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行政程序（法）是和行政實體（法）相對應的一個概念。傳統法學依內容與職能之不同，將法律區分為實體法與程序法兩大類。在程序與實體的關系定位方面，認為程序從屬于實體，只承認程序的外在價值，其唯一正當的目的是最大限度地實現實體法，它本身并沒有任何獨立的價值或其它非工具性價值目標。中國法學界長期受這種典型的程序工具論觀念的影響，“重實體、輕程序”，重程序之工具價值而忽視程序之獨立價值，其結果是這種觀念影響著立法進程、司法實踐和人們的法律意識，不僅壓抑了程序法學之繁榮，阻礙了程序立法，并且最終妨害了法律公正，動搖了法律的權威。

近年來，社會發展對法律制度不斷提出新的要求，程序和程序法的價值等問題受到越來越多學者的重視，但程序工具論并未得到徹底地批判，“重實體、輕程序”的狀況并未得到根本的轉變。現在依法治國已經成為我國的基本治國方略，而行政法治是實現依法治國的根本。行政實質上是實體行政與程序行政之統一，行政法治是實體公正與程序公正相統一之行政法治。（楊海坤，黃學賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.17.）因此，我們必須批判絕對的“程序工具論”，重新認識和建構行政程序的價值體系，并確立行政程序之獨立價值。

一、程序的哲學涵義及其啟示

所謂程序是指一定的運動過程及其構成運動的因子或因素之間內在關聯之總和。從程序的這個哲學概念可以看出，程序蘊含著運動的方式、步驟，時限和順序。方式、步驟是程序空間上的要求；時限和順序則是其時間上的要求。任何物質或現象在時間和空間上的延續和伸展皆是程序。程序的哲學概念給我們以如下啟示：程序總是在一定時間內，在一定的場所中存在的運動和活動，程序無所不在。考慮世上任何事物都應該用到程序的觀念。“無程序就無事物本身，程序就是事物存在和運動的方式。”（湯維建。關于程序正義的若干思考[J].法學家，2000，（6）。）

我們所要了解的程序是法律意義上的程序即法律程序。程序是法理念的不可或缺的要素，可以說沒有程序就沒有法，正是程序決定了法治和任性之區別。傳統法學對法律程序概念的理解是片面的，這表現在把法律程序與訴訟程序劃等號，例如《中國大百科全書。法學卷》解釋說“凡規定實體法有關訴訟手續的法為程序法或訴訟法。”（中國大百科全書。法學卷[M].北京：中國大百科全書出版社，1984.80.）此即認為訴訟程序即為法律程序。現在，這種觀點已被絕大多數學者所拋棄。從法學角度并結合程序的一般意義，我們認為法律程序即是指人們進行法律行為所必須遵循或履行的法定的時間與空間上的步驟和形式。對這一定義可作如下理解：首先，法律程序針對的對象是法律行為。包括立法行為、司法行為、行政行為、訴訟行為以及其它法律行為。因而相應地存在著立法程序、司法程序、行政程序和訴訟程序等等。其次，法律程序是由時間要素和空間要素構成的。和其它任何程序一樣，法律程序離不開時間和空間要素，它是時間的延伸和空間的延展的統一。最后，法律程序是一種法定的程序，也就是說法律程序并不同于事實程序。它是由法律規定的，具有強制力的，必須予以遵守的。

程序往往是相對于實體而出現的，有必要闡述一下程序與實體的關系。如前所述，傳統法學“重實體而輕程序”，認為程序無足輕重，從屬于實體，從而抹煞了程序之獨立價值。隨著社會之發展，人們對程序的認識也不斷發展。程序的重要性和獨立性日益受到學者的重視。有學者提出“雖然我們承認兩者是形式與內容之關系，但是我們也應當注意把握法律程序的相對獨立性，不能輕易地說形式是次要的，所以法律程序是次要的，法律程序這種‘形式’相對于法律實體內容而言具有相對獨立性”。原因在于：第一，法律程序的合理性有其自身的評價標準。程序上的合理性判斷，無需借助于法的實體內容就能夠獨立進行。第二，法律程序與實體法并不同步發展。實體法內容的優劣程度也并不必然決定法律程序內容之優劣。第三，法律程序在很多方面都保持其相對穩定性和歷史的延續性。（張文顯。法理學[M].北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999.337-388.）

