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「內容提要」英國傳統行政正義體系重視法司法審查與上訴，行政復議制度較為薄弱。近年來，隨著行政改革的推進和民事正義體制改革中對訴訟外爭端解決機制的強調，這種現象開始改變，越來越多的人開始探討行政復議制度的變革之道，在維持行政復議官員與組織內決策官員的聯系渠道的同時，加強行政復議主體的獨立性，充分發揮行政復議機制以及其他內部申訴解決機制的作用，以保證公務服務利用人的不滿得到有效化解，并發揮行政復議的規范化效應，推進行政決策體制的改善。

「關鍵詞」英國行政復議行政正義社會保障

「Abstract」InthetraditionaladministrativejusticesystemofUK，mainemphasiswasputonjudicialreviewandappeal，andreconsiderationortheinternalreviewofadministrativedecisionswasalmostaltogetherneglected.Butinrecentyears，thissituation，influencedbytheadministrativereformandthediscussiononalternativereputeresolutionmachanisminciviljusitce，hasbeenchanged，andmanypeoplebegantostudythereformoftheinternalreviewsystem.Theytrytoimprovetheindependenceofthereviewofficialswithoutbreakingtheirconnectionwiththedecisionofficials.Thepurposeofthereformistomakefulluseofthesystem，satisfytheneedsofpublicservices‘usersandrealizethesystem’snormativeeffect.

一、行政正義體系中的行政復議

（一）英國的行政正義體系

在英國行政法學文獻中“行政正義”（administrativejusitce）是一個常見的概念，但對其內涵與外延一直缺乏統一的界定。有人認為行政正義僅指由相對獨立的機構以嚴格的抗辯式程序來解決行政爭議，他們遵循1957年弗蘭克斯委員會報告（有關行政裁判所和調查的報告）的用法，將行政正義概念限定于法院、裁判所和行政調查中的程序。有人則認為，行政正義概念只應適用于那些決定當事人的法律權利的程序，而不包括處理不良行政或低效服務問題的程序。

但是現在越來越多的英國行政法學者主張，不應過多地限制行政正義概念的適用范圍，它應含蓋從行政決定的最初作出到最后層級的審查這一全過程，它不僅包括法院和裁判所的司法復審和上訴程序，還包括行政決定的作出程序以及行政內部對行政決定的復審程序，另外還包括議會監察專員等進行的監督程序。從涉及的事項來說，行政正義不僅涉及那些有關公民權利的問題，而且涉及裁量性決定以及政府服務質量等問題。從而，行政正義關涉政府以及某些為公眾提供公共服務的私人和準私人機構整體運作的規范基礎。這種行政正義概念的提出，具有重要的實踐意義，它有助于人們跳出過多關注法院和裁判所程序的狹隘視角，某一種特定程序并非絕對的優于另一種程序，它所強調的是決定的作出應當是理性和適當的，其建立在恰當收集的證據以及對證據的合理評價基礎上。過份強調司法審查和行政裁判所，可能導致對英國行政法和行政正義的性質、范圍與實踐的構想的歪曲。[3]

行政正義概念的擴展與英國法學界對“民事正義”改革的爭論有關。近年來在英國法學界，關于民事正義改革的討論也是如火如荼，其中許多爭論涉及到新形式替代性爭端解決機制的建構以及新類型程序的創制，這些程序不那么強調抗辯式而是更多強調法院職權調查，這對行政正義問題的爭論具有啟發意義。

行政正義概念的擴展也受到英國行政改革的影響。從1980年代開始的英國行政改革以內容的廣泛性和全面性著稱，在撒切爾政府使其改革的目標是節約行政成本和提高效率，隨著改革的進一步深化，質量和顧客滿意成為首要目標，梅杰政府于1991年提出的公民憲章（CivilCitizen）即是實現這一目標的途徑之一。公民憲章中設定了公共服務的主要原則，其中包括：服務標準應當并不斷提高，公開，信息化，選擇，非歧視，易進入等。在名為“當事情搞錯”的一節中，規定當政府出錯后，應作出解釋和道歉，并且應當設有為公眾所周知并且易于利用的申訴體制。公民憲章機構的申訴工作小組進一步規定了申訴體制的標準。這些都推進了行政正義體制的發展。

（二）英國行政法上的復議概念

與中國“行政復議”相對應的制度，在英國稱為“reconsideration”，它是對行政決定的內部復審（internalreview），是由對行政決定的作出負有責任的主體（既可以由原決定者本身，也可以是一個不同的、但資歷更深的官員）對原決定的重新評判。在一定意義上，它是原決定程序的繼續，而非啟動一個全新的程序。復議是針對是非曲直問題的復審，復議官員要判斷原決定是否正確或者是否存在其他更好的決定，其判斷可以不受原決定者所收集的信息的限制。

英國和澳大利亞等英聯邦成員國的學者一般認為，復議具有積極和消極兩方面的效果。從積極意義而言，復議為受害人提供了一個可以相對快速和容易進入的救濟途徑。如果沒有復議程序，部分正當權益受到侵害的人可能就不會尋求救濟，因為其他的上訴與司法審查等救濟方式經常要耗費大量的金錢與時間；對于要求不合理的受害人，復議程序也發揮著過濾器的作用，使其可以免于在外部程序中不必要地消耗資源與時間。復議也是行政組織內一種有效的內部控制機制和反饋機制，可以使其行政機關有機會盡早明了自身決定過程的缺陷，從而設法加以補救。而且，行政機關通過復議后滿足了申請人的合理要求，這也可以使其免于耗時耗力的外部程序的糾纏。對于裁判所和法院來說，復議程序則可以減輕其負擔。從消極方面來說，由于復議是由與作出原決定的官員同屬一個機關的人進行，其可能的結果是，它只是成為申請人尋求有效救濟途徑的一個障礙，造成了拖延和附加的成本，而卻得不到一個真正中立與客觀的復議。復議程序也可能受到一種不良行政文化的俘獲，在其中行政機關極少愿意改變原來的決定。而且，由于缺乏統一的機構，也可能造成情形相同或相似申請人的不一致對待。因此，在復議程序的設計上應最大限度地獲得其益處，而盡量減少伴隨的風險。[4]

