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風(fēng)起云涌的政府雇員制

自兩年前吉林省首次推行政府雇員制以來，上海、廣東、江蘇、山東、湖北、湖南、安徽蕪湖等地也相繼進(jìn)行了政府雇員制的探索，如今，這一制度大有遍地開花之勢。何以政府雇員制如此受人青睞呢？一是這一制度本身的靈活性，政府可以根據(jù)其工作的需要，面向社會雇用各種類型、各種層次的專業(yè)技術(shù)人員；二是人們對這一制度有所期待，期待它會產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，推動我國公務(wù)員制度的改革，引入人才競爭機(jī)制，形成干部能上能下，公務(wù)員能出能進(jìn)的良性循環(huán)。但是結(jié)果會不會如此呢？靈活就難免以個人的主觀好惡為轉(zhuǎn)移，鯰魚只要條件允許它會自動轉(zhuǎn)化為沙丁魚。那么我們該如何看待在各地已開始風(fēng)起云涌的這一項(xiàng)新嘗試呢？

我國許多地方正在積極推行的政府雇員制，作為一項(xiàng)干部人事制度和行政管理制度改革具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。但歷史經(jīng)驗(yàn)提醒人們，要把好事辦好，必須通過觀念更新和制度創(chuàng)新，以改革精神認(rèn)真解決好一些關(guān)鍵的認(rèn)識問題和實(shí)際問題，實(shí)現(xiàn)政府人力資源管理的法治化。

背景條件和運(yùn)行特點(diǎn)

在一些西方國家的行政實(shí)務(wù)中，人們通常將包括公務(wù)員在內(nèi)的所有行政公務(wù)人員都稱之為政府雇員，這是一種廣義理解上的政府雇員制。而狹義的政府雇員則是指政府從社會上直接雇用的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面急需的專門人才，以及打字、駕駛、維修、勤務(wù)等熟練型、普通技能型的低端工作人員，他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權(quán)力，按照雇用合同的約定享有權(quán)利、履行義務(wù)，在一段時間內(nèi)服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或某一政府工作部門，他們與實(shí)行常任制的公務(wù)員共同完成行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的行政管理職能和事務(wù)。在推行政府雇員制的英、美、澳、新等西方國家，政府雇員的人數(shù)大致占其行政公務(wù)人員隊(duì)伍的10—20%.

有一種說法：我國加入WTO，受沖擊最大的是政府機(jī)關(guān)，而人才又是最亟須加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)。這是因?yàn)槲覈瞬刨Y源結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，政府機(jī)關(guān)由于待遇不高、機(jī)制不活等原因，在高端人才的爭奪戰(zhàn)中處于劣勢，在此背景下我國一些地方推出政府雇員制，可以說是地方政府適應(yīng)這一客觀需求所采取的引進(jìn)急需高端人才的有效舉措。

政府雇員制是一種貼近市場機(jī)制的行政公務(wù)人員管理制度，它與傳統(tǒng)的公務(wù)員制度相輔相成、并行發(fā)展，但兩者之間也存在許多差別。政府雇員制的運(yùn)行具有如下特點(diǎn)：選用人才和人才進(jìn)出具有很大的自由度和靈活性；實(shí)行多元化、多樣化的人才隊(duì)伍建設(shè)，適應(yīng)性強(qiáng)；政府雇員會發(fā)揮很大的作用，可通過集體談判來約定用人單位和受雇者雙方的權(quán)利義務(wù)（如工資待遇和工作條件）等等。

政府雇員制的實(shí)施需要具備一定的社會條件，包括政治文化、行政文化和法律文化的條件，推行政府雇員制的地方對此應(yīng)予注意。而近幾十年來許多國家實(shí)行政府雇員制的深層原因，可歸結(jié)于行政民主化潮流和“運(yùn)用企業(yè)精神改造政府”的結(jié)果。政府雇員制正在不斷發(fā)展，例如在上述西方國家，政府雇員的內(nèi)涵、外延也不斷發(fā)生著變化，故應(yīng)注意其新的發(fā)展變化和趨勢，認(rèn)真借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

制度定位和工作重點(diǎn)

實(shí)行政府雇員制將會在許多方面對公務(wù)員制度帶來直接影響，但應(yīng)注意不要因?yàn)橥菩羞@項(xiàng)制度而影響正在完善中的我國公務(wù)員制度的穩(wěn)定性。由于一些專業(yè)性很強(qiáng)的任務(wù)、項(xiàng)目是現(xiàn)有公務(wù)員難以完成的，雇用專業(yè)人才為政府管理工作提供一定階段和專門的服務(wù)，這是對現(xiàn)有人才隊(duì)伍的補(bǔ)充，故目前宜將政府雇員制定位于現(xiàn)行公務(wù)員制度的一種應(yīng)急補(bǔ)充機(jī)制。實(shí)行政府雇員制的過程中不能忽視制度的銜接和政策的連續(xù)性，不宜輕言取代現(xiàn)行的公務(wù)員制度。對于這項(xiàng)新型的行政公務(wù)人員管理制度的實(shí)施效果，衡量標(biāo)準(zhǔn)主要在于政府編制是否變相擴(kuò)大，政府工作效率是否提高，財政支出增加了多少，老百姓是否滿意。

