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非訴行政執行案件是指由行政機關作出的生效的具體行政行為，負有義務的一方當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行的，由作出具體行政行為的行政機關或享有權利的一方當事人在規定的期限內向人民法院申請強制執行的案件。筆者之所以這樣定義，是根據《中華人民共和國行政訴訟法》第66條（公民、法人或其它組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行）以及最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第90條（行政機關根據法律的授權對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當事人在法定期限內不起訴又不履行，作出裁決的行政機關在申請執行的期限內未申請人民法院強制執行的，生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人在90日內可以申請人民法院強制執行）之規定。目前，人民法院執行此類案件的主要依據是《中華人民共和國行政訴訟法》、最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》、《中華人民共和國民事訴訟法》、最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》等。但無論在理論上還是實際執行過程中仍有許多地方值得我們去思考。

一、關于非訴行政執行案件的性質及執行依據的界定。

最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第2條第（2）項規定“依法應由人民法院執行的行政處罰決定、行政處理決定”中“行政處罰決定、行政處理決定”是人民法院執行機構負責執行的生效法律文書中的一種。依據這條規定，有一種觀點認為行政機關作出的生效的行政處罰決定、行政處理決定是人民法院的執行依據；最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條規定“人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定；需要采取強制執行措施的，由本院負責執行非訴行政行為的機構執行”。依據這一條的規定，又有一種觀點認為人民法院作出的生效的準予強制執行的裁定應當是執行的依據。那么，非訴行政執行應是屬于什么性質？是屬于行政權還是屬于司法權？筆者認為這是行政權向司法權的過渡、一種競合，最終是司法權的體現。首先，對于此類案件，人民法院是組成合議庭進行審查；其次，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的規定》第95條規定人民法院對行政機關的行政處罰、處理決定的程序、實體、適用法律法規都要進行審查；第三，由人民法院依法執行；第四，人民法院對經司法審查后的強制執行行為承擔法律責任。因此，非訴行政執行應當是一種司法權，此類案件的執行依據應當是行政機關的行政處罰決定、行政處理決定和人民法院準予執行裁定的統一體更為準確。

二、關于非訴行政執行案件的申請執行程序人民法院應如何定位。

最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條規定“人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定；需要采取強制執行措施的，由本院負責執行非訴行政行為的機構執行”。非訴行政執行案件不同于申請執行生效民事、行政裁判文書的案件。申請執行生效的民事、行政裁判，因為經過嚴謹的庭審程序，裁決的內容準確性、穩定性相對較高，因此申請執行生效的民事、行政裁判文書的案件可直接進入強制執行階段，不需再做審查。而非訴行政執行案件，申請執行的行政行為有待于人民法院確認其合法性，人民法院類似啟動了一次訴訟程序，是否準予強制執行的裁定實際上相當于確認行政行為是否合法的裁判，然后才是實際強制執行階段。所以筆者認為人民法院接到接到行政機關或者權利人的執行申請，不能簡單地等同于其它執行案件的申請而立為執行案件，人民法院應當就具體行政行為的合法性審查而單獨立案，再由行政審判庭依法組成合議庭進行審查。考慮到非訴執行案件主要針對行政行為的執行，畢竟具有“非訴”性質，程序上亦不宜照搬訴訟程序，在有利查明具體行政行為合法性的基礎上，當簡則簡。對個別爭議較大的申請非訴行政執行的案件，可以通過舉行聽證的形式，運用證據規則，查明具體行政行為是否具備強制執行的法定條件。只有當準予強制執行的裁定書發生法律效力后，人民法院才能作為執行案件立案后交由本院負責執行非訴行政案件的機構執行執行。