具有實務經驗的加拿大學者艾森對于復議程序持比較激勵的批評態度。[5]他說，許多行

政領域中都存在針對行政決定的復議程序，甚至在受害人堅持要求上訴時，部分領域中仍然要求該事項應首先進入復議程序。進行復議的通常是原決定部門，或者是與其具有密切聯系的部門。對于復議程序經常提出的一個理據是，它可以避免上訴的成本和拖延。人們在獲得一個不利的決定之后，可以提出新的證據，復議可以改變原決定作為對新證據的反應。但他根據自己在加拿大的實務經驗認為，這種論證幾乎完全不符合實際。事實上他發現，將近一半的案件中，并未有進一步的證據提出，而在另一半案件中，雖然有進一步的證據提出，但這些證據并非新證據，它們在最初決定作出之前就已經可以獲得但未被發現。在幾乎每一個案件中，最初決定需要變更的唯一理由是當初作出時未經過充分的調查。正是因為復議程序的存在，使得行政機關提升最初決定質量的要求不那么迫切。復議對于行政官員的真正吸引力在于，其可以使得最初決定中的缺失免于暴露在公眾視線之中。高級官員和初步裁決者都知道，如果最初決定的作出是不正當的，則其缺陷難以逃脫上訴機構的審查。

（三）行政復議與行政正義體系中的其他制度

1.復議與上訴

對行政決定的上訴（appeal），包含了對最初決定在法律和實質上的效能和可接受性的重新評價，其主體則并非作出最初決定所屬行政體制的一部分相對于復議是一種內部復審，上訴則是一種外部復審。對行政決定承擔上訴職能的典型機構是裁判所，[6]裁判所對于上訴案件的管轄權通常是來自于制定法。上訴程序的啟動必須有申請人的申請，而復議程序則可以由行政官員主動進行。復審和上訴的另一區別是，作為復審根據的理由通常是有限制的，大多在立法中作出列舉，而上訴則與此不同，作為上訴根據的理由一般非常寬泛，允許裁判所對于所涉問題作出全新的決定，而非僅僅繼續最初的決定程序。

在英國，承擔上訴職能的行政裁判所是根據議會制定法設立、具有相對獨立地位、依照特定程序解決行政糾紛或公民之間某些特定糾紛的特別裁判機構。一戰以后裁判所得到迅速發展的一個重要原因，是其相對于法院來說具有經濟、便捷的優點，行政裁判所雖然也實行一般兩造對抗式，但不象法院那樣必須遵守嚴格的訴訟程序規則，還可以根據不同性質的案件制定不同的規則。有的裁判所可以秘密開庭，可以不經庭審而處理，可以書面審理，可以采納傳聞證據。而且行政裁判所也不受普通法院必須遵守先例的原則限制，在運用法律方面較之普通法院有更大的靈活性。但行政裁判所作為按照法定程序解決糾紛的一種制度設計，與一般的行政決定程序和復議程序相比，仍然是非常嚴格的。行政裁判所運用的程序，一般都是經裁判所委員會審訂的程序。它運用兩造對抗的程序規則，對某些問題進行公開審理，聽取當事人雙方的辯論，允許當事人人出庭辯護，可以對證人進行傳喚，允許當事人之間進行詢問和反詢問。行政裁判所的裁決，應說明理由，就行政裁判所的裁決中的法律問題，當事人可以向法院提起上訴。所以，行政裁判所裁決爭議所運用的程序，雖不象法院那樣嚴格、繁瑣，但也是一種較為嚴格的程序。而行政復議作為行政內部的復審，則一般沒有嚴格的程序規定。

復議官員與原決定官員，要么是同一的，要么同屬于一個行政機關，而行政裁判所則獨立于一般行政機關之外。[7]首先，行政裁判所是經議會立法而設立的，而不是由行政機關作為其附屬機構設立的。其次，行政裁判所的主席和成員通常是由樞密院或有關大臣任命，須是政府部門之外的人員。大臣任命裁判所主席必須從大法官同意的事先預定的名單中挑選，任命裁判所其他人員也必須從事先預定的名單中挑選。第三，行政裁判所在做出裁決時，必須遵守“公正、公開、無偏私”三原則，以免受行政機關的干預。任何因受到行政機關的影響而做的裁決都是無效的。

2.復議與申訴處理機制

申訴處理是一個比復議更為寬泛的概念，它主要針對公共部門所提供的公共服務的質量問題，而復議僅涉及對一個行政決定的是非曲直的審查。復議與普通的申訴處理都可能涉及到申請人對行政機關的不滿，并且二者都有助于改善行政機關的績效并且使得后者更具有責任性。申訴處理機制與復議的基礎原則也是相似的，例如公平與效率。二者最為重要的一個區別在于，普通的申訴處理機制不能給予申請人以具體的可以執行的權利（enforceablerights），而后者是行政復議的核心。但在公民憲章運動以后，在許多內部申訴機制中，二者的界限實際上越來越難以劃清。

二、行政復議的權力來源

上訴必須要求制定法的明確授權，而復議則與此不同。從英國的實踐來看，一些復議程序具有制定法的基礎，而其他一些則沒有。在缺少制定法規定時，行政機關是否可以合法地對自己的決定加以復議，這一問題的答案在多數情形下是肯定的，其理由在于，“考量一個有異議的決定，并且關注異議者的根據和決定者的理由，這總是有價值的”，[8]這符合良好行政的目標。里德勛爵在RidgevBaldwin一案中指出：“如果一個官員或機構在利害關系人有機會出席對相關案件的審理以后，認識到其原先的決定過于匆忙并且重新考慮整個相關事項，從而作出一個新的決定，對于后一個決定的效力我認為應予確認”。[9]在MinisterforImmigrationandMulticulturalAffairsvBhardwaj[10]一案中，澳大利亞聯邦法院的馬奇威克法官先是引用了另外一個案件中的觀點：

