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內(nèi)容提要：在對(duì)政府屬性的研究中，人人往往忽視對(duì)政府自利性及其與政府行為關(guān)系的研究；至于如何通過(guò)法律手段對(duì)政府的自利性進(jìn)行調(diào)控，人們的研究則更少。本文試圖就這些問(wèn)題作一初步的探討。文章認(rèn)為，政府也是一個(gè)利益集團(tuán)，具有自利性。由于權(quán)力行使上的方便，政府的自利性極易膨脹和擴(kuò)張，導(dǎo)致各種腐敗。寄希望于政府主動(dòng)控制自利性，使之維系在良性水平上，是必要的，但卻是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更重要的是通過(guò)法律手段進(jìn)行一系列有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范調(diào)控，通過(guò)外在的強(qiáng)制使政府的自利性控制在合理的范圍之內(nèi)。

一、政府具有自利性

關(guān)于政府的屬性，洛克、孟德斯鳩、盧梭等人認(rèn)為，處于自然狀況的人類(lèi)存在諸多不便，尤其是不能確保人們的財(cái)產(chǎn)安全。于是，人們便通過(guò)契約的形式由社會(huì)所有的人授權(quán)一個(gè)公共組織管理社會(huì)，由此形成國(guó)家與政府。根據(jù)社會(huì)契約論的這種理解，政府便只有社會(huì)性。

馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家與政府是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，作為國(guó)家合法代表的政府，其主要目的就是代表經(jīng)濟(jì)、政治上占統(tǒng)治地位的階級(jí)，維護(hù)他們的利益，并促使階級(jí)矛盾處于可控制狀態(tài)，維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治的穩(wěn)定。據(jù)此，階級(jí)性是政府的主要屬性。當(dāng)然，政府為了維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治，也要照顧被統(tǒng)治階級(jí)部分利益，以緩和階級(jí)矛盾。這樣，政府又具有一定的社會(huì)性。

現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府在很大程度上也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，也會(huì)追逐自身利益的最大化，也就是說(shuō)，政府本身也存在自利性，并非只有階級(jí)性和社會(huì)性。對(duì)此，公共選擇學(xué)派曾進(jìn)行過(guò)詳細(xì)的考量與分析。他們認(rèn)為，政府一旦形成，其內(nèi)部的官僚集團(tuán)也會(huì)有自己的利益，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，也會(huì)追求自身利益的最大化，由此甚至?xí)?dǎo)致政府的變異，如大量滋生尋租與腐敗現(xiàn)象等等。

所謂政府的自利性，簡(jiǎn)言之，就是政府追求自身利益的最大化的屬性。它可以作以下兩種劃分：

(一)政府官僚的自利性和政府組織的自利性。前者通常易于理解，而后者則不然。政府組織常被人們?cè)O(shè)定為社會(huì)的公共組織，只履行公共管理職能，是社會(huì)公共利益的最高代表者，并不具有自利性。事實(shí)上，政府組織同樣擁有自身的特殊利益，如特殊的政治地位、經(jīng)濟(jì)待遇和精神文化特權(quán)等。隨著社會(huì)分工的發(fā)展，政府管理工作從社會(huì)工作中分離出來(lái)，成為一種特殊的專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)門(mén)化工作，政府組織的自利性，其特殊利益也就越來(lái)越突出。

(二)橫向政府部門(mén)的自利性和縱向政府部門(mén)的自利性。前者指同一政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部不同部門(mén)之間的利益差別，這是由政府管理工作本身的日益分化造成的。后者指聯(lián)邦與各州、中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府部門(mén)之間的利益差別。

自利性與階級(jí)性、社會(huì)性的并存，并不意味著三者處于同等地位。政府的階級(jí)性總是屬于主導(dǎo)、核心的地位，社會(huì)性則是政府屬性外在的主要表現(xiàn)，是為階級(jí)性服務(wù)的，自利性通常只能在事實(shí)領(lǐng)域處于隱蔽狀態(tài)，屬于次要地位。正是因?yàn)檫@三重屬性的存在，政府往往既要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)及自身組織或官僚利益的最大化，又要保證社會(huì)能夠高效率地產(chǎn)出，也就是說(shuō)，政府的自利性與階級(jí)性、社會(huì)性存在著一定矛盾。但這并不意味著它們之間總是處在絕對(duì)的對(duì)抗關(guān)系中，三者在一定的制度安排下可以協(xié)調(diào)一致，甚至政府的自利性有時(shí)可以為實(shí)現(xiàn)政府的階級(jí)性和社會(huì)性目標(biāo)提供內(nèi)在的激勵(lì)動(dòng)力，使其更好地服務(wù)于政府的階級(jí)性、社會(huì)性。