法律程序的相對獨立性讓我們進一步反思實體與程序的關系定位：程序可以獨立于實體內容之外，雖然這種獨立性只是相對的。程序并不是實體的附屬物。當然，我們在此探討并重視程序及程序法自身的獨立價值，決不能從一個極端走向另一個極端，否認二者的聯系。我們認為實體和程序之間，實體法和程序法之間是一種互相依賴、互相保障、互為目的和手段的辯證統一關系。“實體和程序的互相依賴表現為：有實體，必然有程序；有程序，也必然有實體。二者總體上是相伴而生的。實體與程序法之間的互相保障關系表現為：沒有程序，實體便將無法實施；而沒有實體，程序將無從依據。”（李佑標。試論實體法和程序法的關系[A].訴訟法理論與實踐[C].中國法學會訴訟法學研究會編。35.）也就是說實體與程序既是互相獨立的，又是相互聯系的，二者具有同等的價值。我們認為這才是對待實體與程序關系所應持有的理性態度。

二、行政程序的涵義及其獨立性

以上從程序的哲學含義入手，論述了一般法律意義上的法律程序的概念、內涵及法律程序之相對獨立性，并對實體與程序關系作出了理性的定位。行政程序作為法律程序的一種，理應具備一般法律程序之共性。但是從行政法之角度來看，行政程序又具有其獨立之個性，行政程序與實體的關系在表現形式上也有其獨特個性，因此十分有必要闡述一下行政程序的概念和內涵。

行政學或行政管理學也要研究行政程序，但與行政法學研究之角度不同。在行政學中，行政程序的定義是“處理行政事務過程中必須遵守的一系列前后相繼的工作步驟”。（關保英。行政法的價值定位[M].北京：中國政法大學出版社，1999.17.）從這個角度研究行政程序，我們稱之為行政過程或行政決策過程可能更為妥當。而行政法學上研究行政程序則是從法律的角度來研究，強調程序的法定性及其法律上的意義。

“世界上大多數糾紛都是由詞語引起的”。在法律界和法學界，對法律要領把握和理解的不同，常常是引起爭論和討論之根源。（楊海坤，黃學賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4.）目前，關于行政程序和行政程序的概念也存在著分歧。在國外，有三種觀點：一是認為行政程序就是行政訴訟程序，把行政程序等同于行政訴訟程序；二是認為行政程序包括行政行為程序和行政救濟程序；三是認為行政程序是行政機關行使行政權所遵循的法定程序。受國外行政法觀念的影響，國內對行政程序的內涵也尚未有統一的說法，基本上也有三種觀點：一是認為行政程序是貫穿行政行為（包括行政立法，行政執法，行政司法）的全過程，包括事先、事中應遵循的程序及事后的補救程序（行政訴訟程序）；二是認為行政程序即行政訴訟程序，“程序法為訴訟活動所專有”；三是認為行政程序是行政主體實施行政行為時必須遵循的方式、步驟、時限和順序之總和。（有關行政程序定義的不同觀點，見楊海坤，黃學賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4-5；陳麗芳。論行政程序對行政自由裁量權的控制[J].河北法學，2000，（4）；張曉光。現代行政程序價值的透視[J].浙江省委黨校學報，1998，（2）。）

結合前面對法律程序的論述，綜合評價國內關于行政程序定義的幾種觀點，我們認為，第一種觀點將行政訴訟程序包含于行政程序之中，掩蓋了訴訟程序和行政程序的區別，范圍過大，很少有人持此觀點。第二種觀點既抹煞了行政程序即是訴訟程序的區別，又忽略了行政行為程序，通過對法律程序定義的分析可知此觀點難以站得住腳。而第三種觀點則已成為國內的通說，如有學者認為“行政程序就是由行政行為的方式、步驟和時間順序構成的行政行為之過程。”（羅豪才。行政法學[M].北京：中國政法大學出版社，1999.264.）還有學者認為行政程序“是行政主體實施行政行為時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序”。（姜明安。行政法學與行政訴訟法學[M].北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999.260.）也有學者認為“行政程序是指行政主體作出行政行為依法必須經過的過程、次序或步驟”。（葉必豐。行政法學[M].武漢：武漢大學出版社，1996.118.）