三、關于非訴行政執行案件執行通知書的送達及裁判文書的適用。

最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第24條規定人民法院決定受理執行案件后，應當在3日內向被執行人發出執行通知書，責令其在指定的期限內履行生效的法律文書確定的義務，并承擔民事訴訟法第232條規定的遲延履行期間的債務利息或遲延履行金。由于非訴行政執行案件的特殊性，相關法律又僅僅是原則性規定，可操作性不強，各地法院對非訴行政執行案件執行通知書送達做法不一。有的法院認為這類案件不一定與其它執行案件一樣，在受案后三日內向被執行人發出執行通知書，而是在下發準予強制執行裁定書中注明被執行人應履行的標的、期限等事項，即裁定書代替執行通知書，執行通知書就不再發給被執行人了，有的法院是在送達準予強制執行裁定書同時送達執行通知書，還有的法院在送達了準予強制執行裁定書后再送達執行通知書等，以上種種做法與各法院關于非訴行政執行案件的申請執行程序的定位有密切聯系。筆者認為如果人民法院按照本文中的觀點對非訴行政執行案件的申請執行程序進行定位，即人民法院先立審查案件，準予強制執行裁定書送達后再立執行案件，三日內送達執行通知書。這種做法不但符合現行立、審、執分離的模式，而且在程序上也符合最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第24條的規定。另外，人民法院在執行非訴行政執行案件時對需要采取搜查、查封、扣押、凍結、劃撥、提取等強制措施時，裁判文書的適用各法院甚至同一法院的的執行人員有的是采用民事裁定形式，有的是采用行政裁定形式，沒有統一的形式。筆者認為這樣的做法不規范，不嚴謹，易使當事人誤認為是執行人員程序錯誤，或引用法條錯誤因而提出異議。《中華人民共和國行政訴訟法》對如何適用強制執行措施規定不明，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》對此也未作具體規定，僅在第97條中規定了可參照民事訴訟的有關規定，筆者認為在非訴行政執行案件中的參照是指可依民事訴訟法明確規定的強制執行措施、方法等，而并非規定按民事程序制作法律文書，所以不能教條地理解參照民事訴訟法就以此照搬所制作的法律文書名稱。對非訴行政執行案件在執行中采取強制措施時，應采取行政裁定書為宜，且在適用民訴法上的條款時應注明是參照。

四、關于非訴行政執行案件中當事人法律救濟的尋求。

自從1989年我國頒布行政訴訟法以來，各級人民法院審查并執行了非訴行政執行案件三百多萬件，人民法院通過審查申請執行的具體行政行為合法性，對合法有效的具體行政行為依法裁定予以執行，對有重大明顯違法和錯誤的具體行政行為依法裁定不予執行，既支持了行政機關依法行政，又在很大程度上避免了違法行政給公民、法人和其他組織權益造成的侵害，取得了較好的法律效果和社會效果。但是，在相當一部分人的思想中，仍然存在著行政機關是官、法院也是官，官官相護，甚至認為法院不過是行政機關的工具。我國行政訴訟法重要的一條原則是最大限度地保護保護行政相對人的合法權利。然而，在現行的法律及司法解釋中對于非訴行政執行案件當事人的法律救濟途徑卻鮮有規定，確實有些遺憾，并且也違背了行政訴訟法的立法原則。行政機關向人民法院申請執行非訴行政執行案件往往是成批量的，人民法院的審查也僅僅是書面的，只有明顯違法才能裁定不許強制執行。實踐中因為司法職能尤其是行政審判職能的地方化，行政審判庭的審查往往比起規定的標準還要寬松，且人民法院作出的準予強制執行的裁定一經送達立即生效，所以很難避免有不正確的裁定作出。如果被執行人若對人民法院作出的非訴行政執行裁定不服，應當以何種方式、在多長的期間內尋求救濟？強制執行后如確有錯誤又如何給被執行人一個正當的而且是可以普遍適用的救濟方式？筆者認為在現行法律和司法解釋沒有明確規定的情況下，人民法院可以參照民訴法的相關規定執行為宜，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規定從廣義上理解應當包括這些內容。