二、政府的自利性對(duì)政府行為的影響

首先，合理范圍內(nèi)的自利性往往是政府行為的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力之一，能激勵(lì)政府及其工作人員負(fù)責(zé)地、高效率地開(kāi)展工作。所謂合理范圍內(nèi)的自利性是指政府通過(guò)正常途徑滿(mǎn)足自身正當(dāng)?shù)睦嬉螅灰@些利益要求不超過(guò)一般利益集團(tuán)的利益需求水平，尤其是它們都是通過(guò)公開(kāi)和制度范圍內(nèi)的途徑實(shí)現(xiàn)的，我們就可以說(shuō)政府的這種自利性處在合理的范圍之內(nèi)。毫無(wú)疑問(wèn)，滿(mǎn)足這種合理范圍內(nèi)的自利性往往能激發(fā)政府及其工作人員表現(xiàn)出較高的熱情，為統(tǒng)治階級(jí)和社會(huì)提供更好的服務(wù)。

其次，有效的政府自利性自我控制有利于增強(qiáng)政府的行政能力，提高政府的行政效率。漢密爾頓和麥迪遜說(shuō)：“要組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大困難在于必須首先要使政府能夠管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。”①可以說(shuō)，任何政府無(wú)不面臨著既管理社會(huì)的艱巨任務(wù)，又管理自身尤其是控制自身自利性的巨大挑戰(zhàn)。很難想象連自身都管不好的政府能管好社會(huì)；而能主動(dòng)管理、控制好自身的政府，則更能有效地管理和控制好社會(huì)，并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。在這方面，韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。四五十年代的李承晚政權(quán)不僅忽視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而且忽視廉政建設(shè)。而在六七十年代的樸正熙時(shí)期，政府在奉行經(jīng)濟(jì)第一義的同時(shí)還特別強(qiáng)調(diào)廉政建設(shè)，對(duì)貪污腐化分子嚴(yán)懲不貸。其首批打擊的官員中就包括20位原政府高級(jí)官員、道的長(zhǎng)官和將軍，還包括12位大企業(yè)主等。不僅如此，其所打擊的“腐敗”范圍很廣，除官商勾結(jié)、行賄受賄外，還包括生活奢侈、任人唯親等。政府還通過(guò)行政改革，建立起嚴(yán)格的監(jiān)察制度，對(duì)政府進(jìn)行公開(kāi)和秘密的監(jiān)察。這些措施有效制止了官場(chǎng)腐敗，保證了政府的強(qiáng)大有力，對(duì)當(dāng)時(shí)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛具有十分重要的意義。②

再次，政府自利性的膨脹則會(huì)極大地扭曲政府的行為，削弱政府的能力，影響政府的形象。政府的自利性一旦膨脹，首先意味著政府自控能力的下降，一旦政府管不好自身，則難以管好社會(huì)。特別是政府的自利性擴(kuò)張到政府出現(xiàn)腐化和變質(zhì)后，政府就會(huì)遇到統(tǒng)治階級(jí)和社會(huì)大眾的強(qiáng)烈反對(duì)，使政府失去合法性的階級(jí)支持和社會(huì)支持，從而有可能最終喪失管理和控制社會(huì)的能力，給國(guó)家和人民造成重大損失。韓國(guó)在樸正熙之后，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府的威望迅速提升，政府的可控資源大大增加，政府的自利性便開(kāi)始肆意擴(kuò)張。政府既不強(qiáng)調(diào)自我控制，也不重視社會(huì)控制，結(jié)果腐敗現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，人民怨聲載道，政府地位不穩(wěn)，能力下降，社會(huì)難以持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，東南亞金融危機(jī)之所以產(chǎn)生，在一定意義上與政府力量長(zhǎng)期較強(qiáng)，而同時(shí)忽視控制自身自利性的擴(kuò)張有著十分密切的關(guān)系。

