導(dǎo)語：行政信息公開與個人資料保護(hù)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「內(nèi)容摘要」本文在對行政公開第一案進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上提出，由于董某查閱的是房地產(chǎn)登記材料，基于保障房地產(chǎn)登記材料權(quán)利人的需要，房地產(chǎn)登記材料應(yīng)該視為個人隱私材料，而不是公眾信息，非權(quán)利人在沒有正當(dāng)理由的情況下不能取得該登記材料。并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出個人資料保護(hù)制度與行政信息公開制度是基于不同的權(quán)利保護(hù)理念以及不同的信息來源形成的兩種不同制度。政府信息由于運(yùn)用公權(quán)力取得，屬于公共財產(chǎn)，任何人均可以利用，并且不需要說明任何理由；個人信息盡管是在公權(quán)力運(yùn)行過程中取得，但其在本質(zhì)上是基于個人活動形成的個人信息，只能由個人使用。

「關(guān)鍵詞」行政信息公開，個人資料保護(hù)，隱私

「案情」

2004年5月10日，董某向徐匯區(qū)房地局申請查閱一處房屋的產(chǎn)權(quán)登記歷史資料，董某稱“該處房屋由其父于1947年以240兩黃金從法商中國建業(yè)地產(chǎn)公司購買，自1947年9月1日起至1968年7月16日董某一家實(shí)際居住該房屋”。針對董某的查閱請求，徐匯區(qū)房地局作出書面回復(fù)：“因該處房屋原屬外產(chǎn)，已由國家接管，董某不是產(chǎn)權(quán)人，故不能提供查閱。”董某查閱房屋產(chǎn)權(quán)登記歷史資料的目的在于獲取該房屋歷史上屬于自己的證據(jù)，只是由于特殊原因被他人占用，從而為自己的民事訴訟提供充足證據(jù)。

對徐匯區(qū)房地局拒絕公開行為不服，董某向徐匯區(qū)法院提起行政訴訟，要求法院判令被告履行信息公開義務(wù)。董某提起訴訟的理由是，根據(jù)《上海市政府信息公開規(guī)定》（以下簡稱《信息公開規(guī)定》，政府信息公開工作應(yīng)以公開為原則，不公開為例外；除法律明文規(guī)定可以免除公開的信息，其余政府信息應(yīng)該按規(guī)定公開。而徐匯區(qū)房地局沒有法律依據(jù)，拒絕公開她要求查詢的信息，違反了《信息公開規(guī)定》的規(guī)定，因?yàn)樵撘?guī)章確定了任何人可以請求查閱政府信息的請求公開制度。[2].訴訟請求是“判令被告向原告提供本市岳陽路200弄14號在1947年9月1日至1968年7月16日期間，原告之父董克昌購買產(chǎn)權(quán)及后被政府接管的相關(guān)檔案資料信息”。8月16日，徐匯區(qū)法院公開審理了董銘狀告上海市徐匯區(qū)房地局信息不公開一案。

在庭審中，雙方爭議的焦點(diǎn)在于“徐匯區(qū)房地局對于董某的查閱請求究竟應(yīng)該適用《信息公開規(guī)定》，還是《上海市房地產(chǎn)登記材料查閱暫行規(guī)定》（以下簡稱《登記材料查閱規(guī)定》）”。因?yàn)椤缎畔⒐_規(guī)定》與《登記材料查閱規(guī)定》二者同為政府規(guī)章，確立的查閱規(guī)則不盡相同，《信息公開規(guī)定》確定的是“公開為原則，不公開為例外”的查詢規(guī)則，而《登記材料查閱規(guī)定》確立的是“權(quán)利人”查閱規(guī)則。原告認(rèn)為，被告拒絕行為理由不正當(dāng)，“因該處房屋原屬外產(chǎn)，已由國家接管，董銘不是產(chǎn)權(quán)人，故不能提供查閱”的理由不屬于《信息公開規(guī)定》第10條所列舉的免予公開的范圍，因?yàn)橹挥袑儆凇皣颐孛堋⑸虡I(yè)秘密、個人隱私等5種情形以及法律、法規(guī)規(guī)定免予公開的其他情形”，才能免予公開。

而被告認(rèn)為，第一，應(yīng)該適用《登記材料查閱規(guī)定》；第二，如果適用《信息公開規(guī)定》，該房產(chǎn)登記材料會因?yàn)樯婕暗谌綑?quán)益不能對董某公開，因?yàn)椤缎畔⒐_規(guī)定》第14條（對涉及第三方信息的處理）規(guī)定：要求提供的政府信息可能影響第三方權(quán)益的，除第三方已經(jīng)書面向政府機(jī)關(guān)承諾同意公開的外，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面征詢第三方的意見。第三方在要求的期限內(nèi)未作答復(fù)的，視作不同意提供。而被告曾征詢過該房產(chǎn)現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)人某公司是否愿意公開資料，而某公司在3天內(nèi)沒有答復(fù)，也就是說不同意公開。

