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法制日報記者6月8日在王府井步行街上的采訪情況，及該報5月18日和6月1日報道的消費者狀告鄭州質監(jiān)局一案，確實值得深思。2002年4月，葛銳到被鄭州市質量技術監(jiān)督局（以下簡稱“質監(jiān)局”）授予“購物放心商場”榮譽稱號的鄭州市金博大購物中心有限公司超市購物時，發(fā)現(xiàn)該超市銷售給自己的商品是假貨。為了維護自己的合法權益，葛銳以質監(jiān)局為被告，提起行政訴訟，要求法院依法判令質監(jiān)局取消或收回2000年3月15日頒發(fā)給超市的“購物放心商場”榮譽稱號。河南省鄭州市中原區(qū)人民法院最近作出裁定，認為質監(jiān)局對商場頒發(fā)的“購物放心商場”榮譽稱號屬于對商場的工作評價，對消費者是一種不具有強制性的行政指導，不直接侵犯原告的財產權與人身權，一審駁回原告的起訴。此案還沒有了結，原告已提出了上訴。但此案引出了許多我們平常不甚注意的理論與實踐問題，對這一問題進行探討，有助于推動中國公法理論與實踐的完善。

一、為授牌行為定性：一種行為，兩種性質。

行政機關鑒于某單位或個人的條件、業(yè)績，通過一定的程序評定并授予其積極的稱號，如“放心商場”、“信得過單位”、“衛(wèi)生先進”等，我們暫且將它稱為“授牌行為”。授牌是目前中國比較常見的一種行政管理方法，它對于正面引導、樹立正氣、表揚先進，起到了一定的作用。但這種行政管理行為，在“具體行政行為”中很難定性：它不是行政命令，不是行政許可，不是行政裁決，更不是行政強制措施或行政處罰……一審法院對這種行為的認定，我認為基本可以接受。準確地說，它是一種行為兩種性質。它是一種授牌行為，此謂“一種行為”；兩種性質是：相對商場而言，它不是一種行政指導，而是一種工作評價；可相對消費者而言，它具有行政指導性，因為它對于消費者選擇什么商場去購物無疑是一種引導。

關于行政指導，在行政法理上屬于“行政相關行為”，即認為它是一種“與行政有關聯(lián)但不屬于行政行為的行為”，各國的《行政程序法》大多將它納入其中。但在救濟途徑上，大多國家認為它不具有強制性而規(guī)定其不適用行政復議與行政訴訟。我國最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（1999年）第1條再次明確行政指導不屬行政訴訟的受案范圍。

然而關于“工作評價”，在目前的行政法理上，它是一種事實行為，不是行政法律行為，因而行政法未作規(guī)定。但在性質上，它似乎靠近一種“認定”行為。正在發(fā)展中的中外行政法，是否會在不遠的將來為“具體行政行為”增添一個新的“家庭成員”-“行政認定”呢？作者還是缺乏信心的。

經對以上行為性質的分析，就該案中的原告而言，他既然是針對一種不被列入行政訴訟范圍內的行為提起訴訟，其被拒絕司法救濟的結果是可以理解的。

二、行政指導與政府誠信：行政機關應當對自己的行為負責。

在現(xiàn)行法制條件下，人民法院拒絕為行政指導提供司法救濟似乎是無可指責，但對行政機關來說，是否它可以據此對自己作出的行政指導行為不負責任？

任何人都必須對自己的行為負責，這是人類活動最基本的法則。我們設想一下，如果行政機關可以對銷售假貨的商家授予“購物放心商場”，可以對不具有資質的建筑公司授予“質量優(yōu)質單位”……而對此造成的后果可以不負責任，那政府的信譽就會蕩然無存，公民的信賴利益就會受到最大的蔑視。

其實，雖然行政機關的行政指導行為未被納入司法救濟程序，但它不是不受限制的。不少國家或地區(qū)的《行政程序法》都對行政指導作出限制性規(guī)定，特別是規(guī)定不得濫用行政指導。如日本《行政程序法》第32條規(guī)定：“行政指導時，行政指導實施者必須注意不得超越行政機關的任務或者所管事務范圍和行政指導內容只有在相對人的協(xié)助下才得以實現(xiàn)。行政指導實施者不得以相對人不服從指導為由，作出不利益措施。”韓國《行政程序法》第48條規(guī)定：“行政指導應采取為達成其目的所必要且最少限度之方法為之，但不得違反受指導者之意思，不當?shù)貜姙橐蟆Ｐ姓C關不得以受指導者不執(zhí)行行政指導為由，采取不利益之措施。”

中國尚未制定《行政程序法》，但行將制定的《行政程序法》不會對行政指導袖手旁觀，這一點應當是肯定的。

三、授牌，真要那么多？

前面說過，行政機關在管理中實施授牌，不是說沒有一點積極意義。但眼下如此之廣的授牌、評比是否都真是正當、合理的？至少我認為，如果授牌是有償評比的結果，那么它是對職權的一種濫用。

授牌不是行政審批，也不全是行政指導，我國的法律將如何規(guī)制？這不能不說是公法領域的一個新課題。