在最近一二十年的改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，中國(guó)社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)由過(guò)去高度的整體化、單一化轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的分散化、多元化，從而激發(fā)了政府及其工作人員的利益意識(shí)，加之通過(guò)一定時(shí)期的社會(huì)比較，政府官員出現(xiàn)了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)地位失落感，其中的一些人便開(kāi)始利用手中的權(quán)力從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)，如政府機(jī)關(guān)直接經(jīng)商辦企業(yè)，以政府名義亂攤派、亂收費(fèi)、亂提成、亂處罰、亂拉贊助，故意把政府理應(yīng)無(wú)償?shù)姆?wù)變成有償服務(wù)等。更有甚者，一些政府官員徇私舞弊、貪污腐化，出現(xiàn)日趨嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。比如走私，走私之所以屢打?qū)沂ⅲ蚨凰溃饕褪且驗(yàn)橛姓珯?quán)力的參與，一些地方與部門(mén)甚至把走私視為搞活地方經(jīng)濟(jì)，謀取本位利益的重要手段。湛江特大走私案案值100億元，偷逃稅款60億元，令人觸目驚心。廣東副省長(zhǎng)湯炳權(quán)總結(jié)說(shuō)：“凡走私特別嚴(yán)重的地方，總與當(dāng)?shù)氐狞h內(nèi)或政府腐敗有關(guān)”。③該案涉及公職人員200余名，其中廳局級(jí)12人，處級(jí)45人，科級(jí)53人，分別來(lái)自海關(guān)、商檢、工商、公安等不同的政府職能部門(mén)。他們?yōu)樽咚椒肿犹峁┑姆奖闩c保護(hù)，使湛江成了名副其實(shí)的中國(guó)走私“黃金通道”。這些現(xiàn)象雖然是局部的，是少數(shù)政府機(jī)關(guān)及少數(shù)官員的問(wèn)題，但它們已經(jīng)嚴(yán)重地影響了政府的形象以及政府和人民的關(guān)系，必須采取有力措施予以根治。

三、政府自利性的法律調(diào)控

如何使政府的自利性維持在良性水平上?最有效、最經(jīng)濟(jì)的辦法是政府管理、控制好自身。如前所述，政府管好自身是管好社會(huì)的前提，政府的能力結(jié)構(gòu)中就包含了政府利用和控制好自身自利性的能力。但這一界定在很大程度上是從理想與價(jià)值的角度進(jìn)行的，現(xiàn)實(shí)情況是，由于受到自利性動(dòng)機(jī)的驅(qū)使和使用權(quán)力的方便，政府對(duì)其自身進(jìn)行管理和控制往往并不具有主動(dòng)性，而經(jīng)常表現(xiàn)出在統(tǒng)治階級(jí)和全社會(huì)的強(qiáng)大壓力下的被動(dòng)性和外在強(qiáng)制性。

由于法律所特有的權(quán)威性、穩(wěn)定性和便于實(shí)際操作的功能，各國(guó)在考慮政府自利性的控制時(shí)，都將法律作為最重要的控制手段，并力圖使其作用發(fā)揮到極致，以迫使政府的自利性控制在合理的限度之內(nèi)。

在我國(guó)，人們一直把注意力集中在政府官員身上，而對(duì)政府作為一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”所具有的自利性則認(rèn)識(shí)不足，致使這方面的法律調(diào)控手段長(zhǎng)期空乏和軟化。只是在改革開(kāi)放后，隨著政府行為的過(guò)份商業(yè)化、政府自身利益取向常與其應(yīng)有的公共利益導(dǎo)向相背離，加之個(gè)別工作人員借政府之名違法亂紀(jì)、貪污腐化，人們才逐漸認(rèn)識(shí)到不僅要通過(guò)法律約束政府工作人員，而且要通過(guò)法律約束政府；不僅要通過(guò)法律實(shí)行政府自利性的內(nèi)在控制，而且更重要的是要通過(guò)法律實(shí)行政府自利性的外在強(qiáng)制。由于問(wèn)題的第一方面人們已討論得很多，所以，本文將注意的焦點(diǎn)集中在問(wèn)題的第二方面，并認(rèn)為，這有賴(lài)于我們借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，從體制到行為，從宏觀到微觀，從實(shí)體到程序進(jìn)行一系列有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范調(diào)控，具體地說(shuō)：