在我看來，在一個行政命令的錯誤已經為決定者自身所認識的情況下，仍然要求維持其效力直至法官作出撤銷該行政命令的判決，這是奇談怪論。法院長期以來一直承認這樣的政策規則：盡力避免訴訟、在當事人達成協議時終止訴訟，符合公共利益。那種認為產生爭議的行政命令，即使利害關系人已達成協議也不能將其撤銷的觀點，與上述規則是沖突的。當事人將被迫投身于沒有意義和無用的訴訟。[11]

然后得出結論說：

無論我們如何分析，在我看來，盡管制定法中并沒有明白的文字規定，裁判所至少在以下情形中確實有權復審一個決定：在作出決定時由于自身的錯誤而未能給予申請人以極端重要的權利；利害關系人對該該錯誤并無爭議；并且該錯誤對于手頭的案件具有重大影響。這種權力并未違反“履行職責”（functusofficio）原則，后者在移民法中仍然是一個一般性的規則。這些情形只是對履行職責原則的例外，它對于裁判所實現法律中確立的下列目標是完全必要的：保證對申請人的公平并在與他們有關的案件中盡可能得出最為合理的決定。

雖然這里說的是裁判所，其推理也可以適用于復議。但也有人認為，原先的決定是行政機關就某一行政事項對外作出具有終局性的決定，它已經有效地處理了有關實質性爭端，則行政機關無權在沒有制定法授權的情況下，僅根據其自己的觀點，獲得作出新決定的權力?！皩ⅰ疀Q定’解釋為包含了偏離終局性的允許，這將導致行政決定過程的支離破碎，并且使行政過程的效率出于危險之中”。[12]同樣在Bhardwaj一案中，利漢法官的不同意見認為，

在我看來，在本法的背景中，法律意圖恰恰相反。它顯然賦予確定性以很高的價值。它設定了嚴格的時間限制，對于復審活動作出了詳細的規定，對于裁判所記錄其決定和理由的方式以及通知和公布其決定的方式都有精確的要求。對于司法審查有形式的限制，申請只能在28天的期限內提出，并且這一期限還不能延長。在我看來，允許裁判所對于個別的復議申請有權不定時的作出（并且撤銷）決定，這與制定法的方針是不吻合的。[13]

因此，很多人認為，為了明確復議權力的存在，杜絕爭議，最好還是在制定法中對于復議程序作出規定。澳大利亞行政復審委員會認為，在制定法中對復議程序作出明確規定，除此以外還有其他一些優點：（1）使申請者獲得明確、固定的申請復審的權利，與此相伴隨的是有被告知復議權的存在以及其復議進行程序的權利。重要的是，制定法中也應當對于重要的程序事項，例如如何提出新的證據；復議程序是強制性的還是選擇性的，即申請人是否有權不經復議直接申請復議，申請人是否可以聘請法律上或其他方面的人參加復議，申請復議的時限，所有這些在對復議程序的批評意見中經?？梢月犚姷氖马棧伎梢酝ㄟ^制定法的規定而得到明確。（2）明確復議程序的目的。制定法可以為復議官員的地位設定具體的規定，授予其獨立于原決定者之外對原決定的是非曲直加以審查的權力。它也可以避免或者減少與其他的一些內部管理措施，諸如對于行政機關的監控和審計，或者個人通過對公共服務質量不滿的申訴，等等的混淆。[14]

三、行政復議程序

（一）行政復議程序的標準

對于行政復議程序應符合何種標準在英國一直存在爭論，這些爭論所涉及的主要是行政復議是否應當適用法院以自然正義為名所發展出來的一套規則。英國傳統上將抗辯式程序看作是自然正義的內在要求。在法律教育體制，案例法，法律史等等當中都強調這一程序原則的地位。法院采取的抗辯式程序被看作是一個黃金標準，法律人往往不自覺的將所有其他程序與其相比較。這導致在實踐中出現了申訴程序“司法化”（judicialisation）的現象，裁判所和調查程序的嚴格性不斷增強為其例證。哈洛和羅林斯認為，當法院要求決策者無偏私時，它們實際上是要求將“裁決”的標準引入行政過程，這實際上體現了法院企圖在有關公平程序的問題上占據壟斷地位。按照美國著名法理學家富勒的觀點，在現實社會中存在九種決策模式：調解，財產權，投票，習俗，官方宣告的法律，裁決，契約，管理指令和訴諸于運氣。[15]牛津大學行政法教授克雷格認為，以裁決為基礎發展起來的程序保護模式在許多領域確實是最為合適的一種，但是它不可能適用于所有的行政法領域按照普通法院的模式塑造其他程序的一個嚴重后果是，限制了其他類型的程序經受實踐考驗的機會。[16]

實際上，自然正義的許多標準對于行政復議程序并無多大意義。在根本不進行聽證的條件下，詢問證人的權利并無益處；如果負責申訴的正是申訴人認為應當承擔的人，則中立毫無價值；而建立在對雙方給予平等權利基礎上的程序保障，對于現代福利國家中根本無法與公務提供者進行平等商談的弱勢群體來說，實際意義也很優先。在社會福利案件中，抗辯程序所包含的“對抗”和“贏者通吃”理念也是不適合的。

那么是否能夠發展出適用于內部申訴程序的標準呢？在克雷格看來，美國學者馬修所提出的結合協商和內部管理控制的程序是一個很好的起點。[17]而在英國的行政改革中，英國實務界也開始提出并落實了一些新的標準。

（二）公民憲章與行政復議程序

與傳統行政正義體制不同，公民憲章的目標更傾向于改善公共服務的質量，而非個人權益的保護。盡管如此，公民憲章及其相關組織的工作，對于行政正義體制，包括體制的改善仍然具有重要意義，這主要體現為對申訴體制設定了一套最低限度的標準。

公民憲章強調申訴是保證公共部門承擔責任的一個重要途徑，它要求公共機構必須“擁有為公眾所周知的、易于利用的申訴程序，在任何可能之處能夠提供獨立的復審”。公民憲章機構的申訴工作小組在其所擬的一份文件中提出申訴程序應體現七項核心原則，其中包括：（1）易進入，規則為公眾所周知。（2）簡便，易于理解和利用。（3）快捷，為各項活動設定時間限制，并且使參與者能夠一直知曉程序的進展狀況。（4）公平，進行全面的、無偏私的調查。（5）可信賴，能夠獲得申訴機構成員和申訴人的信賴。（6）有效，澄清所有的爭點，并提供適當的解決方法。（7）質量管理，為管理者提供信息以改善服務。這些原則并非僵化的教條，必須能夠保持一定程度的靈活性，適應各個行政領域的特殊情形，因為公共組織數量眾多、種類負責，并非所有這些標準或相關的問題都與它們有關。這一列舉也并不意味著已窮盡了良好申訴體制的所有標準。

