導語：行政執法功能與作用研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「出處」中國人民大學憲政與行政法治研究中心編：《憲政與行政法治評論》（創刊號），中國人民大學出版社2004年

「摘要」行政執法是行政法治系統工程的重要組成部分。加強、改進和完善行政執法是貫徹依法行政原則、落實執政為民思想、建設社會主義法治國家的需要。而要加強、改進和完善行政執法，首先必須明了行政執法的功能和作用。只有對行政執法的功能和作用有全面、正確的認識，才能形成加強、改進和完善行政執法的自覺性，并找到和確立加強、改進和完善行政執法的正確途徑。本文主要從三個方面探討和論述了行政執法的功能和作用：其一，行政執法將法從文本規定化為人們實際行為規范的作用，即實現法的作用；其二，行政執法將公民權利從“應然”變成“實然”的作用，即保障和實現人權的作用；其三，行政執法將國家的社會、經濟秩序從靜態設計轉化為動態建構的作用，即確立、維護和保障秩序的作用。文章對這三方面作用的具體內容和實現途徑進行了較詳細的闡釋。

「關鍵詞」行政法治行政執法行政處理行政主體行政相對人

行政執法的功能與作用是多方面的。我們可以主要從以下三個方面來分析：第一，從執法與立法的關系來分析。立法是執法的前提，是執法的基礎，沒有立法，無法可執，無從談執法。執法則是立法實現的途徑和保障，沒有執法，立法在很大程度上只能等于廢紙一堆，立法調控社會關系的目的無從實現。第二，從執法與公民權利、自由的關系來分析。實現、保障和維護公民權利、自由是執法的目的，離開了公民權利、自由，執法就失去了意義，而執法是公民權利、自由實現的手段，沒有執法，公民權利、自由在很多情況下就可能成為“畫餅”，而且隨時可能被侵犯，被蠶食，被踐踏。第三，從執法與社會秩序和市場經濟秩序的關系來分析，保障和維護社會秩序、市場經濟秩序是執法的重要任務，離開了保障和維護社會秩序、市場經濟秩序的任務，執法在很大程度上就失去了社會需要和存在的理由，而執法則是保障和維護社會秩序、市場經濟秩序的重要條件，沒有執法，社會秩序和市場經濟秩序將不可避免地會出現混亂，人們可能不得不恐懼地生活于某種“無序狀態”中。此外，我們還可以從執法與物質文明、政治文明、精神文明的關系來分析行政執法的作用。物質文明、政治文明、精神文明是執法追求的理想目標，不講物質文明、政治文明、精神文明，執法將失去靈魂，失去方向，而執法則是建設物質文明、政治文明、精神文明的保障，沒有執法，文明不僅不可能推進，而且還可能向野蠻倒退，回歸野蠻。當然，執法本身亦應是文明執法。

一、執法：使法從文本規定化為人們的實際行為規范

立法和執法均是法治的基本要素：立法解決有法可依的問題，為執法提供前提，提供準則，提供依據，為執法主體和執法相對人的行為提供規范，為社會關系的調整提供基準、規則；執法解決法的實施問題，即將立法確立的準則、規范、基準、規則適用于人們的實際社會生活，適用于實際的社會關系調整，使法律文本的規定在人們的實際行為中得到遵守、執行，在各種相應社會關系的發生、進行、變更和消滅的過程中得到貫徹、實現。

執法將法律文本規定轉化為人們的實際行為規范是通過多種途徑實現的。這些途徑主要包括：制定行政規范性文件、進行法律解釋、實施行政處理（處理形式主要有行政許可、行政征收、行政給付、行政確認和裁決）、進行行政監督檢查、實施行政強制和科處行政處罰。

（一）制定行政規范性文件

制定行政規范性文件，將文本規定的原則性條款具體化，然后通過直接實施行政規范性文件而使法律文本的規定得到實際貫徹、執行，這是執法的第一途徑。

廣義的行政規范性文件包括行政法規、規章和其他具有普遍約束力的規范性文件，其形式有決議、決定、規定、規程、公告、通告、布告、命令、辦法等。行政法規和規章相對于法律來說是執行性的，是為執行法律而將法律的原則性條款具體化。因此，制定行政法規和規章的行為屬于廣義執法的范疇。但是，行政法規和規章相對于其他規范性文件和具體行政行為，乃是立法性的，是為其他規范性文件和具體行政行為確立準則、規范、基準、規則。因此，制定行政法規和規章的行為又屬于廣義立法的范疇，謂之“行政立法”。其他規范性文件則是為執行法規（包括行政法規和地方性法規）、規章和最終執行法律而將法規、規章，或直接將法律的原則性條款具體化，具體行政行為則是直接執行法律、法規、規章和其他規范性文件所確立的準則、規范、基準、規則，使這些準則、規范、基準、規則在實際社會生活中得到實現。因此，制定其他規范性文件的行為和具體行政行為均屬于一般行政執法的范疇，具體行政行為則屬于較狹義的行政執法范疇。

立法是有位階的，執法是有層級的。要將具有高度普遍性、抽象性、原則性的法律規范適用于特定時間、特定場合的特定人、特定事，必須有一個將法律規范具體化、特定化的過程。這個過程可能是在實施具體行政行為的過程中直接進行的，沒有任何中間環節，即執法人員根據自己對法律規范的理解，憑借自己對法律規范的解釋，直接執行法律。這種情況是極少的，即使是這種情況，執法的上述過程，即將法律規范具體化、特定化的過程仍然是存在的，只是該過程的行為是由直接執法人員通過自己內心理解、口頭表述和書面說明理由等解釋法律的非嚴格程序完成的。在大多數情況下，將法律規范具體化、特定化的過程是通過制定多層級的規范性文件實現的：一個法律出臺后，國務院可能制定實施條例；國務院的部委、直屬機構可能根據國務院的實施條例和法律本身，以及本部門的實際情況制定實施細則；省級人民政府及其工作部門可能根據國務院的實施條例和省級人大根據本地實際情況制定的實施條例制定實施細則；市級、縣級人民政府及其工作部門，甚至鄉鎮人民政府都可能根據上級政府和本級人大的規范性文件以及本地、本部門的實際情況制定各種實施性、解釋性的規范性文件。當然，為執行某一個法律，各級政府和各相應部門都制定規范性文件是不可能的。對于下級行政機關來說，如果上級的規范性文件已經很具體，本地、本部門又沒有什么特殊的問題要加以特別的規定，就沒有必要另行制定新的規范性文件。否則，規范性文件過多、過濫，不僅不能使法律規范具體化、明確化，反而可能使某些本來有比較清晰涵義，比較明確界限的問題復雜化、模糊化了，使直接執法人員適用法律時感到困惑，無所適從，甚至使法律規范在層層批轉過程中被曲解，被改變立法原意，導致執法違法和執違法之法。

（二）進行法律解釋

進行法律解釋作為執法途徑之一，與制定行政規范性文件既有聯系，又有區別。法律解釋雖可以通過制定行政規范性文件進行，但實際執法過程中的法律解釋大多是通過個案，以執法行為說明理由（書面或口頭）形式進行的；至于行政規范性文件，其雖有法律解釋的功能，但亦有保障法律實現的許多其他功能，如行政命令，制定行政規范，規定行政措施等。因此，進行法律解釋是執法的一項獨立的手段和途徑，不能與制定行政規范性文件混為一談。