經(jīng)過近3小時的法庭審理，徐匯區(qū)法院沒有當(dāng)庭作出判決。截至本文寫作完成之時，一審判決還在等待之中。

「評析」

各界均認(rèn)為本案是公民行使知情權(quán)的典范[3].對于公眾，事件過程是其關(guān)注的重點(diǎn)；對于新聞界，公眾興趣點(diǎn)是其關(guān)注對象；對于學(xué)者，則需要透過表象洞察本質(zhì)。站在法院立場，作為特殊類型同時有重大影響的案件，無論對于法院還是法官，均是一個非常嚴(yán)峻的考驗(yàn)。[4]筆者認(rèn)為，要對該案作出判決，必須對以下問題作出滿意解釋。第一，被訴具體行政行為是什么？被告作出具體行政行為的依據(jù)是什么？第二，《登記材料查閱規(guī)定》）與《信息公開規(guī)定》之間的關(guān)系如何？《信息公開規(guī)定》能否適用于徐匯區(qū)房地局？第三，房地產(chǎn)登記材料的性質(zhì)如何？

一、被訴具體行政行為的依據(jù)

據(jù)媒體報道，董某在此之前曾試圖查閱，卻因?yàn)闄n案信息不對外公開作罷。在《信息公開規(guī)定》于2004年5月1日實(shí)施之后，董某認(rèn)為可以擺脫查閱人必須是權(quán)利人的束縛，同時該檔案信息并不屬于除外事項(xiàng)中的“國家秘密、商業(yè)秘密或者是個人隱私”等事項(xiàng)，而屬于“在一定條件下可以對相對人公開的政府信息”，因此自己能夠獲知該檔案信息。徐匯區(qū)房地局收到查閱申請后，適用《登記材料查閱規(guī)定》作出拒絕行為，認(rèn)為只有“房地產(chǎn)登記材料房產(chǎn)所有人和權(quán)利人享有查閱的權(quán)利”，而董某并不是權(quán)利人，所以不能查閱該檔案信息。

該拒絕行為有以下含義：第一，董某作為中華人民共和國公民，即使在憲法條文沒有確定知情權(quán)的基礎(chǔ)上，依據(jù)《信息公開規(guī)定》（需要注意的是，不是依據(jù)《登記材料查閱規(guī)定》），有權(quán)請求徐匯區(qū)房地局公開信息，這意味著董某在一般的寬泛意義上能夠請求行使公權(quán)力組織公開其擁有的信息；這種請求權(quán)在行政程序上為行政機(jī)關(guān)設(shè)置了答復(fù)義務(wù)，不同的答復(fù)結(jié)果形成兩個不同的行政行為：公開或者不公開的行政決定。如果公開，滿足了請求權(quán)人的要求，是一個公開的具體行政行為[5]；如果拒絕，就是一個拒絕行政決定。對于這兩個不同的行政行為，權(quán)利人可以尋求不同的救濟(jì)方式。這也意味著針對徐匯區(qū)房地局作出的不予公開的行政決定，董某能夠據(jù)此向法院提起行政訴訟。正如雙方當(dāng)事人在接受新聞媒體采訪時而言，提起行政訴訟是當(dāng)事人的一種訴訟權(quán)利，法院應(yīng)該對董某的訴訟請求進(jìn)行審查，判斷是否屬于受案范圍，但法院如何作出判決則是對董某的實(shí)體權(quán)利的一種回應(yīng)。第二，徐匯區(qū)房地局不是以“該檔案信息屬于不能對外公開的事項(xiàng)”等除外事項(xiàng)上的原因加以拒絕，而是以董某非權(quán)利人不能查閱為由拒絕了公開請求；第三，該拒絕行為的另一個隱含意義在于徐匯區(qū)房地局認(rèn)為《信息公開規(guī)定》并不是對房地產(chǎn)登記材料查詢問題進(jìn)行規(guī)制的有效規(guī)定。

根據(jù)審查規(guī)則，法院應(yīng)對拒絕行為的主體、程序、事實(shí)、理由以及法律適用等問題進(jìn)行審查：被告認(rèn)為原告不是“權(quán)利人”，不能獲得特定房地產(chǎn)的登記材料，故而作出拒絕行為，故而只要在被告在法定期間內(nèi)提出證據(jù)證明原告確實(shí)不是權(quán)利人，其拒絕行為就是合法的。依據(jù)《登記材料查閱規(guī)定》，董某請求公開時還確實(shí)不是“權(quán)利人”，其正是希望通過房地產(chǎn)登記材料的查閱來支持自己的確權(quán)民事訴訟。如果完全依據(jù)《登記材料查閱規(guī)定》，那么法院毫無疑問應(yīng)作出維持判決。案件雖已解決，但本案的研究意義也大大削弱。