申訴工作小組未對“申訴”（complaints）加以明確的界定，而是主張各個公共機構自身作出符合本部門客觀條件的界定，但在作出界定后就應在自己的實踐中加以一貫地實施。一般意義上的申訴是指對表達某種需要回應的不滿意見，但有人提出，應當將申訴與其他補救方法相區分，但也有人認為，對申訴作出寬泛的界定，使其包含那些允許上訴或司法審查的事項，正體現了申訴制度的一個吸引力，即通過它可以減少提起救濟途徑的壓力。

申訴工作小組特別強調公平對于申訴程序的重要性，因為在公共部門中缺乏有效的選擇。在一般意義上，公平被理解為是不偏不倚，對于事實不帶偏見，對事物持一種開放和前瞻性的心態，而保證公平的一個重要因素是有關“獨立”的規定。各公共部門大多對于某種形式的“獨立的”內部復審都設有規定，而申訴工作小組對“獨立的”內部復審的界定是，“在同一組織范圍內，但與被申訴的個人或者部門（section）不屬于同一直接管理線的復審”。公民憲章小組的指南中對于保證復審的獨立與有效也提供了一些建議。其中包括，復審者獨立于作出決定的公務機構；有充足的資源保證恰當的工作；對于調查的執行和事務的處理可以免于公務機構的壓力；有權接觸公務機構的職員和文件；有權作出拘束公務機構的決定或者存在一個明確的協定，其中規定除非在例外情形中其決定必須被接受。[18]

然而申訴工作小組發現，盡管許多部門的申訴體制提供了完全徹底的復議，對于復議是否真正具有獨立性仍然在公眾中仍然存在很多的懷疑。[19]或許是因為這個原因，一個超越于相關行政機構內部人員所進行調查之上的復審層級：“裁決專員辦公室”得以設立，其主要的任務是調查相關機構的內部申訴機構是否能夠回應公眾的需要。實際上，在政府有關公民憲章的白皮書中就曾承諾要考慮局部性地建立獨立裁決專員體制，這些人有“時間、常識以及恰當的權威”，從而增加內部申訴程序中的獨立因素。[20]1993年國內稅務委員會設立了稅務裁決專員，這一沒有制定法權力來源的裁決專但卻具有相當獨立性，而且，盡管其建議并不具有法定的拘束性，但國內稅務委員會除非在例外情形下都加以接受。1995年以后裁決專員的職權范圍又擴展到關稅機構以及社會保障部的捐助管理機構，并改稱裁決專員辦公室。裁決專員辦公室受理那些不服相關機構申訴部門的決定而進一步提出的申訴，向相關機構的首長和部門主管提出改進工作的建議，并幫助申訴人妥善利用相關機構所提供的內部申訴機制。裁決專員辦公室取得了非常好的工作業績，[21]申訴工作小組建議所有直接對公眾提供服務的公共機構，根據自身的實際情況和現存的復審處理機制狀況，建立這樣一種獨立的復審機制。

申訴工作小組負責鼓勵公務組織改革其申訴體制以符合這些標準。雖然它并無法定的權力強制推行這些原則，但依賴其建議與鼓勵的權力，對于英國行政申訴體制改革已發生了積極的影響。

除了為申訴體制設定了最低標準外，公民憲章特別強調行政正義的體系及體系的改善。公民憲章小組對于行政救濟確立了一個普遍性的原則，就是公共服務的申訴體系必須使得行政組織能夠從申訴中汲取教訓，進行體系性變革，或者改善服務提供方式。有效申訴體制的一個重要特征是其能夠：

使得公務機構從申訴中汲取教訓，無論是其未達到公民憲章所設定的標準，還是實施了不良行政。最為有效的一種救濟方式是保證使用者以后不再會遭受同樣的錯誤對待。在可以獲得的資源約束之內，政府部和獨立機關應當記錄與分析申訴的發展態勢；盡可能減少錯誤再次發生的機會；發現未達目標或不良行政的模式；在必要之處采取措施以改變體系或程序。[22]

（三）行政復議獨立性的保障及其界限-澳大利亞行政復審委員會的建議[23]

行政復審委員會認為，行政機關應尋求有效方法保證行政復議官員在組織上與作出原決定的人相分離。這種組織上的分離這有助于照強復議官員的這樣一種觀念：它們的角色就是對原決定進行真正全新的考量。如果復議官員與原決定者之間存在密切的聯系，則復議官員很可能會喪失有效執行復議職能所必須的客觀性。顯然，組織分離的程度會影響人們對行政復議體制的看法，并影響其是否可以確實發揮作為成本高昂的外部復審程序的過濾器的功能?！叭绻獗盹@得的是公正的，并且程序看來是公平，則很可能得到公正公平的結論。同樣，外表影響共同體對于那些代表共同體行使權力的人所作決定的信心?！盵24]也在只有在這種獨立性的基礎上，行政復議的“規范化效應”（normativeeffects），即通過行政復議發現行政管理中的問題從而能夠對癥下藥地加以改善，進一步增強行政決策的效率和準確，才能得到保障。

澳大利亞行政復審委員會所建議增強行政復議獨立性的方法有，行政復議官員不與原決定者在同一個處所辦公，不讓行政復議官員作與最初決定者屬于同一個工作小組或者受同一個主管的監督，讓復議官員的薪水由該組織中的一個獨立分支來支付。行政機關應盡可能避免監督者與復議官員這兩個角色的混淆，行政復議職能最好不要由對最初決定者直接進行日常監督的人承擔，復議官員也不應被期望承擔日常的監督職能。

