制，就極易產生對相對人權益的損害和侵犯。[13]為此人們從不同視角提出了控制行政權的方法，其中為避免發生行政違法和侵權的方法之一就是賦予行政機關更多的程序義務，而相對人享有更多的程序權利，從而保持行政關系雙方當事人之間的平衡，促使行政機關在行使職權時達到公開、公正和民主、高效。其核心是在行政權運作過程中設置各種監督機制，在各種行政程序的監督機制中，聽證制度尤為重要。人們到此已經認識到，“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果?！盵14]所以，自20世紀以來行政法治已從注重行政行為的結果發展到不僅注重行為結果而且強調行政程序，并在第二次世界大戰后形成了一股制定行政程序法的潮流，聽證制度也就是在此情況下獲得重視與發展的。中國長期的集權體制和受大陸法系法律制度的影響，程序一直被淡視。在立法中，往往實體規定多，程序規定少或根本沒有；在執法中，往往只追求行政權的實現，而忽視行政權行使過程中程序的合法性；在思想觀念上，往往認為程序繁瑣、麻煩，影響效率，甚至多余，不能理解程序對實現實體正義的深刻影響和重要意義。雖然聽證制度在中國開始生根，但它目前還只限于少數幾個法律，適用范圍很窄，程序也很不規范具體；在操作的層面看，行政聽證制度確立后，各地和各政府部門對聽證制度的實行作了許多努力，但在眾多受到處罰、有權要求聽證的案件中真正舉行聽證的寥寥無幾或收效甚微。這表明聽證制度還沒有真正在中國的現實生活中發揮應有的作用，還需要進一步完善。同時，由于入世帶來的影響與沖擊，政府行為的合法、合理化不但成為國人關注的重點，也成為世界各國人民關注的重視，為了使行政行為更具有公開與透明性，增強行政相對人的權利更不必不可少。

行政法治與WTO規則的要求，使得中國政府的行為不得不與國際接軌，不得不從只重視實體規則的現實向既重視實體規則又重視程序規則上轉變，所以完善中國的聽證制度已成為時代之需，筆者認為，從上述分析來看，要完善中國的聽證制度，應重點抓好以下幾點：

第一，當務之急在于完善正式聽證制度

在國外，行政聽證制度有正式聽證和非正式聽證，這是根據聽證程序的嚴格性與繁簡所作的分類。非正式聽證是指行政機關在制定法規或作出決定時，只須給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以供行政機關參考，行政機關無須基于記錄作出決定。而正式聽證是指行政機關在制定法規和作出行政決定時，舉行正式的聽證會，使當事人得以提出證據、質證、詢問證人，行政機關基于聽證記錄作出決定的程序。其特點是為通過口頭表達意見，辯論，聽證記錄是制定規章或作出決定的惟一依據，行政程序規定不可省略。從我國聽證現狀來看，行政處罰法中的聽證是正式聽證，但對于聽證程序的規定仍是簡單而粗疏的，無法滿足實際操作的需要，不能起到保障公民權益的基本目的。因此，聽證制度的完善當務之急在于完善現行的正式聽證，聽證中的主體，聽證的當事人和參加人，聽證的原則、步驟、方式和具體程序作出詳盡的規定，使聽證制度達到規范，具有極強的操作性，便于執行。筆者認為這樣做不僅有利于保障當事人的權益，而且有利于我國聽證制度的良性發展，因為從國外聽證制度演變來看，其基本上是從正式向非正式、由繁入簡過渡，如此沒有良好運行的正式聽證制度，非正式聽證甚至整個聽證制度便會流于一種形式。

第二，逐步擴大聽證程序的適用范圍

國外聽證程序的適用范圍具有三個特點：一是范圍較廣，一般不加太多限制；二是主要適用于對相對人不利的處理處分；三是在有些國家，聽證不僅是用于具體處分行為，而且還廣泛適用于制定法規等抽象行為。大陸法系國家一般采用制定法方式明確規定（概括式或排除式）聽證適用的范圍，普通法系國家則采用判例法方式加以規定，美國雖系英美法系國家，但也采用了制定法方式。而在確定聽證適用范圍的標準上兩個法系國家也有所不同，大陸法系國家根據行政行為性質和種類確定聽證范圍，普通法系國家從受行政行為影響的利益或權利的范圍出發劃定聽證范圍。聽證范圍的進一步擴展是在“合法期待”（legitimateexpectations）概念引起的。即除了行政機關影響當事人法律權利時必須履行聽證義務外，當它影響當事人合理的、建立在一定事實基礎上的符合邏輯的未來即將得到的法律權利和自由時，也必須給予當事人聽證的機會。目前世界各國聽證適用范圍在兼顧公正與效率的前提下不斷擴大。而相比之下，我國目前的聽證程序主要還只限于行政處罰等幾項行政行為，范圍極小。當一種程序和制度還尚未被立法所廣泛采用時，其影響力和效力肯定是有限的，所以當前我國應盡快擴大聽證程序的適用范圍，盡量在對相對人實施不利處分時都能夠適用該程序，今后再逐漸擴大到抽象行政行為領域。