綜合上述學者對行政程序的定義，表述雖各不盡相同，但基本觀點是統一的，都認為：第一，行政程序是行政行為之程序，行政程序總是相對于行政行為而言的，一方面它與行政行為不可分離，另一方面，它又只能是行政行為的程序而不是其它行為的程序；第二，行政程序的主體是行政主體，雖說行政相對人有參與行政程序的權利，但行政程序是調整行政主體在實施行政行為過程中的程序，其主體只能是行政主體；第三，行政程序是法定的程序，行政程序并非可有可無，而是行政主體及其工作人員在實施行政行為過程中所必須遵守的，否則將承擔法律上之責任；第四，行政程序是由行為的方式和步驟、時限和程序所構成的，這兩個方面構成行政程序的空間表現形式和時間表現形式。

在了解行政程序的概念之后，我們應當關注行政程序與行政實體的關系。前面所述一般法律程序與實體的關系及其相對獨立性，同樣適用于行政程序。但是在行政程序與行政實體的關系方面，又具有行政法上的獨特個性，這種個性是由行政法之特點所決定的。從法的表現形式角度，“實體法規范與程序法規范往往存在于一個法律文件之中”。“在行政法領域中，……行政程序法即行政主體實施行政行為之程序法規則，成為行政法特有的一類行為規范”。（周佑勇。行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2000.9-10.）其原因在于，在非訴狀態的民事關系中，遵循行為人意思自治原則，不可能也無必要規定當事人的行為程序法；在非訴狀態下的刑事關系中，若規定罪犯應按一定程序作案，那更是荒謬的。但在行政關系中，由于行政主體的特殊地位，國家需要對其規定一定的行為程序，這既是民主與法制的要求，也是科學與效率的需要。因此在各種行政管理法律中，往往既有行政實體法規范，又有相應的行政程序法規范，且二者通常交織在一起，共存于一體。從行政行為角度，任何行政行為都是實體內容與程序形式之統一，任何行政行為都是實體行政與程序行政之統一。在行政主體行政管理活動中，行政主體運用行政職權為相對人設定實體上的權利與義務，同時，行政主體又必須依法定的程序來實現實體權利與義務。

也許正是因為從法的表現形式和行政行為的角度來看，行政實體與行政程序緊密相關，不可分割，在“重實體，輕程序”觀念的影響下，行政實體代替了行政程序，行政程序的獨立性及其獨立價值被完全抹煞。應當認識到，行政程序是現代行政法的重要內容之一，行政法治的實質就是依法定程序行政。行政程序作為規范行政權、體現法治形式合理性的行為過程，是實現行政法治的重要前提，而行政程序發達與否是衡量一國行政法治程序的重要標志，因此現代行政法中，行政程序具有極其重要的法律地位。雖然行政程序與行政實體相輔相承，密不可分，但行政程序畢竟不能等同于行政實體，更不能忽視行政程序之獨立性，不能抹煞行政程序之獨立價值。

三、行政程序價值的反思與重構

行政程序價值，也即是行政程序的法律價值。在已出版的各種教材和專著之中，僅有少數學者對行政程序價值作了論述。如有學者認為行政程序價值包括以下幾方面的內容：第一，公正性；第二，準確性；第三，可接受性；第四，效率性。（葉必豐。行政法學[M].武漢：武漢大學出版社，1996.125-127.）另有學者認為行政程序具有以下幾個方面的價值：一是擴大公民參與政權行使的途徑；二是保護相對人程序權益；三是提高行政效率；四是監督行政主體依法行使職權。（姜明安。行政法學與行政訴訟法學[M].北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999.263-264.）還有一些學者在談到行政程序價值時認為“程序即是法”，一味強調程序正義，程序之價值只在于程序正義。而更多的學者則是在其著作中避免直接論述行政程序的價值，而是將行政程序價值之內容分散于行政程序的目標模式、功能、原則和基本制度之中。

綜上所述，我們認為學界在論述行政程序價值之時存在以下問題，一是對行政程序價值概念之理解不當，造成程序價值與程序功能、目標模式等概念的混淆，如將“擴大公民參政權”、“保護相對人程序權益”等功能方面的內容視為價值的內容；二是將程序自身所應當具備的特性或是應當達到的要求視之為程序的價值，如將準確性、可接受性等作為程序的價值；三是對行政程序價值體系的建構不完整，對行政程序價值所具體包含的內容在列舉上不全，且有的相互包含或重合，表現在：一是認識到行政程序對于行政實體的價值，即程序的工具價值，卻沒有認識到行政程序也具有非工具性價值；二是雖也認識到了行政程序的非工具性價值，但認為其非工具性價值僅僅就是程序正義。這也許是受了一些學者對民事訴訟程序或是刑事訴訟程序價值研究的影響。在民事訴訟或是刑事訴訟中，程序特指訴訟程序，學者研究程序之價值實際上就是研究訴訟程序的價值。而大多數學者認為訴訟程序的價值就是程序正義，從程序設計的內容上可表述為正當程序。（司法界以及研究刑訴、民訴的學者在論及程序的價值時，實質是把司法訴訟程序等同于法律程序，所以他們所論述的程序的價值實際上就是訴訟程序的價值。而在行政法學界，行政程序是不能和行政訴訟程序劃等號的。因而只論及程序正義是片面的。）很明顯，行政程序并不是行政訴訟程序，而認為行政程序的價值就是程序正義也是不妥當的。