然而澳大利亞行政復審委員會同時認為，行政復議官員不應與原決定者以及其他的機關職員完全分離，混淆行政復議與裁判所上訴的界限。例如，復議官員經常需要與原決定者進行交流，以澄清后者所作的決定。實際上，有效的交流對于發揮行政復議的“規范化效應”也同樣具有重要的作用，復議官員的經驗有助于行政機關績效的提高。因此，在組織上的分離與聯結之間需要加以平衡。

部門主管對于復議職能的態度對行政復議制度具有重要的影響。盡管復議涉及具有豐富經驗的高級官員對于可能不那么專業的官員所作決定的審查，這并不意味著它是一種管理（management）職能。澳大利亞行政復審委員會在一個有關行政復議的報告中指出：

當復議官員的角色被授予對最初決定者直接進行日常監督的人時，兩種角色之間的緊張就可能出現。職員管理涉及到一種緊密不間斷的聯系，包括監督者需要支持和激勵職員，而行政復議所關注的焦點則與在于對一個案件的事實、法律或政策方面的重新考量。……復議官員給原決定者提供建議，將問題反饋給原決定者，因此而帶來的規范化效應，不應等同于復議官員在與原決定者的關系問題上處于一種監督者的地位。[25]

盡管行政復議并非內部管理，但復議官員作為高級官員，在政策，法律和操作問題上所具有的經驗，是非常有用的資源。他們對相對低級的職員提出建議，事實上發揮著培訓的作用，其行為對低級職員具有示范效應。這里復議官員同樣需要一種平衡，即一方面要獨立處理申訴，另一方面也要對行政決定質量的改善負責。

四、正式復議和非正式復議

正式復議和非正式復議的區別在于，正式復議構成了外部復議（尤其是上訴）的前提；而在非正式復議，一旦最初決定作出利害關系人就有權提起上訴，這并非是排除內部復議，相反，甚至可能存在有關內部復議的具體法律規定，關鍵在于它并非申請上訴之前必須啟動的程序，并且即使這一程序啟動也不影響上訴的進行。

（一）非正式復議

在非正式的復議中，復議程序的啟動，可能是因著原決定者自身的單方面決定，其背后的原因或許是受害人提出了上訴；也可能是因著受害人要求原決定者或者其上級官員重新審查該決定。一般認為，內部復議是一個自然出現的行政程序，這是“理想”類型的或者“主流”類型的復議。典型的情形是，內部的和外部的（裁決的）因素共同協調但獨立地共同運作，從而例行的內部復議和獨立的外部上訴共同構成了所謂的“復議的裁決模式”（adjudicativemodelofreview）。這一模式的特征是：其一，“修正”是一個例行的機制，并不必然是因為申請人申請，也有可能是因為決策者自身希望訴諸其來檢查自己的工作，在有錯誤時加以改正。這符合這樣一種的理念，就是“允許官員采取簡單快捷的方法改變決定，而不需要申請者提出新的申請或者提出正式上訴的請求”。[26]其次，要求（通過向裁判所上訴）外部復議的權利，與決定者單方面決定復議最初的決定或者受害人內部復議均無關聯。其三，應由原決定者之外的另一個官員進行復議。

（二）正式復議

正式復議構成了對“理想模式”下的復議的一個明顯偏離。它不再是一個與上訴同時運作的例行行政程序，而是成為后者作用的一個前提，用中國行政法的術語來說，就是“復議前置”。

約克大學的塞恩斯伯里認為，這種強制性的復議實質上構成了上訴體制的第一個正式層次。這種內部復議的目的已經不再是提供行政上的理據，而可以說已被納入上訴的范圍。它不再作為一種“糾錯的方式”來運作，而是作為一個“修補的方式”。簡而言之，它已經從行政機制轉變為裁決機制，并且既然它已經在事實上成為上訴程序的第一個階段，則必須根據那些從弗蘭克斯委員會報告以來已被普遍接受的裁決程序衡量標準加以評價。1957年的弗蘭克斯報告認為，行政裁判所是司法體系的一種補充，它的存在是必要的，并認為裁判所應遵循三個基本原則，即公開、公正、無偏私。“在裁判所領域，在我們看來，公開要求程序公開并讓公眾能夠獲悉其據以做出裁決的基本推理；公平，是要求采取一種明確的程序，以便當事人各方能夠知曉其享有的權利，充分發表自己對案件的意見并了解將要面臨的該案的情況；無偏私，則要求裁判所可以免受有關政府主管部門決定的影響，無論這種影響是顯而易見的還是潛在的”。[27]

然而，多數學者認為，正式復議具有強制性，并不意味著就此改變了它的基本性質，即從行政程序變成了裁決程序。[28]正式復議仍然是一種行政內部的復議程序。根據英國裁判所委員會的觀點，對于正式復議的程序加以規定，不過是一種行活動政規范化的方式：“當前存在的一個趨勢是，在法律中對于這種（正式）復議作出明確的規定，這不過是對復議程序的規范化，這種規范化在任何情形中都被恰當地看作良好、標準的行政實踐…”。[29]這也意味著，雖然對正式復議不必如塞恩斯伯里所主張的那樣，按照裁決程序的標準加以衡量，但予以一定程序的規范化還是必要的，否則無法說明其作為裁判所前提程序的正當性。這其中最為關鍵的一項就是必須保障由原行政人員之外的人進行正式復議，以保證在其中能夠真正對原決定進行全新的重新評價。在復議程序已經規范化的條件下，仍然要求具有直接向裁判所上訴的權利，則既是對資源的浪費，而且也可能影響復議程序的效能。

正式復議相對于裁判所而言簡單快捷，這在社會保障等行政爭議較多的領域具有很強的實際意義。它對于那些可能進入裁判所或法院的案件而且發揮著過濾器的功能，[30]使得重新評價的任務能夠由行政組織和裁判所與法院來分擔，減輕了裁判所和法院的工作量，并且使得受害人有可能免于對抗式的繁瑣裁判所程序的折磨。[31]