作為行政執法手段與途徑的法律解釋不同于《中華人民共和國立法法》規定的“法律解釋”?！读⒎ǚā芬幎ǖ摹胺山忉尅本哂辛⒎ㄐ再|，它只適用于下述兩種情形：其一，法律的規定需要進一步明確具體含義的；其二，法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的?！读⒎ǚā芬幎ǖ摹胺山忉尅睓鄡H屬于全國人大常委會。在其他國家機關中，只有國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會以及省級人大常委會有權提出法律解釋的要求。[①]一般行政執法機關，別說能直接進行法律解釋，就是提出法律解釋要求的權力也是不存在的。行政執法機關在行政執法中進行的所謂“法律解釋”，只是適用法律的個案解釋，即在將法律條文適用于個案的具體事實時對相應法律條文的含義和適用范圍（適用于何人、何事、何時、何地、何種情形及可能的例外）的闡釋。這是一種廣義的法律解釋，這種法律解釋幾乎存在于所有行政執法行為之中。任何行政機關，只要實施行政執法行為，就必須進行一定的法律解釋。任何行政機關和行政機關工作人員，只要實施行政執法行為，就必然享有一定的法律解釋權。

行政執法機關和行政執法人員在執法過程中進行的法律解釋不只是對狹義法律的解釋，而是包括對所有其所執行的規范性文件-法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、部門規章、地方政府規章，以及規章以下的規范性文件的解釋。執法者在執法時適用什么法律文件，就必須解釋什么法律文件。這種解釋可能是書面的，以行政決定法律文書作為其載體，但更多情況下是口頭的：在告知相對人執法行為法律根據的同時，向其說明和解釋相應法律規定的含意和適用相應行為的理由。執法者進行的這種法律解釋實際上是在做一種“說服”工作：一方面說服行政相對人，使相對人相信相應法律規定是適應于其實施的行政執法行為所處理的事實的，相應事實是應受該法律規定調整的；另一方面也是在說服執法者自己，使自己確信自己在依法行政，自己在按立法者的意志處理相應事務，立法意圖在自己的執法行為中得到了實現。

執法者進行這種解釋或說服工作是非常必要的，因為法律無論如何周密，如何具體，它總會與事實有差距。產生這種差距主要有兩方面的原因：其一，立法具有普遍性，法是針對某一領域、某一類別的普遍現象，而不是針對特定事實而制定的。普遍性是對各種特定事實的抽象，但卻不能包括各種特定事實的各種特定情形；其二，立法具有連續性、穩定性，是能長時間多次和反復適用的，而不是一時一事一法，不是一法一對象一場合一次性適用。法的連續性、穩定性是建立在對事物未來發展充分的研究和預測的基礎上，但事物未來的發展不可能完全根據立法者在立法時的設想和設計展開。正是由于這兩個方面的原因，使執法者適用法律必須以解釋法律為前提。他們不能簡單地照本宣科。他們在適用法律前必須研究法律的普遍性是什么，該普遍性有多大的空間，他們目前所處理的特定事項是否能為該普遍性所包容，他們必須發現立法者做出某項規定的原意是什么，其原意有多長遠的考慮，他們現在要采取的措施是否屬于立法原意的范圍。適用法律實際是一個復雜的發現法律的過程：首先要尋找文字形式的法律條文，然后要發掘解決執法者所面臨的實際問題的法律條文所蘊涵的原則、精神，這種發掘即是通過法律解釋實現的。

執法者對法律的解釋，即發現和發掘法律，是必要的，同時又是有限制的。之所以必要，是因為法律在文字規定的后面有一個空間和時間的范圍，且這個范圍不是特別確定的，它往往會有一定的張力。之所以有限制，是因為其張力是有限度的，超過了其限度，就是對法律的修改（如果不是篡改的話）。至于法律規定空間和時間范圍的張力，則取決于多種因素，主要包括立法目的、法律語言在文字解釋上可能的包容度、立法者立法時考慮到的空間和時間范圍、立法者立法時未能考慮到但能為立法目的所包容的空間和時間范圍等。例如，法律制定后，由于某種新事物的出現，對原法律條文必須作某種限制性或擴張性解釋，而這種限制性或擴張性解釋乃是實現原法律確定的目標和任務所必須的，則屬立法者未能考慮到但能為立法目的所包容的時間范圍。如果不屬這種情況，由于新事物的出現，原法律確定的目標和任務已顯出不適當，需要重新確定立法的目標和任務，就不是執法者進行法律解釋所能解決的問題，而是必須由立法者修改法律方能解決的問題了。

（三）實施行政處理

行政執法的主要方式和基本途徑之一是實施行政處理。沒有行政處理，僅僅制定行政規范性文件或進行法律解釋，法律規定不可能在人們的現實社會生活中得到實現。沒有行政處理，行政監督檢查、行政強制和行政處罰在很多情況（不是所有情況）下會失去前提，失去目的和意義，因為行政監督檢查、行政強制和行政處罰在很多情況（不是所有情況）下是行政處理實現的直接保障，而行政處理乃是立法實現的直接保障。

行政處理的主要形式有行政許可、行政征收、行政給付、行政確認和行政裁決。

行政許可是立法者為了保障人民生命安全和健康，保障社會經濟的正常秩序和人民生活的正常秩序，保障國家安全和利益，為自然人、法人和其他組織進入一定行業，從事一定職業，生產、經營一定產品或提供一定服務等確定一定條件（包括實體條件和程序條件），規定只有符合條件者才能進入相應行業，從事相應職業，生產、經營相應產品或提供相應服務，不符合條件者則不被準入的制度。如何保證立法確立的準入條件的實現呢？顯然必須通過行政執法者的審批行為（即行政許可行為）。對于立法確立的實體條件，必須通過行政執法者的審查、審核、考試、考核等方式核實、認定；對于立法確立的程序條件，必須通過行政執法者的審批過程、步驟和順序實現。由此可見，行政許可執法行為是實現立法的安全、秩序、權利、自由的目的、價值的保障。不過，行政許可行為對于實現立法的這些目的、價值也存在著風險：如果行政許可權被執法者濫用，不僅不能保障立法的上述目的、價值的實現，而且可能危及人民生命安全、健康和國家利益，破壞社會經濟的正常秩序和人民生活的正常秩序，阻礙經濟的發展。因此，加強法律對行政許可行為的規范是非常必要的。

行政征收是立法者為了維系國家的存在和發展，向國民提供“公共物品”，或為了保障應對社會公共利益的某種特別需要，而規定自然人、法人和其他組織無償向國家繳納一定數額金錢（稅或費）或者一定數量財產（動產或不動產）的制度。行政征收立法與行政許可立法一樣，不可能自動實現，而必須通過行政執法機關（如稅收征收機關等）的行政征收執法行為實現。行政征收主要是指征收稅款，除了稅收以外，還包括各種規費和各種相當于稅的費的征收（如道路保養費、教育附加費等）、以及土地、房屋等各種不動產或動產的征收。實際上，后一種征收—－土地、房屋等財產的征收，在大多數情況下是有償的，在法律上稱為“征用”。由于征用是強制性的，且補償往往不是按市場價格，而是低于市場價格補償，從而，這種征用并非購買，而是具有征收的性質。在我國，所有土地都屬國家所有或集體所有，任何私人都沒有土地所有權。因此，土地征用僅指國家征用集體土地，在城市，國家“征用”市民或單位使用的國有土地只是收回土地使用權而非真正法律意義上的征用。當然，收回土地使用權也可理解為是一種征用，目前將之作為“收回”處理，實際上是很不利于保護相對人基本權利的。