這也從另一個角度說明本案應(yīng)著重對拒絕行為的法律適用問題作出回答。因?yàn)槎骋罁?jù)《信息公開規(guī)定》提出申請，《信息公開規(guī)定》作為一個通過法定程序制定

和公布的規(guī)范性文件，其內(nèi)容不違反上位法的規(guī)定，是合法有效的地方政府規(guī)章。于2004年5月1日生效之后，在上海市行政區(qū)域范圍內(nèi)有效，約束上海市行政區(qū)域內(nèi)各行政主體的信息公布行為；上海市徐匯區(qū)房地局作為徐匯區(qū)的一個組成部門，當(dāng)然也受《信息公開規(guī)定》的約束，即應(yīng)該按要求履行公開信息義務(wù)：一方面主動公布政府信息；另一方面應(yīng)公民請求被動公開政府信息。[6]公民也能夠根據(jù)《信息公開規(guī)定》第七條（公開請求權(quán)）的規(guī)定，要求政府機(jī)關(guān)向其提供政府信息。而徐匯區(qū)房地局依據(jù)《登記材料查閱規(guī)定》作出拒絕行為，似乎能說明徐匯區(qū)房地局拒絕行為存在“適用法律、法規(guī)不正確”的嫌疑，即應(yīng)按照“新法優(yōu)于舊法”的適用規(guī)則，在同一位階上，應(yīng)適用《信息公開規(guī)定》而不是《登記材料查閱規(guī)定》作出行政決定。

本案是否到此就能作出判斷呢？回答是否定的。因?yàn)槎呈欠裼袡?quán)申請不是問題關(guān)鍵，申請公開信息的性質(zhì)才是“阿里巴巴神秘山洞的開門秘訣”。因?yàn)樵谡莆盏男畔⒅校械膶儆趥€人事項(xiàng)，只能對自己公開，供本人查閱或者修改，非權(quán)利人不能查閱[7]；有的是公共信息，如同公共財產(chǎn)的任何人享有和使用的性質(zhì)，是能夠?qū)λ腥诉M(jìn)行公開的。在此基礎(chǔ)上，信息公開制度也區(qū)分為不區(qū)分所有人的行政信息公開制度和僅針對具體相對人公開的個人信息查閱制度，二者法律基礎(chǔ)以及適用規(guī)則存在差異，不能混同適用。

二、行政信息公開制度和個人資料保護(hù)制度

作為知情權(quán)具體化的行政信息公開制度，其權(quán)利主體是不區(qū)分所有者的任何人，因?yàn)樾姓畔⒐_制度的憲政基礎(chǔ)不僅僅是滿足表達(dá)自由，不僅僅是表達(dá)的需要，而是公民基于人民主權(quán)的監(jiān)督行政以及具有多重意義的知情權(quán)。如日本的地方信息公開條例認(rèn)為，信息公開制度不是關(guān)于特定個人的主觀權(quán)利被侵害之爭的制度，而是為了住民或者公民進(jìn)行行政、政治參與的制度。行政信息只要對參加行政、政治有必要，不管是誰都應(yīng)能夠接觸，即使對于各請求人不重要的信息的請求也應(yīng)該允許。與此同時，政府信息公共財產(chǎn)性質(zhì)的確立，獲取權(quán)原則得到認(rèn)同[8]，即對于所有公民來說，政府信息具有公共財產(chǎn)性質(zhì)，每個人都有得到信息的平等權(quán)利[9].不僅和文件相關(guān)的直接當(dāng)事人可以申請得到文件，其他任何人都可以申請得到信息，沒有申請人資格的限制。有學(xué)者對此評價說：“行政主體保管的公文書，一方面是公用財產(chǎn)，但是在信息公開制度的背景下，在所有人都可以利用的意義上，似乎也可以稱為公共用物。”[10]

而個人資料保護(hù)制度是指政府基于管理要求，擁有大量有關(guān)公民個人信息，在對這些個人信息進(jìn)行處理的過程中，可能會對該信息的處理存在一定的錯誤，基于隱私權(quán)的考慮，行政機(jī)關(guān)需要向這些個人公開信息以便于保持信息的準(zhǔn)確性；與此對應(yīng)，如果個人信息的權(quán)利人需要獲取信息使用，可以請求政府將個人信息提供給自己，政府同樣不得拒絕。在個人資料保護(hù)制度中，也存在著請求公開，同時這些被請求公開的信息似乎也屬于行政信息公開制度界定“公共信息”[11]，這也是容易將二者混同的根本原因。[12]