對正式復議程序的另一個指責是，它可能阻礙了受害人通過公正程序獲得救濟的權利。塞恩斯伯里認為，使得復議成為強制性的程序，將減損由獨立裁判所和法院進行的上訴或司法審查程序的價值。其一個理由在于，當受害人經過了復議程序其受到損害的權利仍然未能得到救濟時，“讓我們想一想，他們已經失敗了兩次，一次是在最初決定作出之前的請求，第二次是在內部復議中。并沒有很多人能夠有毅力更進一步?！盵32]他甚至提出，相關立法者作出這一程序設計的目的就在于阻礙申請人并且因此節約國庫金錢。但多數學者認為，一方面，從現在的立法來看，立法者并未在設置正式復議程序的同時停止裁判所與法院程序的適用，而且也沒有設置諸如受理許可這樣的要求，則從形式層面而言就難以說正式復議程序消除或減損了上訴權；另一方面，認為一個有理由的申訴者在經歷了兩次失敗以后將不再會提起上訴的論斷，并沒有翔實的統計數字支持，相反，在部分行政領域的統計數字表明，在正式復議失敗后提起上訴的比例仍然是很高的。[33]

哈利斯教授認為，正式復議和非正式復議對于形成一種良好行政風氣都具有重要意義，因為它們允許行政組織在沒有法院或裁判所等外部干預的情況下，承擔起自我糾正錯誤的責任。就正式復議而言，它還強化了這樣一種觀念，即行政程序本身構成了整體行政正義體系的重要一環，它也可能從內部推進體制性的變革，這當然是非常值得歡迎的。[34]

（三）復議程序不作為一個單獨的程序階段-一種改革的建議

艾森基于其對復議程序的批判性意見（參見本文第二部分），提出應取消復議作為一個獨立程序的地位。[35]他認為，行政正義體系中，最初決定者必然要對上訴機構的行為作出反應，則當其得到有人申請上訴的通知后，就可以作出相應的復議決定。如果其在復議后，仍然拒絕撤銷或變更確實有瑕疵的決定，則上訴機構可以提供救濟。這種復議可以在保存復議程序優勢的同時消除其負面效應。它在以下諸多方面優于獨立的復議程序。（1）它不會造成上訴的延遲。（2）如果決定被撤銷是因為最初決定機構承認上訴申請的合理性，則這一撤銷成為上訴統計數字的一部分。這種妥協的數字如果過于龐大，則可能引起公眾的重視，使最初決定機構限于尷尬境地，并從而促使其改善其決定質量。（3）即使原機構所進行的這種復議不能導致決定的變更，則申請人并不會受到第二次消極決定的傷害，而這第二個決定可能與第一個決定一樣缺乏公平程序的保障。（4）既然這種復議并不要求申請人和原決定機構之間的接觸，它也不會導致申請人不再申請上訴，而第二個消極決定原來是有可能有這種影響的。（5）既然申請人并不需要提出兩次申請（一次要求復議，另一次要求上訴），則申請人不太可能因為擔心被視作刁民而不敢再提出上訴。[36]

五、社會保障領域的復議與上訴

英國社會保障領域的行政復議與上訴制度，比較典型地反應了復議制度的內容以及復議的關系。盡管英國1998年社會保障法在這一方面作了重大變革，但1998年之前的制度仍然具有重要的說明價值，因此下面對二者一并加以說明。

（一）1998年之前的體制

1998年之前，英國社會保障方面的決定與復審體制主要由1983年健康與社會服務以及社會保障裁決法（HASSASSA）所建立，后來的一些法律，如1986年社會保障法和1991年的兒童撫養法對這一體制作了變更?？傮w而言，在社會保障領域主要有三種不同的裁決和復審體制。[37]

1.以裁判所為基礎、兩層級、一次申訴體制。在這種體制下，裁決有相對獨立于社會保障部（DSS）及相關獨立行政機關的官員作出，社會保障申請人如果對裁決官員所作的最初決定不服，有權直接向有關的裁判所提起上訴。對于申請人而言，這一裁決與復審體制具有兩個層級：裁決官員和裁判所。在實踐中，對于提起上訴的案件獨立慈善機關（BenefitsAgency）會進行復審，如果原決定存在法律規定的三種原因，即：（1）存在對重大事實的誤解或忽視。（2）存在法律上的錯誤，（3）相關情勢發生了變化，則應對原決定加以變革或撤銷。這種復審的性質是行政復議，是行政機關自我糾錯和適應情勢變更的一種機制，它并不需要申請人提交一個復議申請。這種體制適用于大多數社保障案件，包括收入補助和退休津貼。

2.以裁判所為基礎、三層級、兩次申訴體制。存在這種體制下，社會保障申請人如果對裁決官員所作的最初決定不服，應首先向獨立慈善機關申請復議，申請人如果不服復議決定，有權向裁判所申請上訴。對于申請人而言，這一體制具有三個層級：裁決官員的決定、另一個官員進行的復議和裁判所的聽證。這一體制規定在HASSASSA中，適用領域包括殘疾人生活津貼和傷殘人救濟，對于兒童撫養機構的決定不服也適用這一體制。

3.以行政復議為基礎的體制。這種體制僅僅存在于社會救濟基金領域。在這一體制下，只有兩次行政復議，而沒有對裁判所的上訴。第一次復議由地方獨立慈善機關辦公室里的社會救濟基金官員進行，第二次復議則由中央的社會救濟基金督察員在獨立社會基金委員的管理和控制下進行。社會基金委員會并非公務員但由社會保障部部長任命，他有責任任命和培訓社會救濟監察專員。

這種體制建立于1988年，當時為了減少支出，社會救濟基金給付體制發生了巨大的變革。在此之前，只要有人符合法定的資格就可以獲得基金給付，給付決定在性質上是一種單純的法律解釋和適用，獨立社會慈善機關的官員并不擁有很大裁量權，但在新的體制下，獨立社會慈善機關既要判斷具有法定資格的人是否可以為社區整體照料計劃的實現作出貢獻，還要衡量可得的預算資金與申請人的實際需要，因此，他們在作出決定時需要綜合考量許多因素，這使得他們的決定帶有明顯的主觀價值判斷色彩。