行政給付是立法者為了保障社會公正，增進國民福利所設立的對社會上的困難群體、弱勢群體提供救濟、幫助和給予一般公民以生育、年老、疾病、死亡等補貼、補助的制度。如對因戰、因公死亡和傷殘人員撫恤的制度、城市最低生活保障制度、流浪乞討人員救助制度、失業人員救濟制度、農村災害救濟和困難救濟制度、國家對老、少、邊、窮地區的補助制度，等等。行政給付不同于行政征收：行政征收對于行政機關是職權，對于相對人是義務；而行政給付對于行政機關是職責，對于相對人是權利。行政給付也不同于行政許可：行政許可是行政機關對相對人的行為進行規制，以維護秩序；行政給付是行政機關對相對人的困難予以救濟和為相對人提供福利，以保障公平。行政給付立法目的的實現一方面取決于立法本身的公允和平衡：給付對象和給付范圍是否相同情況相同對待，不同情況不同對待，給付標準是否與國家社會經濟發展水平相適應等；另一方面取決于執法的合法與合理：執法者是否嚴格按立法確定的給付對象、給付范圍和給付標準實施給付，在行使法定自由裁量權的情況下，是否考慮相關因素和不考慮不相關因素，是否堅持公開、公正、公平的原則等。

行政確認和行政裁決同樣屬于行政處理的范疇，同樣是保證立法實現的重要執法手段。在法律機制中，立法者通過授予和確定各種社會主體、市場主體的權利、義務，調整和規范各種社會關系與市場經濟關系。從理論上講，只要立法授予和確定各種不同利益團體和個人的權利、義務是合理的、平衡的、明確的，人們又都能自覺依法行使法定權利和履行法定義務，相應社會關系和市場經濟關系就會處于順暢、有序的進行狀態。然而，在實踐中，理論上的假設條件是很難全部存在的，且不要說人人并非都是君子，都會自覺地依法行使法定權利和履行法定義務，就是立法者，也并非都是圣賢，能將各種不同利益團體和個人的權利、義務都規定得那么合理、平衡和明確。正因為如此，人們在現實生活中經常會相互就其權利、義務歸屬或界限發生爭議和糾紛，從而使相應法律關系處于不穩定或失序狀態。為了明確爭議、糾紛各方的權利義務，使相應法律關系恢復到立法者所欲設定的狀態，國家除了建立司法機關，為爭議、糾紛各方提供司法裁判機制以外，另一重要措施就是建立行政確認和行政裁決制度，為相對人提供較司法廉價的、程序簡便的解紛機制。作為準司法性質的行政確認和行政裁決，相對于司法的另一個重要優勢是其專業知識和專門經驗，以及由此形成的高效率。由于行政確認和行政裁決的這些優勢，故其在現代法律機制中是不可替代的。

（四）進行行政監督檢查、行政強制和行政處罰

行政監督檢查、行政強制和行政處罰是立法者為了保證法律的實現而設定的保障機制。在很多情況下，這種保障機制是通過直接保障行政機關依法實施的執法行為而保證立法目標的實現的。例如，行政許可領域的監督檢查、行政強制和行政處罰首先是保障行政機關依法實施的行政許可行為為被許可人確立的條件、要求及相應權利、義務的實現。其通過保障被許可人在實施被許可行為過程中對行政許可機關確立的條件、要求及相應義務的執行，從而保障行政許可法的相應立法目標得以實現。在這種情形下，沒有對依法執法行為的保障，也就談不上法律實現的保障，因為執法行為是法律實現的中介。當然，行政監督檢查、行政強制和行政處罰也是執法，但是這種作為法律保障機制的執法與行政許可、行政征收等作為行政處理機制的執法是不同的，作為行政處理機制的執法處于立法與作為法律保障機制的執法的中間環節。

不過，在某些情況下，行政處理這個中間環節是不存在的：法律直接設定相對人的行為規范，相對人進行相應活動直接依法而為，而不是先經過行政機關審批或其他某種行政程序后再為。例如，市容衛生法規規定人們在公共場所不得隨地吐痰，交通法規規定人們出行不得在非人行道處橫穿馬路。顯然，人們去公共場所或在馬路邊行走無須先經過行政許可或先履行其他某種行政程序，其實施相應行為應直接遵守相關法律規定，而不是遵守通過行政執法行為將相關法律規定具體化、特定化的行政行為要求。在這種情況下，行政監督檢查、行政強制和行政處罰就是直接保障法律規范的實現，而不通過任何中間環節，實施行政監督檢查、行政強制和行政處罰的行政機關即直接適用法律規定，對相對人作出相應的行政行為。

行政監督檢查、行政強制和行政處罰作為法律實現的保障機制，其功能、作用既相互聯系，又相互區別。行政監督檢查是行政主體對行政相對人履行法律規定的義務和遵守行政行為確定的要求的情況的了解和掌握；行政強制是行政主體對不履行法律規定的義務和遵守行政行為確定的要求的行政相對人采取某種措施，迫使其履行法律規定的義務和遵守行政行為確定的要求或達到與其履行法律規定的義務和遵守行政行為確定的要求相同或基本相同的狀態；行政處罰則是行政主體對違反法律規定的義務和行政行為確定的要求的行政相對人予以法律制裁，使之今后不再違反，也使其他有相應違法意向的相對人以此為戒，不致再實施相應違法行為。行政監督檢查、行政強制和行政處罰雖然具體功能、作用不同，但其基本功能和作用是相同的，三者均是保障法律實現，使法從文本規定化為人們實際行為規范的手段和途徑。

二、執法：使權利從“應然”變成“實然”

法的根本目的（至少是根本目的之一）是保障和實現人的權利。立法是確認人的權利，界定、明確處在不同利益集團、不同社會階層的不同人們的權利的性質、類別、范圍和實現途徑；執法則是使立法所確立的人的權利，或雖未為立法所確立，但屬于人作為人，或作為社會成員所自然應具有的權利得以實現，包括提供權利實現的途徑、條件，排除權利實現的障礙，防止權利濫用和制止侵權，追究侵權者的責任和給予被侵權者以救濟等?？梢姡瑱嗬菆谭ǖ暮诵?。一切執法行為，如果離開了對相對人權利的辨認、尊重和保障，就會異化成權力濫用，其所執之“法”在形式上可能是“法”，但此種“法”的靈魂已被其扭曲或偷換。

在行政執法過程中，執法所涉及的相對人的權利是各種各樣的，有法定實體權利，有法定程序權利，也有非法定的實體與程序權利（人的自然權利），如生命、自由、財產權和正當程序權，既可以是法定的，也可以是非法定的。在特定情況下，即使沒有法律的明文規定，執法機關對人作為人，或作為社會成員所自然應具有的這些權利，也不能予以否認和拒絕予以保護。