二者也存在較大差異，第一，在制度設(shè)計的權(quán)利基礎(chǔ)上，行政信息公開制度是任何人均得要求政府公開其所保有的信息的制度，其權(quán)利基礎(chǔ)是知情權(quán)；而個人資訊保護(hù)法是本人得接近政府所保有的個人資訊，并于發(fā)現(xiàn)錯誤時得要求訂正之權(quán)利的制度，其背景為隱私權(quán)以及個人的人身權(quán)，以使社會上作為單個個體的個人能夠抱有自己不欲為人知的一面，而且進(jìn)一步自己掌控有關(guān)其個人資料的公開與否以及資料利用可能造成的后果，“這一信息自決權(quán)（數(shù)據(jù)保護(hù)）是對國家因現(xiàn)代信息技術(shù)而獲得的極大的監(jiān)控的可能性的一種反應(yīng)。”[13]第二，就制度論而言，二者保護(hù)的法益不同，一個為政府應(yīng)履行對于主權(quán)者人民的說明責(zé)任，另一為須抑制因個人資訊之處理導(dǎo)致之權(quán)益侵害。當(dāng)行政機(jī)關(guān)所擁有的個人信息所載內(nèi)容與事實(shí)不符時，就會對當(dāng)事人造成重大損害。要求政府公開人民的有關(guān)檔案信息，目的就在于讓人們了解自己的“歷史”，也了解檔案所載歷史是否存在疏漏，當(dāng)出現(xiàn)疏漏時，可以進(jìn)行修正。

三、房地產(chǎn)登記材料的性質(zhì)與判決

有同志會提出疑問，《信息公開規(guī)定》并沒有區(qū)分這兩種制度，而是將兩種制度規(guī)定在一個法律文件中[14].這就意味著徐匯區(qū)房地局錯誤適用了拒絕行為的法律規(guī)定，應(yīng)予以撤銷，法院應(yīng)責(zé)令其重新作出行政決定。對此，筆者認(rèn)為，各國立法實(shí)踐中，確實(shí)也存在將二種制度規(guī)定在一起，然后通過行政信息公開制度除外事項(xiàng)中的“隱私權(quán)項(xiàng)”將屬于個人資料保護(hù)制度中的個人資料列為不能對所有人公開的內(nèi)容的方式加以保護(hù)[15][16].但這并不能成為董某必然能夠獲得該房地產(chǎn)登記材料的理由。

隨著信息化的發(fā)展、電子計算機(jī)的利用，極大的有助于提高公民生活的便利性。但與此相反，由于電子計算機(jī)處理的擴(kuò)大和網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，極易于把一定的信息和其他信息聯(lián)結(jié)和遠(yuǎn)距離進(jìn)行即時檢索，且看不到信息的處理過程。隨之而來的，在公民中產(chǎn)生了關(guān)于自己的信息可能會在預(yù)想不到的情況下被收集和利用、可能會在察覺不到的錯誤信息下照舊被廣泛利用等不安全感，信息處理不當(dāng)就會有侵害個人權(quán)利和利益之嫌。為解除公民的這種不安全感和權(quán)利利益被侵害的疑慮，確立關(guān)于處理個人信息的基本性規(guī)則，切實(shí)地推進(jìn)個人信息的保護(hù)對策，就成了向高度信息化社會提出的重要課題。對于個人信息的保護(hù)，在遵循國際性準(zhǔn)則的八原則的同時，也考慮到現(xiàn)代的私生活不受干擾的理論，把握住私生活不受干擾包含著自己信息的支配權(quán)（自己的信息系統(tǒng)自己管理的權(quán)利），按如下思想制定：（1）不僅電子計算機(jī)處理的個人信息，手工作業(yè)處理的個人信息，也被作為保護(hù)對象；（2）對于保存的個人信息，本人可知道自己的信息和要求修正；（3）有關(guān)保存?zhèn)€人信息的收集、管理和利用等，都建立綜合性的保護(hù)制度；（4）對民間事業(yè)者也明確其職責(zé)，以促進(jìn)民間事業(yè)者與自身的自主相適應(yīng)。