一些地方在決定是否要引入政府雇員制的過程中，應(yīng)充分考慮自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人員素質(zhì)、客觀現(xiàn)實(shí)需要和財政支付能力，通過先試點(diǎn)、總結(jié)，再穩(wěn)健、規(guī)范地推行。要防止形式主義，不能不顧自身?xiàng)l件具備與否而驟然推行政府雇員制。還要科學(xué)確定政府雇員的數(shù)量，控制好政府人力資源成本，嚴(yán)防通過推行政府雇員制變相提高公務(wù)員的待遇和擴(kuò)大政府機(jī)關(guān)人員編制。設(shè)置政府雇員薪酬標(biāo)準(zhǔn)時也應(yīng)進(jìn)行充分調(diào)查研究，根據(jù)人才市場的具體行情確定，并根據(jù)市場變化及時加以調(diào)整。

在我國，實(shí)行政府雇員制的重點(diǎn)，目前應(yīng)定位于引入政府管理和服務(wù)工作的急需高端人才，包括各種專門人才、緊缺人才和特殊人才。

權(quán)力約束機(jī)制建設(shè)

凡事有利有弊。政府雇員制易于出現(xiàn)的一些弊端特別是制度運(yùn)行中出現(xiàn)的變形現(xiàn)象必須有效克服，例如政府雇員的臨時思想、缺乏工作責(zé)任心，工作業(yè)績難于考核，決策者以此徇私分肥和拉幫結(jié)伙，人才逆淘汰現(xiàn)象等等。

政府雇員制作為一種正在試驗(yàn)和探索階段的新事物，其積極作用和負(fù)面效應(yīng)共存。例如有的地方規(guī)定：“雇用人選可以由有關(guān)專家或領(lǐng)導(dǎo)同志推薦，也可以面向社會公開招聘。凡推薦人選，經(jīng)省人事廳會同有關(guān)部門考核后確定；公開招聘的，由政府主管領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加的面試考核確定”。這樣的規(guī)定本身并無問題，但在操作中就有可能出現(xiàn)變形現(xiàn)象。所以在政府雇員制試點(diǎn)和推行中，要特別注意防止政府雇員制成為某些領(lǐng)導(dǎo)人的個人雇員制，防止政府雇員制成為地方政府新的“形象工程”，防止出現(xiàn)變相擴(kuò)大“吃皇糧”的隊(duì)伍，防止政府雇員薪酬過高而對公務(wù)員制度產(chǎn)生消極影響，防止引進(jìn)政府雇員后將其當(dāng)作點(diǎn)綴，不給予必要的尊重和提供發(fā)揮其作用的必要條件。

為此，必須加強(qiáng)有關(guān)立法，完善訴訟解決機(jī)制（將有關(guān)人事爭議納入司法審查范圍），有效保障公民的知情權(quán)，認(rèn)真實(shí)行政府信息公開制度，大力推進(jìn)行政程序制度建設(shè)（例如逐步完善并嚴(yán)格實(shí)施擬定計劃、提出人選、政府審定、辦理手續(xù)等政府雇員制操作程序），從而有效地監(jiān)督和約束行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。

對觀念和制度的沖擊

政府雇員制引入了市場機(jī)制，沖擊了政府傳統(tǒng)的錄用人員辦法，是一種全新的靈活的用人機(jī)制，部分解決了人員能進(jìn)不能出、終身制和不能合理流動等問題。可以說，政府雇員制的推行有利于政府轉(zhuǎn)變職能、提高效率，對現(xiàn)行的行政公務(wù)人員管理制度勢必產(chǎn)生巨大沖擊。政府雇員是來自某個方面、某個領(lǐng)域、某個行業(yè)的優(yōu)秀人才，他們進(jìn)入政府工作的同時也把大量的信息和經(jīng)驗(yàn)帶進(jìn)政府管理和決策的過程，建立起政府與社會各界溝通的紐帶與橋梁，會給機(jī)關(guān)作風(fēng)帶來積極影響。

為此，我們還必須妥善解決一系列認(rèn)識和實(shí)務(wù)問題，包括正確認(rèn)識對政府官員實(shí)行高薪的必要性與合理性，建立健全政府雇員工薪待遇集體談判的有效運(yùn)行機(jī)制，正確認(rèn)識和妥善解決政府雇員進(jìn)出政府機(jī)關(guān)的自由度與行政民主現(xiàn)實(shí)的沖突，正確認(rèn)識和及時處理政府雇員制和公務(wù)員制度這兩種機(jī)制的巨大落差和協(xié)調(diào)問題，積極探索采取必要的配套改革措施等等。

天下沒有免費(fèi)的午餐。實(shí)行政府雇員制是一種利益格局調(diào)整，也具有很大風(fēng)險，需要付出必要成本。因此，既不能盲目沖動、隨心所欲、華而不實(shí)，也不要知難而退、輕言放棄、淺嘗輒止；而應(yīng)當(dāng)扎扎實(shí)實(shí)、堅持不懈地做工作，在探索中前進(jìn)，從政府人力資源管理這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)著眼、著力，將這項(xiàng)改革納入法治化軌道，按照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求積極推動我國的法治政府建設(shè)。