鑒于大多數學者避開行政程序的價值而論述行政程序的目標模式或是行政程序的功能，有必要區分這三者的關系以突出研究行政程序的價值的意義。行政程序目標模式，是指一國行政程序法因理想效果設計而確定的主要立法目的及其整合規則，以及由此呈現出來的總體風格和特征，是行政程序價值取向或價值模式的法律化。（應松年。比較行政程序法[M].北京：法律出版社，1999.43.）行政程序的功能，簡言之就是行政程序所發揮的作用。我們認為行政程序的價值是一個最抽象的概念，只有在這一概念的指導之下才能夠更好地研究行政程序的目標模式、原則、基本制度和功能。理性的邏輯思維過程是這樣的：首先在設置行政程序之前就應該設想將要設置的行政程序它應當保護和促進哪些價值，其自身又應該具有哪些價值；其后，根據現實的需要，立法者可以對眾多的價值取向進行選擇，強化某一方面的價值，這種選擇將使一國的行政程序法形成一定的目標模式；然后，在一定的目標模式下確立行政程序功能，確立行政程序的原則，制定行政程序的基本制度，具體制度，具體程序規則；最后，在具體運用程序規則的過程中，去評價和判斷行政程序。由此可見，行政程序的價值是處于第一位的，最最抽象的概念，它對于行政程序的設置具有至關重要的意義。

下面將試從一般法律價值入手建構行政程序的價值體系。

1.法律價值。價值本是哲學的一個基本范疇。價值是作為主體的人和作為客體的外界物的關系中表現出來的客體對主體的效應。而在法學研究中，很難給法律價值下一個準確的定義，按照法理學界的通說，我們可以從三個方面來理解這一術語。第一，是指法律在發揮其社會作用的過程中能夠保護和增加的價值如秩序、自由、民主、正義、效率等等。法律發揮社會作用的目的就在于對這些價值予以保護并促進其增加。這種價值構成了法律所追求的理想和目的，因此可以稱之為法的“目的價值”；第二，是指法律自身所具有的“善”的品質。此意義上的法之價值可稱之為“形式價值”，是指法律在形式上應當具備哪些值得肯定的好的德性；第三，是指法律所包含的價值評價標準，即是對眾多價值的評價和選擇，是在幾種法律價值發生沖突時，如何評價取舍。

2.行政程序價值。行政程序價值是相對于行政實體價值而言的。前已談到行政程序不是可有可無的，對行政法、行政行為而言行政程序至關重要，具有其相對的獨立性和存在的必要性，行政程序之價值正是基于此而存在的。那么，行政程序的價值到底包括哪些內容呢？我們認為相對于行政實體而言，行政程序價值包括程序的工具價值和程序的獨立價值兩大類。應該說學界對于行政程序的工具性價值已經有了足夠而全面的認識，我們現在批判絕對的“程序工具論”，但絕不能否認程序的確具有工具性價值。程序法具有為實體法服務的天然使命。從實體與程序、行政實體與行政程序的關系之中，我們已經認識到，實體與程序密不可分，離開了行政實體，行政程序難以獨行，離開了行政程序，實體也將無從依附。鑒于行政主體運用行政權力作出行政行為之首要和最終目的就是為相對人設定實體上的權利與義務，其過程也是通過行政程序的一步步向下開展而達到行政實體的實現，我們不能否認行政程序之對于行政實體具有工具價值。鑒于這一工具性價值不是通過程序自身表現出來的，而是相對于行政實體表現出來的，我們亦可稱之為“行政程序的外在價值”。