在房屋登記查詢制度中也如此，作為財產(chǎn)主要表現(xiàn)形式一種的“房地產(chǎn)”，深受“財不露白；槍打出頭鳥”等中國古諺影響的中國房地產(chǎn)擁有者可能基于保證家人人身安全的需要，也可能是基于其他目的，不愿讓外界知道自己財富擁有量。假定存在一個案件，作為一個企圖進(jìn)行綁架的犯罪嫌疑人，他的一個基本考慮是根據(jù)被綁架對象的家庭財富擁有情況決定索要金額的數(shù)額，如果被綁架對象家庭富余，那就根據(jù)其能夠支付的數(shù)額稍微索要，只要沒有過分超出其支付能力，只要不是“鐵公雞”，一般情況下可能會選擇私下交易以保全被綁架人的人身安全。既不會因?yàn)橹Ц恫黄鸨槐茍蟀福膊粫驗(yàn)樗饕痤~過低而漏掉一條大魚。因此，有預(yù)謀的試圖獲取金錢利益的綁架案件的步驟中一定包含著一個必經(jīng)程序——那就是“踩點(diǎn)”。通過“踩點(diǎn)”確定被綁架人的家庭支付情況，財產(chǎn)擁有情況等等，判斷是否具備被綁架的“素質(zhì)”。誤綁之后[17]無法確定索要數(shù)額采取的“魚頭診斷法”也是一種信息獲取的制度途徑，如果存在“任何人”均可以查閱房屋登記信息的制度，那么綁匪即可通過制度捷徑查閱被綁架人的家庭財富，而不必用“踩點(diǎn)”等容易引起注意、風(fēng)險較大的方式得到信息。國家也正基于保障當(dāng)事人隱私權(quán)以及其他利益的考慮，確定了在一般情況下房地產(chǎn)的登

記材料只有權(quán)利人才能查閱，其他人不能查閱的制度。只有在交易過程中，基于交易安全、保證第三人利益的需要，提交證明文件后，欲購買房屋的人能夠查閱出售人的該房屋的登記狀況，判斷是否為其所有，是否存在設(shè)定抵押，是否有其他權(quán)利人等影響交易安全的因素。

正是因?yàn)榉康禺a(chǎn)登記材料屬于個人信息，只能供權(quán)利人自己查閱。通俗的說，因?yàn)槎骋殚喌氖莿e人的房地產(chǎn)登記材料而不是公共信息，所以徐匯區(qū)房地局可以對其公開請求加以拒絕。這就像依據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，申請人以及第三人有權(quán)查閱被申請人提交給復(fù)議機(jī)關(guān)的有關(guān)材料。但需要注意的是查閱主體僅僅是申請人以及第三人，而不是任何人，因?yàn)樯暾埲撕偷谌耸桥c案件有利害關(guān)系的人，可能受到復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定的影響；同時被申請人提交證據(jù)材料是履行舉證責(zé)任的表現(xiàn)，申請人和第三人獲取證據(jù)材料后能夠及時回應(yīng)被申請人，以便于在行政復(fù)議過程中提出反駁，從而更為充分的行使自己的辯護(hù)權(quán)。而案外人與案件并無直接利害關(guān)系，賦予其申請獲知證據(jù)材料的權(quán)利可能會損害當(dāng)事人的權(quán)利，例如當(dāng)事人基于商業(yè)秘密、個人隱私等原因可能不愿意讓別人知道案件情況。因?yàn)榘讣谝话闱闆r下是當(dāng)事人自己的事情，屬于個人隱私，對于案件的詳盡過程自己了解就行。如果申請人或者第三人認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)可能會不公正處理，其能夠自己申請有關(guān)證據(jù)材料，然后轉(zhuǎn)交給相關(guān)媒體加以監(jiān)督。如果該案件可能涉及公眾利益，而不僅是當(dāng)事人利益，那么在案件公開問題上應(yīng)有所轉(zhuǎn)變，公眾利益的考量超出個人隱私保護(hù)的需要，行政機(jī)關(guān)起碼應(yīng)該對案件的相關(guān)處理加以公布以便警示公眾。在某企業(yè)因銷售的感冒藥含有不良物質(zhì)被藥品監(jiān)督管理部門加以處罰申請復(fù)議的案件和某人因欺詐進(jìn)行婚姻登記被撤銷所引發(fā)行政復(fù)議案件所涉及的利益類型是有所區(qū)別的。