（一）執法與相對人的法定實體權利

行政執法涉及行政相對人法定實體權利是多種多樣的，如人身權、財產權、受教育權、勞動權、自主經營權、自主管理權、接受救濟權、領取撫恤金權、獲得資助權、申請許可證權、商標權、專利權、著作權，等等。這些權利的性質、內容和范圍都是很不相同的：有些權利具有政治性，有些權利具有經濟性，有些權利具有物質內涵，有些權利具有精神內涵，有些權利是概括性的，包括很多具體權利，如人身權可包括人身自由權、生命權、健康權、名譽權、榮譽權、肖像權……，財產權包括物權、債權、知識產權……，而物權又包括所有權（又可細分為占有、使用、收益、處分等項權利）、用益物權（又可細分為地上權、地役權、典權等）、擔保物權（又可細分為抵押權、留置權、質權），等等，有些權利則是很具體的，如領取撫恤金權、申請許可證權、因權利被侵犯而獲得賠償權，等等。在行政執法過程中，執法者首先應根據實際案情，分清相對人享有的是什么性質、何種內容和何種范圍的權利，然后再決定采取什么行政執法行為以因應之。

西方學者往往根據相對人權利的來源，將權利分為自然權利（“天賦人權”）和政府特授權利，前者如生命、自由、財產等權利，謂之Right，后者如獲得撫恤金、養老金、失業補助、最低生活補助等權利，謂之Privilege.[②]對于自然權利，政府的職責主要是加以保護，防止其被侵犯，排除其行使障礙，以保證其有效實現；對于政府特授權利，政府的職責主要是根據國民的需要和國家的社會、政治、經濟發展水平，積極和適當地創設（政府特授權利除了可以以法律創設外，也可以以行政法規，甚至規章和其他規范性文件創設）、授予（授予的形式可以是行政許可、行政給付、行政確認等）和保護（與保護自然權利一樣，要防止其被侵犯，排除其行使障礙和保證其有效實現）。將權利分為Right和Privilege，在理論上可能比較明確，但在實踐中有時是很難區分的，例如，對于一個人通過生產、經營、受贈、繼承等獲得的財產與通過行政給付從政府獲得的撫恤金、救濟金、失業補助等財產的權利性質有時就很難區分，也難于對二者截然區別對待：對于前者往往不只是一個消極保護問題，很多時候也需要審查、許可、登記、確認等行政執法行為介入；對于后者，相應權利雖然是政府授予，但卻不是政府的恩賜。在現代社會，Privilege與人的生命、自由、財產等自然權利緊密相聯系，如依靠撫恤金、救濟金、失業補助等生活的人，失去此種生活來源，其生命、自由即難以維系。因此，政府不能任意決定賦予或取消相對人的Privilege.在美國，自上世紀中期以后，取消或剝奪相對人的Privilege如同剝奪公民的生命、自由、財產等Right一樣，要適用DueProcessofLaw（正當法律程序），從而在行政執法中，行政主體對待Privilege與對待Right就沒有太多的區分了，盡管某些必要的區分仍然存在。

行政機關在行政執法中雖然不能對相對人的權利做絕對化的區分，但是進行相對的區分則是必要的。因為法律要求對不同的權利提供不同的保護度，在兩種或兩種以上權利相互發生沖突時，行政執法機關應根據不同權利的性質，協調各個方面的不同利益，使不同權利均得到公正的、平衡的、與其權利性質相適應的保護。實踐中對相對人權利的大致可作以下四種主要分類：（1）特定相對人的權利與一般相對人（即社會公眾）的權利。例如，在環保執法中，作為特定相對人的企業有生產的權利，作為一般相對人的社會公眾有享受優質環境的權利。這兩種權利雖然不是對立的，但卻可能存在一定的潛在沖突。因為生產往往不可避免地會產生一定的廢物、廢氣、噪音等污染。雖然我們可以要求企業治理污染，將污染降到最低限度，但是在很多情況下我們不可能要求企業完全消除污染。要求企業完全消除污染可能等于要求其停止生產。在這種情況下，就必須根據這兩種權利的性質進行協調，正確地選擇和確定二者的適當的保護度：環境權通常應優于生產權，但優于的度可能要根據個案的具體情況確定。（2）直接相對人的權利與間接相對人的權利。行政執法機關實施執法行為，往往不僅涉及直接相對人的權利，同時也涉及間接相對人的權利。間接相對人包括相鄰人、競爭人、合作人、監護人、被監護人，等等。例如，在治安管理執法中，公安機關拘留一位違法行為人，該被拘留人有一依賴其生活的未成年小孩，該小孩即享有間接相對人的權利：公安機關在拘留相應違法行為人后，應通知小孩其他親屬（如小孩有其他親屬的話）或有關組織（如小孩沒有其他親屬的話）照顧他（她），以保護其生命權和健康權，以避免其因無人照顧而餓死、凍死或發生其他事故。又如，在城建、規劃管理執法中，城建、規劃行政機關批準申請人建筑高層樓房，可能影響與其相鄰的居民的采光權。對于這種間接相對人的權利，行政執法機關在執法中顯然應加以考慮、協調。（3）相對人的消極權利與積極權利。行政相對人的這兩種權利實際上是依法律對行政執法機關的不同要求而加以區分的：對于相對人的某種權利，法律僅要求行政執法機關予以保護、自己不得侵犯和防止他人對之加以侵犯，此種權利謂之“消極權利”；對于相對人另外一些權利，法律不僅要求行政執法機關加以保護和不得侵犯，而且要求行政執法機關積極實施相應行為，促成其實現，此種權利即謂之“積極權利”。例如，相對人在行政執法機關對其實施行政監督檢查、行政強制、行政處罰時，其享有的人身、財產不受非法侵犯的權利即是消極權利；而相對人申請行政執法機關實施行政許可、行政給付的權利即屬積極權利。當然，這里的“消極”和“積極”只是相對而不是絕對的：對于“消極”權利，行政執法機關有時也需要采取積極措施排除障礙，保障其權利得以實現，如相對人取得土地使用權后，行政執法機關積極采取措施，保障其交通和水電供應；對于“積極”權利，行政執法機關更是不僅具有積極行為，促其實現的義務，而且具有消極不予侵犯和加以保護的義務。（4）相對人的人身、財產權利與非人身、財產權利。在行政執法中，對相對人權利作這種區分也是具有重要意義的。因為許多法律規定對人的權利的保護首先是對人身權、財產權的保護。例如《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國國家賠償法》都把對相對人人身權、財產權的保護放在首要的位置。雖然相對人的其他權利也非常重要，例如受教育權、勞動權、選舉和被選舉權、出版、結社、集會、游行、示威等政治權利對于國民均是必不可少的，某些法律對之未予以足夠重視并不適當，但是，這不能否定對人身、財產權利與非人身、財產權利區分的意義，因為這兩類權利雖然都同樣重要，但其性質和內容畢竟存在區別，因此，在行政執法中對其保護的方式和途徑無疑也應有所區別。