關鍵是，我們不能認為行政程序只具有工具性價值。很明顯，除了相對于行政實體所表現出來的工具性價值也即外在價值之外，行政程序自身還具有其獨立于實體之外的價值即行政程序的獨立價值，鑒于這種價值是行政程序自身所表現出來的，我們也可以稱之為“行政程序的內在價值”。因此，只有從行政程序的工具性價值和行政程序的獨立價值兩個方面去建構行政程序價值體系，這個體系才是科學而完整的。鑒于學界對于行政程序的工具性價值已經有了足夠的認識，我們在此沒有必要贅述，下面將重點闡述我們對行政程序獨立價值的認識。

四、行政程序的獨立價值

行政程序的獨立價值就是行政程序自身所具有的內在價值。它既不同于行政實體價值，也不同于行政程序的工具價值而是獨立于二者之外的價值。作為法的內容之一種，行政程序理應具有法的一般共性，比照一般意義上的法的價值，行政程序獨立價值也可以從三個方面來理解：一是行政程序的目的價值，二是行政程序的形式價值，三是行政程序價值評價標準。作為價值評價標準，其實質上是對價值的評判與選擇。行政程序價值內容不是惟一的，在眾多的目的價值之間、形式價值之間、目的價值和形式價值之間都存在著價值的判斷，在價值出現沖突時還存在價值的選擇問題。可見，價值的評價標準是內含于目的價值和形式價值之中的，是在動態的程序運行中表現出來的，所以我們將著重從行政程序的目的價值和形式價值兩個方面來論述行政程序的獨立價值。

1.行政程序的目的價值。行政程序目的價值即行政主體在實施行政行為的過程中通過嚴格的程序規則所要保護和促進的價值。對于此概念可以從以下兩個角度分析之：第一，目的價值在行政程序確立之前就應當被確立，并在此目的價值之指引下來設立行政程序。立法機關或是行政機關在設定行政程序之前就應當有一個價值取向，設想將要設定的程序規則應當保護和促進哪些價值，并把此價值設立體現于行政程序之中。第二，目的價值在行政程序的具體運用過程中體現出來，并指引著行政行為的具體作出。目的價值實際上就是行政程序的精神實質。行政主體在實施行政行為時應當考慮其行為是否符合行政程序的精神實質，是否保護和促進了程序的目的價值。

行政程序的目的價值構成了行政程序所要追求的社會目的，反映著行政程序創設和實施的宗旨，它居于價值體系的主導地位。行政程序的目的價值內容到底包括哪些價值呢？一般認為法所追求的價值內容包括正義、效率、民主、自由、秩序、個人尊嚴等等，行政程序的目的價值也不例外。

（1）正義。正義又可稱之為公正、公平等等。正義是法所要追求的首要價值。“正義是至高無上的，而社會正義是首要的正義。”（[美]羅爾斯。正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白譯，北京：中國社會科學出版社，1988.73.）依公共利益本位論，行政程序所追求的正義應當是一種社會正義。行政法調整的是一定層次的公共利益和個人利益之間的關系，在二者之中，公共利益占本位，當二者發生矛盾時，應當以公共利益優先。而公共利益體現的是一種社會正義。我們認為，行政程序在設定之前、設定之時，其所追求的正義是一種社會正義，以符合公共利益；但是一旦行政程序確立之后，在個案之中，行政程序追求的則應當是個體之正義，應力求去維護相對人的權益。因為相對人畢竟是處于相對弱勢的地位，只有在個案中嚴格依法定程序追求個人正義，才可能在總體上維護公共利益以實現社會公正。從另一個角度講，行政程序所追求的正義應當是過程之正義。正義要實現，而且要以人們看得見的方式實現，這是一個法律原則。惟有如此才能讓公眾確信法是正義的，從而增強法的公信力并樹立法的權威。過程之正義正是強調“意義在于過程之中”。實現程序的過程也即實現正義的過程，這里并不強調實體上是否一定正義。

（2）效率。效率也是法的價值的重要內容。哲學意義上的效率是指人的活動中的輸出量與輸入量的比值。此處說的效率是行政效率，它是效率在行政管理領域的具體化。它是指一定行政行為在單位時間和空間所產生的社會效果與在此行為過程中所付出耗費之比率。可以說，效率價值既是行政程序時間性的體現，又是對行政程序在時間上的限制。對于行政法而言，效率重要性尤為突出。因為行政主體的人力、物力、財力和時間都是有限的，因而就有必要提高行政效率，這對公共利益的維護和個人利益的保護都是有益的。這就要求我們耗費最少的行政資源去實現最大限度的公共利益，具體而言，要通過設立一套科學的、合理的行政程序來提高行政效率，實現社會公正。