這種體制的程序具有以下幾個方面的特點：（1）社會救濟基金督察員具有重要地位，他們是服從行政官員，但事實上很大數量的是法律專業人士。（2）實行書面審理。（3）督察員對于獨立社會慈善機關的決定就法律與是非曲直兩方面進行審查。（4）除了訴諸法院以外，沒有進一步的申訴體制。（5）督察員對于對于信息的發現有進行職權調查的義務。（6）督察員對于決定的質量和期限向監察專員負責。[38]

（二）1998年的社會保障制度改革

政府綠皮書認為，當時的社會保障申訴體制在結構、組織、管理和績效上存在問題與缺陷，需要加以改革。這些問題主要有：（1）裁判所對于根本沒有希望成功的申訴也進行空耗時日的聽證。（2）裁判所必須處理一些新的事實，這些事實在獨立慈善機關進行的行政復議程序中實際上已經被處理過。（3）在聽證中，裁判所可能要處理一些從申訴提出到聽證之間所發生的變化，而這些變化也可能已經過獨立慈善機關的處理。（4）申請人提起申訴常常只是因為他們希望得到對原決定的解釋。（5）對于裁判所成員的要求（例如，它們有三個成員，主席具有法律專業知識，并且在一些案件中其他成員還必須擁有具體專業資格），太過于正式和僵化，不符合成本－收益分析的要求。（6）獨立裁判機構（ITS）有很多缺陷，不僅體現為上訴人所提供的服務質量較低（突出體現在用于澄清案件的時間太少），也體現在其主席對于績效和效率的負責性沒有保證。

改革的目標是：（1）改善決策和上訴程序；（2）對于決定的作出和變更提供一個更為簡單、準確和低耗的體制；（3）保護顧客在適當的案件中請求對決定加以獨立復審的權利。社會保障法的修正目的是通過以下改革完善決策與申訴體制：（1）作出最初決定的官員，不再具有獨立性，而是作為部長的代表工作。（2）在申訴之前辨識出所爭論的領域和事實。（3）盡可能早地處理案件，以使得只有那些無法解決的案件才進入申訴程序。（4）對于簡單的、不可能成功的案件提供一個快通道。（5）不在立法中規定裁判所的人數和組成。（6）在必要的案件中保留對法律專業的要求，并且允許一些決定由非法律專業但符合一定的條件并受過訓練的決策者作出決定。（7）允許獨任聽證，只在必要時才要求有兩個和三個決策者參加聽證。（8）引入對案件進行篩選的程序，以對不同類型案件加以不同處理。（9）以一個新的“上訴機構”取代ITS，它具有明確的責任和負責性，其內部組織和程序設有一定的法律規定，配備有具有適當資格、受過訓練并有經驗的決策者和顧問。

（三）1998年改革后的復議與上訴體制[39]

1998年的社會保障法，對于適用范圍最為廣泛的以裁判所為基礎、一層級、一次申訴體制進行了改革，其中最為主要的變化是增加了一個“再看一次（secondlook）程序”：它授權部長或其人復議其所作的任何決定，或者是基于申請或者是基于自身的調查，據以作出修正的理由由規章規定。但是這一程序不是強制性的，受原決定影響的人，無論是最初的決定還是修正后的決定，都有權向一個上訴裁判所直接提起上訴。可見修正后的體制實際上是采納了復議的裁決模式，但是未能貫徹該模式所要求的由作出最初決定的人之外的人實施復議。改革后的這一體制適用于社會保障局及其所屬獨立機關的所有社會保障給付。

在政府綠皮書中，曾建議擴展裁判所為基礎、三層級、兩次申訴體制的適用范圍，更多采取強制性的行政復議（復議前置），但未被最后的立法所采納。根據新法，這一體制仍然適用于由地方當局負責的住房津貼和委員會稅收津貼領域。

社會救濟金領域的以行政復議為基礎的體制仍然保存。對于以行政復議為基礎的體制能否提供令人滿意的行政救濟，是一個存在爭議的問題。有人認為，在社會救濟基金領域這一問題的答案是否定的，其理由為：首先，它缺乏獨立性；其次，這種復審沒有口頭陳述和辯論，實行書面審理；第三，沒有進一步的外部上訴的體制保障。然而據擔任社會救濟基金專員職務的斯卡姆平先生觀察，這種批評并無根據，在他看來，只要負責性有保證，并且樂于不斷總結經驗，行政復議完全可以提供有效、適當的救濟。那種對行政復議功能的懷疑，在很大程度上建立在對于公平行政決定的構成要素的誤解上。他這種以行政復議為基礎的體制，是一種“新的獨特的行政正義形式…”。這種行政復議體制具有以下優點：（1）這種體制可以很好地保證負責性。由于督察員是行政人員，對于其工作可以進行廣泛有效的監督控制，使其符合公共服務的質量與效率標準。監察專員要對督察員的復議工作的標準和成本收益狀況向部長提交報告，從而間接地對議會負責。（2）督察員是嫻熟的行政人員，有能力了解法院的相關判決內容，并將其意旨落實在實際工作中。（3）督察員是專業人士，他們對整個社會保障體系非常熟悉，對于社會救濟基金給付中的細節都了如指掌，其所作的決定的專業性和適當性值得信賴。（4）這種體制成本低廉，這已經得到實踐的證明。

六、結語

英國傳統行政正義體系中一般都強調法院的司法審查與裁判所的上訴，行政復議制度一直是較為薄弱的一環。近年來，隨著行政改革的推進和民事正義體制改革中對訴訟外爭端解決機制的強調，這種現象開始改變，越來越多的人開始探討行政復議制度的變革之道，在維持行政復議官員與組織內其他官員的聯系渠道的同時，加強行政復議主體的獨立性，充分發揮行政復議機制以及其他內部申訴解決機制的作用，以保障公務服務的使用人的冤屈得到更為有效的化解，并發揮行政復議的規范化效應，推進行政決策體制的改善。

在我國，行政復議制度完全是行政化的運作，層層審批，行政復議人員的專業性、獨立性都沒有體現，不僅如此，行政救濟體系中的其他途徑也不如人意：司法審查的效能不彰，司法獨立沒有保障，超職權主義的訴訟模式帶來的不是行政訴訟中原告與被告地位的平衡，而是法官與行政官員一起審原告；也沒有獨立性強、具備專業性、遵循準司法程序的行政裁判。中國未來行政救濟體系的發展，必須在進行司法改革、增強司法審查效能的同時，對現行的行政復議制度進行變革，強化公眾對行政復議組織的信賴，更好地發揮對行政決定的內部復審這一制度的功用。在許多部門，例如土地管理、稅務征收、社會保障等領域也可以嘗試建立行政裁判所體制。[40]