（二）執法與相對人的法定程序權利

行政主體在行政執法中尊重和保障行政相對人的程序權利，使法律規定的相對人的程序權利得以實現既有著與保障相對人實體權利實現的同樣重要的意義，同時還有著與保障相對人實體權利實現不同的特別意義。這是因為相對人的程序權利具有雙重價值：一是保障實體權利實現的價值；一是程序權利自身獨立的價值。相對人程序權利的第一種價值是比較明顯和易于為人們所了解的，如相對人的知情權、參與權、陳述權、申辯權等程序權利對于保障相對人實體權利實現的意義是顯而易見的。但相對人程序權利的第二種價值卻不那么明顯，不那么為人們所了解。人們只有逐漸消除了在封建專制時代，在計劃經濟時代長時期形成的對政府、官吏及其權力的畏懼、崇拜和絕對服從的心理，逐漸擺脫了舊的臣民意識，逐漸培育起了現代公民人格和較強的人權意識和法治觀念，才會對程序權利的獨立價值有較深入的理解和把握：行政相對人作為與行政主體平等的權利主體，作為國民，作為國家的主人，在行政管理中自然應享有知情權、參與權、陳述權、申辯權等程序權利。行政主體及其行政執法人員執法，向相對人說明根據、理由，聽取相對人的陳述、申辯，其意義首先是對相對人人格的尊重。行政主體及其行政執法人員實施行政執法行為，如果可以不向相對人說明根據、理由，可以不聽取相對人的意見，可以徑行決定，徑行執行，其行為在實體上即使是向相對人賦予利益，給予好處，但在法律上卻是對相對人平等地位的剝奪和對相對人人格的蔑視，是以一種居高臨下的，恩賜式的態度對待相對人。如果其行為在實體上是給相對人處罰、強制或對其作出其他不利處理，行政主體及其行政執法人員不向相對人說明根據、理由，不聽取相對人的陳述、申辯而徑行決定，徑行執行，則更是對相對人平等法律地位的否定，而把相對人作為了單純的行政管理客體：我管你服從，我決定你執行。在相對人程序權利被否定、被剝奪的情況下，行政主體及其行政執法人員作出的行政決定在實體上顯然較易于和很可能出現錯誤，但卻不一定絕對和肯定出現錯誤，然而，這種行政決定的方式對相對人人格權和法律主體資格的侵犯卻是絕對和肯定的。由此可見，只要我們從人權和人格的角度分析和看待相對人的程序權利，程序權利的獨立價值就是顯而易見的了。

在行政執法實踐中，由于我國國民長期以來有重實體、輕程序的傳統和習慣，行政主體及其執法人員往往忽視和不尊重相對人的程序權利，認為行政行為只要實體沒錯，走什么程序沒關系。相對人對程序權利往往也不看重，認為只要實體利益上不吃虧，行政主體及其行政執法人員是否聽取自己的意見和向自己說明理由無所謂。至于行政法制監督主體（如行政復議機關和人民法院），在對行政行為進行審查監督時，雖然一般都既審查行為實體的合法性，也審查行為程序的合法性，但是在最后處理時，對于程序違法的行政行為，往往只有在導致實體錯誤時才予以撤銷或確認違法，而對于僅僅程序違法，但實體正確的行政行為，則大多予以維持。當然，程序權利的價值也不是絕對的，行政主體及其執法人員在實施一項執法行為時，當然既要考慮相對人的程序權利，也要考慮程序的成本和相應執法事項的重要程度和緊急程度，需要在權衡各種相關因素后于法定自由裁量權范圍內選擇行為應采取的適當程序。對于行政法制監督主體來說，對于程序違法或程序有瑕疵的行政行為，也不能一概予以撤銷或確認違法，而應視相應法律規定的程序是強制性的程序還是指導性的程序，是涉及相對人基本權利（如人格權）的程序還是僅涉及行政行為方式、步驟而對相對人權利沒有影響或基本沒有影響的程序，如屬后者，行政法制監督主體沒有必要一定要撤銷相應行政行為或確認該行為違法，而只需提請行政主體及其執法人員補正即可。

（三）執法與相對人的非法定權利

依法行政，如果我們僅理解為依法的明文規定行政，那么，依法行政對于行政執法主體及其執法人員來說，乃是最基本的，或者說最低的要求。就執法與相對人權利的關系而言，尊重相對人為法律所明定的權利，亦是執法者最基本的、最起碼的義務。然而，依法行政，從廣義上理解，還包括依法的原則行政，依法的規定所蘊涵的道德精神和理性行政。如果我們從這個基點理解執法與相對人權利的關系，那么，執法者在行政執法中僅尊重和維護相對人的法定權利（法所明文規定的權利）是不夠的，執法者還必須尊重和維護雖非為法律所明定，但依據法的原則和精神，相對人所應享有的權利。

相對人的非法定權利是多方面的，其中最主要的包括以下三類：其一，相對人某些最基本的人權，如生存權、健康權等，例如，行政執法機關在執法時對相對人罰款，沒收違法所得，沒收非法財物，即使法律沒有明文規定，也應該給相對人留下維持其基本生活的財物；在對相對人行政拘留時，如相對人突發疾病，即使法律沒有明文規定，也應該送其去醫院就診。這是相對人生存權、健康權對執法機關必然發生的義務。相對人違法行為無論如何嚴重，執法機關都必須尊重和保障相對人的生存權、健康權。否則，將導致相應法律責任。又如，國家制定了野生動物保護法，規定人們不得捕殺野生動物，但在特定情況下，某一野生動物威脅到某人的生命，不殺死該野生動物就不能保住該人的生命，在這種情況下，相對人殺死野生動物，執法機關就不能追究其法律責任。因為相對人的生存權高于野生動物保護的價值。其二，相對人在遇到困難時獲得國家幫助、國家救助的權利。人們在社會中生活，結成一定的群體（包括國家），均享有相應的權利和義務。人在有勞動能力、有經濟收入時，即有通過納稅等途徑為社會做出貢獻，幫助他人、救助他人的義務，而在尚無勞動能力或失去勞動能力時，如年幼、年老、失業或遇天災人禍，生活無著時，即應享有接受國家、政府幫助、救助的權利。由于國家、政府是通過公民稅收得以維系的，所以相對人獲得的國家、政府的幫助、救助，實際上是相對人生活于其中的社會群體中的人們對他的幫助、救助，就同他在生活順利時通過納稅等途徑幫助他人、救助他人一樣。相對人的這種權利，有時是由國家法律加以明確規定的，有時法律雖尚未加以規定，政府亦應根據其財政狀況，為相對人提供適當的幫助和救助，使其困難得以一定的緩解或克服。政府對社會上的困難和弱勢群體提供幫助、救助的職責正是源于相對人的相應權利，無論這種權利有無法律的明確規定。當然，政府在履行幫助、救助職責時，如有法律的明確規定，必須依法律規定履行，如無法律明確規定，則應依其自由裁量權履行。其三，相對人在行政執法過程中享有正當程序保障的權利。正當程序權利過去一直是人們的一項非法定權利，最早源于英國的“自然正義”（NaturalJustice）原則。該原則有兩項基本規則：一是任何人自己不得做自己的法官；一是任何人做出對他人不利的行為時，應當事先告知他人，聽取他人的意見。這項原則后經各國沿用、發展，生發出很多具體規則，確立了公民對于政府，相對人對于行政主體的各種正當程序權利，如申請回避權、要求說明理由權、陳述權、申辯權、聽證權、要求信息公開權、申訴權、復議權等等。對于這些權利，許多國家在二十世紀中期以后通過制定行政程序法盡可能將之法定化。當然，法律規范的范圍總是有限的，法制發達國家雖然通過制定行政程序法規定了相對人的大量的程序權利，但相對人的正當程序權卻不可能為法律所包容。在行政執法過程中，相對人根據正當程序原則仍享有許多非法定的程序權利，如聘請人參與行政程序，代表自己向行政執法主體陳述、申辯和提出建議的權利，申請行政執法主體調查、鑒定、勘驗和及時查閱調查、鑒定結論和勘驗筆錄的權利等等。至于象我國和其他尚未制定行政程序法的國家，相對人的正當程序權在大多數情況下則還都處在非法定的狀況，僅有少數領域，國家通過制定單行法，將相對人的正當程序權法定化了。如我國的《行政處罰法》，即規定被處罰人在行政處罰程序中享有要求行政主體說明處罰根據、理由權和陳述權、申辯權，對于特定處罰案件還享有聽證權等。在其他領域（如行政征收、行政給付、行政確認、行政裁決、行政強制等），我國尚未制定專門的單行程序法。在這些領域，相對人是否存在正當程序權呢？當然是存在的。行政執法主體在執法過程中，當然同樣應尊重和保障相對人必要的正當程序權利，如申請回避權、要求說明理由權、陳述權、申辯權等。否則，其執法行為的效力可能受到質疑。在我國行政復議和行政訴訟實踐中，曾有行政主體行為因未遵守正當程序，侵犯相對人非法定正當程序權而被撤銷的例子。[③]不過，我國目前正在抓緊制定《中華人民共和國行政強制法》、《中華人民共和國行政收費法》等各行政領域的單行程序法和統一的行政程序法典，行政相對人的正當程序權利將日益法定化。但是，即使如此，即使今后程序法完善了，行政相對人仍然會存在某些非法定的正當程序權利，行政執法機關及其執法人員在行政執法中仍應尊重和保障相對人的這些非法定的正當程序權利。