基于前述房地產(chǎn)登記材料屬于個人隱私材料的分析，即使適用《信息公開規(guī)定》，徐匯區(qū)房地局也應(yīng)以該房產(chǎn)登記材料屬于涉及個人隱私的信息為由拒絕對董某的公開；如果徐匯區(qū)房地局決定公開，也應(yīng)該在公開之前征詢該處房地產(chǎn)權(quán)利人的相關(guān)意見。也就是說，徐匯區(qū)房地局在重新作出的具體行政行為中能以該房產(chǎn)登記材料屬“個人隱私”拒絕公開；如果董某對該決定還是不服，仍有權(quán)提起行政訴訟，在行政訴訟過程中，徐匯區(qū)房地局提供足夠證據(jù)證明拒絕行為是有法定理由的，人民法院在徐匯區(qū)房地局提供證據(jù)的基礎(chǔ)上審查拒絕行為理由是否充分，該檔案材料是否涉及“個人隱私”。如果涉及，該拒絕行為是正當(dāng)?shù)模尺€是不能獲得房產(chǎn)登記材料。更何況，《信息公開規(guī)定》第15條第3款（自身信息獲取和更正的程序）還對個人信息的查閱作出規(guī)定，對與公民、法人和其他組織自身相關(guān)信息的查詢、提供，國家另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。也就是說，既然《信息公開規(guī)定》將行政信息公開制度和個人資料查閱制度規(guī)定在一個法律文件中，徐匯區(qū)房地局在作出拒絕行為時，應(yīng)該告知董某該房地產(chǎn)登記材料因?yàn)閷儆趥€人隱私，不能對外公開，只能對權(quán)利人公開；同時因?yàn)橛小缎畔⒐_規(guī)定》第15條第3款的規(guī)定，則應(yīng)該適用原有規(guī)定作出處理決定，因此，本案中，徐匯區(qū)房地局適用《登記材料查閱規(guī)定》作出拒絕行為，適用法律完全正確，法院應(yīng)該予以維持。

四、余論

對于法院而言，案件似乎能夠作出判決。但引起深思的還有許多，比如，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章之前，是否已經(jīng)充分細(xì)致的探討，如何協(xié)調(diào)現(xiàn)行制度和將實(shí)施制度之間關(guān)系；行政機(jī)關(guān)如何面對制度實(shí)施之后的具體實(shí)踐[18][19].更何況，本案還帶來了一個更應(yīng)探索的領(lǐng)域[20]，即：《信息公開規(guī)定》如何與《檔案法》的相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)，因?yàn)榧词故恰罢畔ⅰ保绻?jīng)過歸檔程序成為檔案，那么在性質(zhì)上就屬于“檔案”，就應(yīng)該歸屬于檔案法的調(diào)整，而不能適用《信息公開規(guī)定》的規(guī)定，而二者在公開范圍、救濟(jì)程序等問題上均存在較大差異。對于該問題，限于篇幅，只能在下一篇文章作出探討。

注釋：

[1]媒體報道中稱本案是信息公開第一案，實(shí)際上在此之前，北京以及杭州等地區(qū)已經(jīng)發(fā)生過若干起與基于本案同樣的原因和目的查詢檔案材料，被拒絕后遂向法院提起訴訟的案件，但是因?yàn)槿狈Ψ傻闹С郑瑪≡V。例如，2002年12月16日《中國青年報》報道：某市中學(xué)教師張巖，為查閱自家的房產(chǎn)檔案已經(jīng)“奮斗”了十年，但該市房地產(chǎn)管理局還是以“我們內(nèi)部有規(guī)定，產(chǎn)權(quán)人一律不能查檔”為由拒絕了她合理的查檔要求。2002年10月18日，張巖以“行政不作為”為由，將該市房地產(chǎn)管理局告上了法庭。但是，以在依據(jù)實(shí)定法上的《信息公開規(guī)定》而言，本案確實(shí)是第一起行政信息公開訴訟案件。

[2]筆者在早前發(fā)表的幾篇文章已經(jīng)提出，第一，盡管我國憲法條文中并沒有確定“知情權(quán)”，但隨著人權(quán)條款的加入，能夠通過憲法解釋的方式從人民主權(quán)、參政權(quán)以及表達(dá)自由權(quán)等權(quán)利的縫隙之處解釋出知情權(quán)；第二，在“夜警國家”時期，奉行的是干涉最少的政府是最好的政府的理念，一方面人民能夠過自己的信息交流來滿足自己的需求；另一方面政府所擁有的信息也不是特別多，知情權(quán)的權(quán)能形態(tài)主要表現(xiàn)為排除妨礙，即政府不干涉信息傳輸自由；第三，隨著國家權(quán)力的提升，人民單純從社會中獲取信息已經(jīng)不能滿足信息需求需要。在這種背景下，知情權(quán)的請求權(quán)能逐漸形成，權(quán)能形態(tài)也主要由請求公開權(quán)、排除妨礙權(quán)以及主動獲取信息權(quán)組成。第四，行政權(quán)由于其效率等特性逐漸成為國家權(quán)力運(yùn)行的主要形態(tài)。相應(yīng)而言，行政機(jī)關(guān)也成為國家信息的中心，大量信息掌握在行政機(jī)關(guān)手中，行政機(jī)關(guān)成為信息公開的主要義務(wù)主體。第五，知情權(quán)的三種權(quán)能形態(tài)中，“請求權(quán)能”是現(xiàn)代國家中體制中最為重要的。公民的請求權(quán)對于行政機(jī)關(guān)而言，意味著承擔(dān)應(yīng)請求公開的義務(wù)。如果拒絕公開，應(yīng)承擔(dān)證明存在拒絕正當(dāng)理由的舉證責(zé)任，這種正當(dāng)理由在行政信息公開制度中表現(xiàn)為除外事項(xiàng)，一般包括但不限于國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及其他事項(xiàng)。