（本文載于《環球法律評論》，2004年第1卷）

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[1]鑒于英聯邦成員國法律體系的相似性，本文對英國行政復議制度的介紹，特別是有關理論爭議或者改革建議，部分參考了英聯邦其他國家，尤其是澳大利亞和加拿大的資料。

[2]中國社會科學院法學研究所助理研究員，法學博士

[3]MichaelHarrisandMartinPartington，IntroductioninAdministrativeJusticeinthe21stCentury，editedbyMichaelHarrisandMartinPartington，Hartpublishing，1999，p.p.2-3.

[4]AdministrativeReviewCouncil-BetterDecisions：ReviewofCommonwealthMeritsReviewTribunals-ReportNo.39，September1995，paras6.49&6.50.

[5]TerenceG.Ison，“AdministrativeJuustice”：IsItSuchaGoodIdea？inAdministrativeJusticeinthe21stCentury，p.39.

[6]除了對原行政決定的上訴外，還有對裁判所決定的上訴，除了向裁判所提出的上訴外，還有對法院的提出的上訴，在各別情形中還包括對部長的上訴。AdministrativeLaw，8thEdition，byWade&Forsyth，Oxford2000p.p.894-897.

[7]Ibid，p.p.888-889.

[8]S.Skehill，“TheHiddenDimensionofAdministrativeLaw：InternalandFirstTierReview-I”inAdministrativeLaw：RetrospectandProspect（1987）58CamberraBulletinofPublicAdmnistration137，138.

[9][1964]AC40，p.79.

[10]（2000）61ALD577.

[11]Comptroller-GeneralofCustomsvKawasakiMotors，（1991）32FCR219.

[12]AustralianBroadcastingTribunalvBond，[1990]170CLR321AT336-337.

[13]（2000）61ALD577，at588－589.

[14]MattMinogue（ExecutiveOffice，AdministrativeReviewCouncil），InternalReviewofAdministrativeDecisions，Canberra，5July2001.

[15]Fuller，TheFormsandLimitsofAdjudication，92Harv.L.Rev.353，364（1978）。

[16]Craig，AdministrativeLaw，4thEdition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.422.

[17]Mashaw，BureaucracticJustice（1983）。Craig，AdministrativeLaw，4thEdition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.425.

[18]Citizen‘sCharterUnit，ComplaintsTaskForce，GoodPracticeGuide（1995）。

[19]Citizen‘sCharterUnit，ComplaintsTaskForce，PuttingThingsRight：MainReport（1995），para2.27.

[20]AdministrativeLaw，8thEdition，byWade&Forsythp.p.111-112.

[21]MichaelHarris（ED.），NewProcedureinAdministrativeJusticeinthe21stCenturyp.p.160-163.

[22]CabinetOffice，OfficeofPublicService，RedressundertheCitizen‘sCharter：GuidanceforDepartmentsandAgencies（1996）。

[23]MattMinogue（ExecutiveOffice，AdministrativeReviewCouncil），InternalReviewofAdministrativeDecisions，Canberra，5July2001.

[24]MinisterforImmigrationandMulticulturalAffairsvJia；ReMinisterforImmigrationandMulticulturalAffairs，[2001]HCA17（29March2001）。

[25]AdministrativeReviewCouncil-InternalReviewofAgencyDecisionMaking-ReporttotheAttorney-General-ReportNo.44，November2000，Paragraphphs3.23-24.

[26]Sainsbury，“InternalReviewsandtheWeakeningofSocialSecurityClaimants‘RightsofAppeal”inG.RichardsonandH.Genn，AdministeativeLawandGovernmentAction（1994，Clarendon，Oxford），p.289.

[27]ReportofTheCommitteeonAdministrativeTribunalandEnquiries，Cmnd.218（1957）。

[28]MichaelHarris，ThePlaceofFormalandInformalReviewintheAdministrativeJusticeSysteminAdministrativeJusticeinthe21stCentury，editedbyMichaelHarrisandMartinPartington，Hartpublishing，1999，p.46.

[29]CouncilonTribunals，AnnualReport1990-91（HC1991/92，97），para3.27.

[30]ReviewofCommonwealthMeritsReviewTribunals（AustralianAdministrativeReviewCouncil（ARC）DiscussionPaper，1994），para.3.18.

[31]N.WikleleyandR.Young，“TheAdministrationofBenefitsinBritian.AdjudicationandtheinfluenceofSocialSecurityAppealsTribunals”[1992]PublicLaw238，241.

[32]Sainsbury，“AdministrativeRevieworTribunal/”，ConferenceofTribunalPresidentandChairman，22ndApril1994（CouncilonTribunals，1994），14.

[33]MichaelHarris，ThePlaceofFormalandInformalReviewintheAdministrativeJusticeSysteminAdministrativeJusticeinthe21stCentury，editedbyMichaelHarrisandMartinPartington，Hartpublishing，1999，p.54.

[34]Ibid，p.51.

[35]TerenceG.Ison，“AdministrativeJuustice”：IsItSuchaGoodIdea？inAdministrativeJusticeinthe21stCentury，p.39.

[36]Ibid，，p.34.

[37]RoySainsbury，TheReformofSocialSecurityAdjudicationinAdministrativeJusticeinthe21stCentury，p.446-449.

[38]MichaelHarris（ED.），NewProcedureinAdministrativeJusticeinthe21stCenturyp.p.157-160.

[39]RoySainsbury，SocialSecurityDecisionMakingandAppeals，inSocialSecurityLawinContext，editedbyNevilleHarris，OxfordUniversityPress.

[40]實際上，在中國行政復議制度改革的背景下，我們也可以將司法化的行政裁判也看作是一種復議，只不過是一種程序較為嚴格的復議，只是這一復議相當于英文中的“review”（復審）。