以上從正義與效率兩個方面來論述行政程序的目的價值。但是正義和效率并不總是統一的，當二者相沖突時，應當如何取舍呢？這就牽涉到價值評價的問題。有學者認為行政法在處理效率與公平之間關系時應該“效率優先兼顧公平”，其理由就在于行政法是以公共利益為本位，其所追求的是最大限度的公共利益，并認為“效率優先兼顧公平”原則應當成為行政法制實踐中合理處理正義與效率關系的指導思想。（有關行政法上效率與正義的論述。見葉必豐。行政法學[M].武漢：武漢大學出版社，1996.周佑勇。行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2000.關保英。行政法的價值定位[M].北京：中國政法大學出版社，1999.）當然，行政程序目的價值不僅僅包括正義和效率這兩個方面，還包括民主、自由、秩序、個人尊嚴等一般的法的價值。但我們認為正義和效率是行政程序目的價值之根本，因而詳細論述之。

2.行政程序的形式價值。行政程序的形式價值，簡言之，就是行政程序自身所應當具備的“善”的品質，或者說行政程序本身就應當是正當的程序。對行政程序的形式價值也可以從兩方面予以理解，其一，行政程序形式價值是由行政程序的目的價值所決定的，并最終去體現和實現目的價值。設置一套完美的行政程序使之具有善的品質，就是為了保護和促進目的價值，否則，無論程序自身在設置上多么完美，多么善，也只能是毫無意義；其二，對行政程序形式價值之評價可以脫離于實體之外僅就程序規則本身作出判斷，看其是否具有善的德性。對行政程序規則的評價可以直接就規則本身是否合法、是否合理、是否科學做出判斷，而不必依靠實體。應該說行政程序形式價值內容可以用一個字來概括即“善”，具體而言就要求程序是“正當程序”。“正當程序”源于“自然公正原則”，自然公正原則完全是一個程序性規則。它的內容包括：第一，任何人不得成為審理自己案件之法官；第二，處理糾紛不能偏聽偏信；第三，決定對當事人不利的事務時，應預先通知當事人并給予其發表意見的機會。就行政法而言，行政程序之正當性要求程序的合法性、合理性、科學性、公開性。

（1）合法性。行政法治之實質就是依法定程序行政，因此一個“善”的行政程序必是由法律明文規定的行政程序。程序的合法性要求一方面要有事先即已設定的可以在實施行政行為時予以依照的法定程序，另一方面要求行政主體在做出行政行為時必須且只能嚴格依照法定的程序，不得在行政法明文規定之外自創程序或者破壞程序。

（2）合理性。行政程序不僅應符合法律要求，還應當做到客觀、適度，符合行政法的一般法律精神。程序的合理性，要求在設定行政程序的時候應符合法律的目的，考慮到行政主體和行政相對人的不同地位和特點；在具體運用中，應在合法之前提下，根據具體情況選擇合理之程序。

（3）科學性。程序的科學性是就程序規則在內容、結構、語言上的要求。在內容上應當真實，合乎實際；在結構上，程序規則各個組成部分在其組合搭配和排列順序上應該層次清楚，內在聯系緊密而構成一個個有機的整體；在語言上應當既準確無誤，又簡明扼要，既嚴謹一致，又樸實無華，明白易懂。

（4）公開性。行為程序調整的對象雖是行政主體，但是不能秘而不宣，應當以一定的形式廣泛公開，以便于相對人了解，便于提高行政效率，增強行政行為之可接受性，也有利于監督行政主體行使職權。具體而言程序的公開性一是要求作為行政行為法定程序的公開；二是要求行政主體行政活動的公開。

以上四個方面，合法性是對行政程序的法律要求，合理性是對行政程序的理性要求，科學性是對行政程序的文理要求，公開性是對行政程序的形式要求，這四個方面緊密相聯，高度統一，是對行政程序的整體要求，缺一不可。

至此，我們可以完整地建立起行政程序價值的科學體系。行政程序價值可以分為兩大類，一是行政程序的工具價值，也可以稱為行政程序的外在價值；二是行政程序的獨立價值，也可稱之為行政程序的內在價值。行政程序的獨立價值包括行政程序的目的價值和行政程序的形式價值。