[3]首例市民訴“政府信息不公開”案正式立案，在政府部門中引發(fā)“震蕩波”。徐匯區(qū)信息化委員會負(fù)責(zé)人說：政府信息公開規(guī)范了政府運(yùn)作，為市民知情、參與和監(jiān)督政府運(yùn)作提供了平臺。隨著行政透明度的增加，政府辦事必須更審慎和更透明。

[4]如行政信息公開訴訟審判方式比較特別，各國普遍允許由法官采用暗箱方式進(jìn)行審理，即為了避免原告通過訴訟過程間接獲取信息，從而不能參加法院的審判過程。這種暗箱方式不同于不公開審理，因?yàn)椴还_審理的不公開對象不包括原告和被告。從開庭情況看，法官以及被告律師顯然沒有考慮到這個問題。例如，在開庭過程中，被告律師為了證明房產(chǎn)登記材料涉及第三人權(quán)益，出示了原告請求查閱但是沒有被獲準(zhǔn)的資料，也就是說，原告通過請求查閱方式?jīng)]有取得登記材料反而通過訴訟途徑看見了。

[5]需要特別說明的是，為了保障第三人的利益，各國法律采取了這種獨(dú)特的做法。在行政機(jī)關(guān)決定公開的過程中，如果第三人得知可能公開的信息是自己提供的商業(yè)秘密或者可能侵害到自己的個人隱私，可以在行政機(jī)關(guān)作出公開決定之前提起反行政信息公開訴訟。與一般的行政訴訟不同，該種訴訟是在行政決定作出之前提出，因?yàn)樾姓Q定如果作出，

在行政法上須承認(rèn)行為效力，一般情況下提起訴訟并不妨礙行政公開決定的執(zhí)行。

[6]《信息公開規(guī)定》第5條（責(zé)任機(jī)構(gòu)）規(guī)定：各政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定本機(jī)關(guān)處理政府信息公開事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)政府信息公開的日常工作。具體職責(zé)包括：（一）負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)主動公開政府信息的事宜；（二）受理和處理向本機(jī)關(guān)提出的政府信息公開申請；（三）保管、維護(hù)和更新或者督促本機(jī)關(guān)有關(guān)機(jī)構(gòu)保管、維護(hù)、更新本機(jī)關(guān)的政府信息；（四）組織編制本機(jī)關(guān)的政府信息公開指南、政府信息目錄和本機(jī)關(guān)政府信息公開工作年度報告：（五）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他職責(zé)。

[7]正如《最高人民法院關(guān)于訴訟人查閱民事案件材料的規(guī)定》所第1條第1款規(guī)定的那樣，民事訴訟的律師和其他訴訟人有權(quán)查閱所案件的有關(guān)材料。人之所以能夠查閱案件材料，并不是因?yàn)樽鳛槁蓭煹膫€人或者作為訴訟人本身的原因；而是因?yàn)榻邮芰水?dāng)事人的委托才能查閱有關(guān)材料，查閱材料的請求反映的是當(dāng)事人的意愿。同樣，查閱的范圍也僅限于所案件而不是人民法院審理的所有案件。其原因?yàn)楹危烤褪窃谟诎讣牧希ú话ㄗ罱K的判決）并不是完全意義上的公共信息，而是在性質(zhì)上偏重于屬于案件當(dāng)事人的個人信息。