第三，進一步完善關于行政聽證主持人的規定

由于行政聽證制度具有準司法的屬性，這也使得人們特別關注聽證過程中聽證的主持人的身份問題，因為主持人在一定程度上要有中立性與公開性等特征。美國從有專門名稱的“審查官”到1946年聯邦行政程序法確定的“聽證審查官”到1972年文官事務委員會改稱、1978年國會予以承認的“行政法官”，聽證主持人名稱的演變反映了其地位日漸獨立、日漸脫離行政機關控制的過程。主持人地位的獨立贏得了公眾對聽證程序公正性的信心。我國現行價格法規定政府價格主管部門為聽證的主持人，而立法法也同樣規定聽證會的主持人為行政立法機關，至于其他省市的聽證法規關于主持人的資格規定更少。[15]由于聽證主持人制度同程序公正緊密聯系在一起，為了達到程序公正的目標，人們要求主持人相對具有一定的中立性，筆者認為應該從制度上解決主持人問題，借鑒美國式行政法官的做法，應切實貫徹職能分離的原則（指主持聽證的人不能同時是本案件的調查者），以避免明顯的不公平聽證。

第四，進一步完善對聽證程序的審查

對行政程序的審查是指對聽證程序是否合法，以及經過聽證后的行政行政是否合法、適當問題進行審查。這是行政行為的一種監督，也是對受侵害的相對人的一種救濟。聽證制度目前我國尚屬初創階段，行政機關和行政相對人對此都未有充分的認識，也沒有多少經驗，在執行當中難免會有差錯，違反聽證程序的現象也屬不可避免。因此，建立與之相適應的監督、制約機制，也是理所當然的。可以通過建立全面的監督機制來進行相應的救濟，如以立法機關、司法機關監督聽證行為，以社會組織、社會輿論監督聽證行為等。

“理論在一個國家的實現程度，決定于理論滿足這個國家的需要的程度?！盵16]聽證制度在我國的發展從無到有，也體現了這一推論的正確性，從長遠的眼光看，聽證制度不僅會擴大適用范圍，而且還將在具體的操作程序上日顯成熟，或許2002年便是這一制度廣泛植根于公民生活的起點，我們期待著通過聽證的行政行為更加理性化，也期待著在未來的行政程序法的制定中能有相當完善的聽證制度的規定-這正是民主政治的理性。

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[1]第一次是1996年3月17日八屆人大四次會議通過的《行政處罰法》中的有關聽證的規定。2001年底以來成都、廣東、上海等地區都進行了類似的聽證會，中央電視臺還進行了現場直播。

[2]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第382頁

[3]王名揚：《英國行政法》，中國法制出版社1989年版，第153頁

[4][英]韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1999年版，第135頁

[5][英]韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1999年版，第159頁

[6]王克穩：《略論行政聽證》，載《中國法學》，1996年第5期，第26頁

[7]章劍生：《行政程序法比較研究》，杭州大學出版社1997年版，第148頁

[8]張春生、袁吉亮：《行政程序法的指導思想及核心內容的探討》，載《中國法學》，1991年第4期，第7

[9]其核心為排除偏見和聽取對方意見。

[10]楊海坤《行政聽證程序-中國行政聽證制度的重要突破》，載《行政法學研究》，1998年第3期

[11]應松年：《行政程序立法研究》，中國法制出版社2001年版，第537頁

[12]如中國電信調價聽證會，參見玄孝盛：《論行政立法性聽證的運作機理》，載《行政法學研究》，1999年第3期。

[13]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社1999年版，第13-15頁

[14]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第41頁

[15]可參見《北京市行政處罰聽證程序實施辦法》、《天津市行政處罰聽證程序》、《遼寧省行政處罰聽證程序暫行規定》等。

[16]《馬克思恩格斯全集》，第1卷，第462頁