三、執法：使秩序從靜態設計轉化成動態建構

行政執法的目的既在于保護人權，保護行政相對人的權利和自由，同時也在于維護秩序，維護人們生產、生活和從事與生產、生活有關的各種活動所必須的秩序。人權和秩序是相互聯系、相互統一的。一方面，人權的實現要求秩序保障：在社會生活中，沒有秩序，人的權利和自由隨時有被侵犯的危險，人們將失去預期，失去安全感，一切都可能發生，個人無法控制，人們將不得不在擔心和恐懼中生活。另一方面，秩序也依賴于人權而存在，離開了人的權利和自由，秩序將失去任何意義，無論是立法設計的秩序，還是執法維持、建構的秩序，其宗旨都在于保護和發展人權，保護和發展國民的權利和自由。

當然，人權和秩序盡管在基本關系和整體上是相互聯系、相互統一的，但在一定時間、一定場合也會發生局部相互沖突的情形。例如，人們如果過分強調個人權利與自由，不顧及他人的權利與自由，社會公共秩序就可能受到負面影響或被破壞；人們如果過分強調秩序，個人權利與自由就可能被忽視，特別是某些行政主體及其行政執法人員，有時會為秩序而秩序，因各種理由（如應付檢查、保證領導安全、爭創先進等）搞形式主義，而不惜犧牲行政相對人的權利和自由。由此可見，人權和秩序的統一不是絕對的，無條件的，不通過人們的主動協調而可以自然而然實現的。因此，立法和執法，特別是執法，作為行政關系主導者的行政執法機關和執法人員，應主動地把握和協調好二者的關系，使二者保持平衡和統一。關于執法與相對人權利的關系，我們在前面已進行了專門討論，這里我們主要探討執法與秩序的關系，執法在維護秩序，使秩序從靜態設計轉化成動態建構方面的功能和作用。當然，我們在討論秩序時，不能不同時涉及到權利，因為秩序的最終目的是權利。

（一）執法行為與秩序

執法對秩序的建構和維護首先是通過執法行為直接實現的。執法行為是多種多樣的，如人們最常見的審批、許可行為、規劃行為、監督檢查行為、行政處罰行為、行政強制行為（包括即時強制和強制執行）等[④].不論是社會生活秩序，還是經濟與市場秩序，沒有行政執法行為的保障，都可能陷入混亂無序的狀態。在這種社會秩序狀態下，人們將難以正常地生產、工作、生活和進行社會交往。

行政執法行為對秩序的作用其一是建構，其二是維護。秩序建構主要是通過審批、許可行為、規劃行為、征收行為、給付行為等實現的。審批、許可通過對市場準入、相對人從事一定職業、行業的資格、資質以及與人們生產、生活緊密相關的設備、設施、產品、物品的質量的審查，發放許可證，確立一定的市場秩序和社會交往秩序；規劃通過對自然資源開發利用、公共資源配置、城市和鄉鎮建設、環境和生態保護等予以科學設計和統一規劃，確立不同利益群體在這些領域相互關系以及人與自然關系的秩序；征收、給付行為通過對社會財富的分配和再分配，確立社會“公共物品”提供的秩序和社會保障、社會救濟領域的秩序。

秩序維護主要是通過監督檢查行為、行政處罰行為、行政強制行為（包括即時強制和強制執行）等實現的。監督檢查對秩序的維護作用體現在三個方面：一是督促和鞭策，使相應領域的所有相對人感覺到秩序的約束，促使其自覺將其行為納入秩序的范疇；二是發現違反秩序的行為，及時加以糾正和處理，防止其惡化和蔓延；三是發現秩序本身的缺陷和漏洞，及時加以完善、修補或對某種秩序加以重構，防止形成“惡序”，即侵害人民利益和不利于社會經濟發展的秩序。行政處罰對秩序的維護作用則主要表現在兩個方面：一是對特定相對人特定違反秩序行為予以制裁、處理，使被損害的特定秩序得到恢復，并使被處罰人獲得教訓，不致重犯；二是對一般相對人的警示、教育作用，特別是對有同樣或類似違反秩序行為傾向的相對人，行政處罰能對之產生一定的震懾作用，使之抑制自己的行為，避免重蹈他人被處罰的覆轍，從而實現維護和保障秩序的目的。行政強制對秩序的維護作用主要表現在三個方面：一是直接采取措施，及時糾正違反秩序的行為（之后再實施行政處罰或不再實施行政處罰）；二是在可能出現違反秩序的情形或狀態之前采取措施，防止違反秩序的情形或狀態實際發生；三是在行政處罰或行政機關實施其他行政處理行為之后，行政相對人不履行行政處罰或行政處理行為為之確定的義務，行政機關對之采取行政強制執行措施，保障行政行為構建的行政秩序得以實現。

（二）執法體制、執法方式、執法程序與秩序

如前所述，行政執法行為具有構建、維護和保障秩序的重要作用。但是，執法行為對秩序作用的實際發揮乃是取決于執法體制、執法方式和執法程序的優劣：好的（民主的、科學的、文明的）執法體制、執法方式和執法程序可以促進執法行為積極作用的發揮，從而有利于構建、維護和保障秩序；不好的（計劃經濟時代形成的高度集權的、漠視相對人權益的，乃至野蠻的）執法方式、執法體制和執法程序可能妨礙執法行為積極作用的發揮，對秩序產生消極的影響。當然，有時在高度集權的執法體制下，運用野蠻的執法方式，漠視相對人權益的簡單快捷的執法程序實施的執法行為也可能構建、維護和保障某種有條不紊的“秩序”。但是，這種“秩序”是以犧牲相對人人權，犧牲相對人積極性、創造性，犧牲社會、經濟發展的活力和效率為代價的，從而這種“秩序”只能是暫時性的，最終將因相對人的不滿和怨氣爆發而終結，使社會經濟秩序重新陷入混亂。