[8]“獲取權(quán)原則”經(jīng)歷長時間的爭論才確定下來。如德國和瑞士的立法例中僅僅賦予利害關(guān)系人的信息接近和使用權(quán)；美國1946年的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定文件只對和文件直接有關(guān)的人提供，不對一般公眾提供；最初日本的東京都公文開示制度規(guī)定：請求開示公文的，可以是在都內(nèi)有住所的；在都內(nèi)有事務(wù)、事業(yè)單位的個人、法人和其他團(tuán)體；在都內(nèi)事務(wù)、事業(yè)單位的工作人員；在都內(nèi)學(xué)校的學(xué)生；利害關(guān)系者（可以請求開示的，僅限于開示有利害關(guān)系的公文）。但是在日本的《神奈川縣關(guān)于機(jī)關(guān)公文書的公開之條例》的信息公開請求被拒絕的案件，橫濱地方法院判決認(rèn)為該公文書沒有直接利害關(guān)系的人，其自己的具體權(quán)利、利益并沒有因?yàn)檎埱缶芙^處分而受到任何影響，所以駁回了起訴。而作為控訴審的東京高等法院判決認(rèn)為：在該縣內(nèi)具有住所等的人，視為與縣政府的行政具有利害關(guān)系。并且立足于“與縣政府的行政具有利害關(guān)系的人關(guān)于公文書的閱覽一般具有利害關(guān)系”的假設(shè)，認(rèn)為賦予了這些人作為個別的具體權(quán)利的閱覽請求權(quán)，承認(rèn)了訴的利益。該判決還認(rèn)為：對每個人直截了當(dāng)?shù)馁x予公文書的閱覽權(quán)，可以和縣的設(shè)施之利用權(quán)被賦予每個人同樣理解。所以，關(guān)于該利用拒絕，可以通過撤銷訴訟爭議。關(guān)于信息公開拒絕處分之撤銷訴訟的其后的判例，都承認(rèn)了原告的訴的利益的存在。

[9]政府機(jī)構(gòu)制定法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，其收集、利用、傳播、保存和負(fù)責(zé)處置所需的經(jīng)費(fèi)，均是來源于納稅人的稅金，因此這些信息應(yīng)該為所有公民所知曉和利用。

[10]鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社，1999年版，第752頁。

[11]這些信息盡管是在政府的權(quán)力運(yùn)行過程中形成的，在某種程度上具備公共信息的屬性，但其反映的內(nèi)容卻無疑完全是個人的隱私，因此，在法益衡量體制下，這些信息的個人屬性超出了公共屬性，僅屬于個人的信息。

[12]《信息公開規(guī)定》第15條規(guī)定：公民、法人和其他組織要求政府機(jī)關(guān)向其提供注冊登記、稅費(fèi)繳納、社會保障等方面與自身相關(guān)的政府信息的，應(yīng)當(dāng)持有效身份證件，當(dāng)面向政府機(jī)關(guān)提交書面申請；發(fā)現(xiàn)與自身相關(guān)的政府信息記錄不準(zhǔn)確、不完整、不適時或者不相關(guān)的，有權(quán)要求有關(guān)政府機(jī)關(guān)及時予以更改。

[13]艾伯哈特·施密特－阿斯曼：《通過基本權(quán)利及憲法保障所進(jìn)行的權(quán)利保護(hù)》，《中德法律研討——對行政的法律約束和對個人權(quán)利的保護(hù)》，第270頁。

[14]《信息公開規(guī)定》第15條第1款規(guī)定：公民、法人和其他組織要求政府機(jī)關(guān)向其提供注冊登記、稅費(fèi)繳納、社會保障等方面與自身相關(guān)的政府信息的，應(yīng)當(dāng)持有效身份證件，當(dāng)面向政府機(jī)關(guān)提交書面申請。

[15]該個人資料信息對于自己來說，就不存在隱私問題，屬于可以對自己公開的事項(xiàng)。

[16]各國普遍將兩種制度分開作出規(guī)定，分別制定信息自由法和個人資料保護(hù)法。

[17]據(jù)說，綁匪如果誤綁孩童，導(dǎo)致身份無法確認(rèn)，他們總是把綁來的孩子餓幾天，然后端盤大魚給孩子吃，若饑腸轆轆的孩子先吃魚頭，綁匪就會斷定該孩童是富人家的孩子；如果先吃魚肉，則是窮人家的孩子。狡猾的綁匪們就是依此為據(jù)，敲定向事主索要財物的數(shù)量。

[18]在作出的拒絕公開行為中，如果徐匯區(qū)房地局能夠?qū)Ψ慨a(chǎn)登記材料的性質(zhì)作出判斷，在此基礎(chǔ)上再充分說明理由，說明應(yīng)該適用《登記材料查閱規(guī)定》的相關(guān)依據(jù)，而不是簡單的一拒了之，相信案件的解決會比現(xiàn)在更加有說服力。

[19]對于如何保護(hù)董某在房地產(chǎn)權(quán)利爭議案件中的權(quán)利，筆者認(rèn)為，盡管這不是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，但是為了減少糾紛，保護(hù)權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該告知董某可以通過依據(jù)民事訴訟法規(guī)定，在訴訟過程中請求人民調(diào)取有關(guān)證據(jù)，從而達(dá)到保護(hù)自己權(quán)利的效果。

[20]針對政府信息公開過程中出現(xiàn)的問題，市政府相關(guān)部門正著手組織專家展開專題研究。信息公開負(fù)責(zé)人指出，《信息公開規(guī)定》的一些配套性法律制度（如檔案管理法律制度）也需進(jìn)一步完善。