執法體制對秩序的影響雖然不是直接的，但卻是重大的和根本性的。就目前在許多領域實行的多頭執法體制而言，對經濟管理秩序、市場秩序和社會秩序的消極影響即是顯而易見的。一個企業，一天之內可能要接待七、八個行政執法部門（如工商、技監、稅務、環境、衛生、城建、勞動、市容等）的監督檢查，接待往往還要求企業負責人出面。負責人要應付這么多執法檢查，要牽扯他（她）多少時間、精力？相對人一個違法行為，有時可能面臨好幾個執法部門的查處、處罰（所謂“幾個戴大蓋帽的追一個戴草帽的”），行政機關和行政相對人均要耗費多少成本？至于相對人要申請行政機關許可辦一個企業或做一件需經審批的什么事，更是要跑幾個，甚至幾十個衙門，求爺爺，告奶奶，有時一年半載還辦不下來。這種體制能保證什么秩序，社會經濟生活豈能不亂。正是基于這種亂象，這幾年國務院一直將治理和整頓經濟秩序作為一項重大任務在抓。在治理和整頓經濟秩序中，改革執法體制即是其中非常重要的一環。為此，全國各地陸續推出了許多改革措施，如聯合執法、綜合執法、“一個窗口對外”、“一站式服務”、“政府超市”等。聯合執法指幾個執法部門聯合組織執法機構，統一對相對人進行監督檢查，但分別以各自的名義對相對人實施處理或處罰行為；綜合執法指經有權機關批準，根據統一、精簡、效能的原則，由一個執法部門以該部門的名義統一行使幾個執法部門的執法職權（主要是行政處罰權）：“一個窗口對外”指行政機關辦理審批、許可事項，一項審批、許可無論需要幾個內設機構審查，均只由一個機構統一與相對人打交道，均由其受理審批、許可申請，由其送達審批、許可決定：“一站式服務”是指一項審批、許可事項需要幾個行政機關辦理的，只由其中一個機關受理，由該機關轉告有關機關分別提出意見后統一辦理：“政府超市”指政府將具有相應審批、許可權的有關行政機關集中在一個政府大廳內，統一、集中辦理相應審批、許可事項。

行政執法體制的這些改革措施雖然大多尚在實驗之中，但其對于市場經濟秩序的正面作用已經開始顯露，其中部分措施已得到法律的確認。例如十屆全國人大常委會第四次會議通過的《中華人民共和國行政許可法》即規定，行政許可需行政機關內設多個機構辦理的，該機關應確定一個機構統一對外：統一受理相對人申請和統一向相對人送達許可決定（“一個窗口對外”）；行政許可由地方人民政府兩個以上部門辦理的，相應政府可確定由其中一個部門受理申請，之后轉其他有關部門分別提出意見后由其統一辦理（“一站式服務”）；或由政府組織有關部門在一個辦公大廳內聯合、集中辦理有關行政許可（“政府超市”）[⑤].

執法方式、執法程序與執法行為有著極為密切的聯系：任何執法行為，無論是審批、許可，還是監督檢查，或者是行政處罰、行政強制，都必須通過一定的方式，遵循一定的程序進行。因此，執法行為對秩序的建構、保障作用在很大程度上取決于行為的方式和程序。過去，我們在市場經濟秩序、社會秩序混亂，違法行為猖獗時，往往想到的只是加強行政執法行為的力度，嚴罰，而很少想到如何改革我們的行政執法行為的方式和程序，使之保證公開、公正、公平，結果自然是收效甚微。試想，執法行為不公開，暗箱操作，執法者以權謀私，權錢交易；執法行為不公正，不公平，偏私、歧視，厚此薄彼，不講信用，反復無常，怎么能令行政相對人信服？執法者怎么去糾正相對人的違法行為？又怎么能建構起市場和社會所需要的秩序？自上世紀九十年代以來，我們開始認識到執法方式、執法程序對于保證正確實施執法程序的作用，各級政府開始重視對執法方式、執法程序進行改革，注重建立民主、科學、文明的執法方式和執法程序。《行政處罰法》和《行政許可法》確立了實踐中有關改革的成果，進一步推動了改革的進程?！缎姓幜P法》和《行政許可法》確立的執法方式和執法程序改革措施是多方面的，其中主要有：

其一，為解決程序過繁，效率低下的問題，簡化某些行政行為的執法程序，在保證公正的前提下盡量減少不必要的環節，方便當事人和提高行政效率，建立當場執法制度。例如，《行政處罰法》規定，行政機關在實施行政處罰時，如相對人違法事實確鑿，對之處罰有明確的法定依據，且應給予的處罰較輕（警告或數額較小的罰款：對自然人50元以下，對單位1000元以下），可以當場作出處罰決定。對于當場作出20元以下罰款或不當場收繳罰款事后難以執行的，行政執法人員可以當場收繳罰款。此外，行政機關及其執法人員在邊遠、水上、交通不便地區執法時作出罰款決定，如當事人向指定銀行繳納罰款確有困難，經當事人提出，也可當場收繳罰款[⑥].《行政許可法》規定，行政機關在實施行政許可時，如申請人提交的材料齊全，符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面行政許可決定。如申請人申請事項依法不需要行政許可的，應當即告知當事人不受理；如申請人申請事項依法不屬于本行政機關職權范圍的，應當即作出不予受理的決定，并告知當事人向有關行政機關申請；如申請人申請材料存在可以當場更正的錯誤的，應當允許申請人當場更正；如申請人申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容[⑦].

其二，為解決多頭執法擾民的問題，建立由一個行政機關行使幾個有關行政機關的執法權的制度。例如，《行政處罰法》規定，經國務院或國務院授權的省級政府決定，一個行政機關可行使幾個有關行政機關的行政處罰權（但限制人身自由的行政處罰只能由公安機關行使）[⑧]；《行政許可法》規定，經國務院批準，省級政府可決定一個行政機關行使幾個有關行政機關的行政許可權[⑨].一個行政機關行使幾個有關行政機關的執法權，這既是行政執法方式的改革，也是行政執法體制的改革。

其三，為解決執法中互相推諉、互相扯皮、官僚主義和拖延耽擱的問題，確立嚴格的執法時效制度。例如，《行政許可法》規定，行政機關實施行政許可，除可以當場作出決定的以外，應當自受理許可申請之日起二十日內作出許可決定；二十日內不能作出許可決定，經本行政機關負責人批準，可以延長十日，并應當將延長期限的理由告知申請人（除非特別法有另外的規定）。行政許可采取統一辦理或者聯合辦理、集中辦理的，辦理的時間不得超過四十五日；四十五日內不能辦結的，經本級人民政府負責人批準，可以延長十五日，并應當將延長期限的理由告知申請人?！缎姓幜P法》規定，行政機關實施行政處罰的時效為兩年，相對人違法行為兩年內未被發現的，行政機關不得再給予行政處罰（除非特別法有另外的規定）。

（三）執法人員的素質與秩序

如前所述，建構和維護秩序是行政執法的重要功能和作用之一。行政執法對秩序的建構和維護首先依靠行政執法行為，行政執法行為對秩序的作用是最直接的；其次，行政執法對秩序的建構和維護還取決于行政執法體制、方式與程序，行政執法體制、方式與程序對秩序的作用較間接些，它通常要通過行政執法行為影響秩序；再次，行政執法對秩序的建構和維護還取決于行政執法人員的素質。當然，行政執法人員的素質對秩序的作用較行政執法行為、行政執法體制、行政執法方式與程序對秩序的作用更間接些，它同樣要通過行政執法行為，或既通過行政執法行為，也通過行政執法體制、行政執法方式與程序影響秩序。這里需要特別說明的是，行政執法各種因素對于建構和維護秩序作用的直接性、間接性并不等于其重要性程度，不是說某種因素作用越直接，該因素就越重要；某種因素作用越間接，該因素就越不重要。實際上，這里講的作用的直接、間接是就相應因素對秩序作用關系的層次而言，間接作用因素較直接作用因素居于更深層次，從而其對直接作用因素具有一定程度的決定性作用：行政執法行為在一定程度上受行政執法體制、行政執法方式與程序制約，更受行政執法人員素質制約；行政執法人員的素質不僅一定程度地決定行政執法行為，也一定程度地決定行政執法體制、行政執法方式與程序。

決定行政執法質量，影響行政執法作用發揮的行政執法人員素質主要包括三類素質：一是政治思想品質素質；二是文化知識和業務能力素質；三是法律知識、法律意識和法治觀念方面的素質。

行政執法人員政治思想品質素質對行政管理秩序的影響是顯然的。首先，執法人員的品行對社會有表率作用，“民以吏為師”，執法者品行不正、行為不端，會給行政相對人作出壞的榜樣，形成不好的民風；其次，執法人員的品行影響執法的權威，“身不正而令不行”，執法者自己違法亂紀，要求行政相對人嚴格遵紀守法是很難的，甚至是不可能的，執法者執法語言粗野、行為惡劣，要求行政相對人嚴格服從管理、令行禁止是很難的，甚至是不可能的；再次，執法人員品行不佳，會給違法犯罪分子提供施放“糖衣炮彈”，將其擊倒和拉下水的機會。違法犯罪分子、社會黑惡勢力如認定、看準某執法人員是見錢眼開，見利忘義，見色忘乎所以的貨色，即會通過“錢權交易”、“色權交易”將其收買，讓這些腐敗分子充當他們違法犯罪活動的“保護傘”。至于某些執法人員不待他人拉下水，自己主動往“水”里跳，以權入股，參與違法犯罪活動，這種情況對于社會、經濟秩序的危害則更不自待言。

行政執法人員的文化知識和業務能力素質影響執法質量，從而影響行政管理秩序同樣是顯然的。在現代社會，科學技術越來越發展，人們從事的各種社會、經濟活動中，科技的含量越來越高。行政執法人員是社會、經濟活動的管理者和社會、經濟活動秩序的維護者，如果其文化知識和業務能力素質不高，他就無法對相對人依法實施管理和提供服務，也無法對相對人從事的社會、經濟活動實施監督檢查，發現違法、違規行為，發現對社會、經濟秩序、國家安全和人民生命、財產安全的可能的隱患，從而迅速、及時采取措施，制止、制裁違法違規行為，消除隱患。同時，在現代社會，法律是很復雜的，執法者如果沒有很好的文化素質，不可能正確理解所執法律的內容，從而在執法中將不可避免地導致適用法律錯誤，甚至完全背離法律的目的和宗旨的情況發生。

最后，行政執法人員的法律知識、法律意識和法治觀念方面的素質對于保證行政執法質量，實現行政執法建構、維護秩序的功能和作用也是至關重要的。法律知識自不用說，執法者沒有法律知識的功底，怎么理解法律？怎么適用法律？這就如同一個醫生，沒有醫學知識，怎么給人看病、開處方、動手術？一個醫生，其醫學知識的深淺高低直接決定著他從醫的質量；一個行政執法人員，其法律知識的深淺高低直接決定著他執法的質量，這應該是沒有疑義的。至于行政執法人員的法律意識和法治觀念怎樣影響其執法，怎樣通過其執法行為影響行政管理秩序，則不是那么明顯、那么直接、那么不證自明。但是，其影響卻是客觀存在，而且是很重大的，有時甚至是關鍵性和決定性的。這是因為：其一，法律不是僵死的教條，法律是有靈魂的，法律的靈魂即是法律的目的、原則、精神，而執法者要真正正確理解法律的目的、原則、精神，必須依賴于其法律意識和法治觀念。例如《行政處罰法》的目的是規范行政機關的行政處罰行為，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。行政機關在實施行政處罰時，如果不把握這一立法目的，就可能為懲罰而處罰（不是處罰與教育相結合），為財政目的而處罰（不是為維護公共利益而實施處罰），為構建、維護“一潭死水”的管理秩序而處罰（不是為構建和維護有利于促進社會經濟發展的生機勃勃的秩序而實施處罰）。其二，法律不是法律條文的堆積，法律是一個由各種相互聯系、相互依賴的法律規范構成的有機整體。執法者在適用某一法律的某一具體條文時，不僅要正確理解該條文的內涵和外延，而且必須同時考慮相應法律的相關條文，甚至要考慮其他法律的相關條文。例如，行政執法人員在適用《治安管理處罰條例》第三章的有關條文時，必須同時考慮或適用該《條例》第一章總則的規定與第二章處罰的種類和運用的規定；還必須同時考慮或適用《行政處罰法》的規定，在今后《行政程序法》出臺后，還必須同時考慮或適用《行政程序法》的規定。而要做到這一點，行政執法人員沒有很強的法律意識和法治觀念是不可能的。其三，法律適用不是簡單地、機械地、對號入座地將法條適用于立法者事先設計好的某種確定的情境的活動，法律適用完全是一種創造性的復雜勞動。首先，法律條文既是確定的，又是不確定的，特別是許多彈性法律概念，如“公共利益”、“社會安全”、“人身健康”以及“情節嚴重”、“情節輕微”、“重大損失”、“危害不大”等不確定用語，執法者在適用這些概念、用語于具體情境時，有著相當大的斟酌、裁量空間。至于法律適用的具體情境，更不是立法者完全能事先設計和確定的，即使立法者能對之事先預測，此種預測也只能是大致的和粗略的，客觀世界的變化是無窮盡的，尤其是現代社會，科技和經濟發展的速度簡直超乎人們的想象。在這種情況下，執法者如果沒有很強的現代法律意識和法治觀念，而只知機械地，死板地適用法律條文，其在執法實踐中可能會處處陷于迷茫，其要么會埋怨立法不完善，以至于對相應問題、相應事務以法無明確規定為由推托不管，實施行政不作為；要么隨意地胡亂解釋法律，曲解或者完全背離法律的目的、原則、精神，濫用職權，侵害相對人的合法權益。其這樣做，最終顯然不是維護，而是進一步損害社會、經濟秩序。由此可見，行政執法人員的法律素質對于保證執法目標、任務的實現有著極為重要的作用。我們要推進行政法治，充分發揮行政執法的功能和作用，無疑必須下大力氣提高行政執法人員的法律素質。

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*姜明安：北京大學法學院教授、博士生導師，北京大學公法研究中心主任，中國法學會行政法學研究會執行會長。

[①]參見《立法法》第42－47條。

[②]關于Right和Privilege的區分，可參閱AdministrativeLawandProcess，byErnestGellhorn，BarryB.Boyer，1981，p139—179.

[③]如1999年北京市海淀區人民法院判決的“田永案”（見《最高人民法院公報》（京）1999第4期）和2000年北京市海淀區人民法院判決的“劉燕文案”（見《中外法學》（京）2000第4期）。

[④]這里使用的“執法”（行政執法）較廣義為窄，不包括行政立法行為和行政機關制定行政規范性文件的行為；較狹義為寬，包括行政審批、行政規劃和行政強制執行，而不是只限于監督檢查和行政處罰行為。

[⑤]參見《行政許可法》第26條。

[⑥]參見《行政處罰法》第33、47、48條。

[⑦]參見《行政許可法》第32、34條。

[⑧]參見《行政處罰法》第16條。

[⑨]參見《行政許可法》第25條。