(一)實(shí)行有限行政，從體制上控制政府的自利性。

研究表明，政府行為的無(wú)限增長(zhǎng)必然導(dǎo)致政府自利性的肆意擴(kuò)張，產(chǎn)生與尋租相關(guān)的腐敗現(xiàn)象。所謂尋租，是指尋找政府管制活動(dòng)所帶來(lái)的差價(jià)收入，其特點(diǎn)是利用合法或非法的手段得到占有“租金”的特權(quán)。“政府的特權(quán)、配額、許可證、批準(zhǔn)、同意、特許權(quán)分配棗這些密切相關(guān)的詞每一個(gè)都意味著由政府造成的任意或人為的稀缺。”“這種稀缺，意味著租金的潛在出現(xiàn)，而后者又意味著尋求租金的活動(dòng)。④

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的政府行為無(wú)所不在，無(wú)所不能，特別是由于政治與經(jīng)濟(jì)的結(jié)盟，政府既是企業(yè)的所有者，又是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者；既制定經(jīng)濟(jì)規(guī)則，又加入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。實(shí)踐表明，這種“全能政府”(美國(guó)學(xué)者奧·唐奈爾稱(chēng)為“威權(quán)主義政府”)不但不能發(fā)揮其應(yīng)有的管理社會(huì)公共事務(wù)的職能，反而使政府的行為過(guò)份商業(yè)化、市場(chǎng)化，政府極易利用手中管理和控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特權(quán)，從中謀取不當(dāng)利益。

世行中蒙局局長(zhǎng)霍普說(shuō)得好，“政府不要?jiǎng)潩{要掌舵”，“政府的作用應(yīng)該在于為市場(chǎng)服務(wù)或者說(shuō)調(diào)節(jié)市場(chǎng)，而不是讓市場(chǎng)為政府服務(wù)”，“什么都管的政府什么都管不好。”⑤所以，我國(guó)應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行有限行政，實(shí)現(xiàn)“公共行政權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)的分離”，明確政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的界限，在此基礎(chǔ)上形成國(guó)家與社會(huì)相分離，政治與經(jīng)濟(jì)二元化，小政府大社會(huì)的良性結(jié)構(gòu)，從體制上鏟除政府自利性肆意擴(kuò)張的土壤。

(二)制約行政立法權(quán)，防止政府不當(dāng)營(yíng)利行為合法化。

由于政府擁有一定的立法權(quán)，所以政府自身的利益取向常通過(guò)行政立法體現(xiàn)出來(lái)。在我國(guó)，行政立法常被拿來(lái)為部門(mén)、地方利益服務(wù)。負(fù)責(zé)起草法規(guī)、規(guī)章的機(jī)關(guān)往往把起草草案看作是爭(zhēng)權(quán)奪利的好機(jī)會(huì)，乘立法之機(jī)，鞏固、擴(kuò)大本位利益。他們爭(zhēng)管理權(quán)、爭(zhēng)處罰權(quán)、爭(zhēng)許可權(quán)、爭(zhēng)收費(fèi)權(quán)，一個(gè)部門(mén)制定出維護(hù)本部門(mén)利益的規(guī)章，另一個(gè)部門(mén)也制定出另一個(gè)內(nèi)容相似的規(guī)章予以回敬。⑥現(xiàn)實(shí)生活中，過(guò)濫的行政許可、行政收費(fèi)、行政處罰、檢查、認(rèn)證、獎(jiǎng)勵(lì)、壟斷性經(jīng)營(yíng)、利益保護(hù)、不當(dāng)干預(yù)等往往都能找到“合法”的法律依據(jù)。許多部門(mén)和地方“立一個(gè)法，就增設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)，加一道審批手續(xù)，多一道收費(fèi)罰款。”有些甚至嚴(yán)重違反法律的基本原則。譬如《行政處罰法》第53條規(guī)定：“罰款、沒(méi)收違法所得或者沒(méi)收非法財(cái)物拍賣(mài)的款項(xiàng)，必須全部上繳國(guó)庫(kù)，任何行政機(jī)關(guān)或者個(gè)人不得以任何形式截留、私分或變相私分”。該法出臺(tái)后，許多地方行政法規(guī)如《福建省征兵工作獎(jiǎng)懲規(guī)定》第24條，《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》第43條都將原先的“罰沒(méi)款上交地方財(cái)政”改為現(xiàn)在的“上繳國(guó)庫(kù)”。然而，在行政處罰法之后，于1996年10月29日通過(guò)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通管理處罰條例》第8條第2款卻規(guī)定：“罰款、沒(méi)收車(chē)輛的拍賣(mài)款全額上繳市財(cái)政部門(mén)。”這種肆意擴(kuò)張自利性，公然違法立法的行為迄今也未見(jiàn)糾正。⑦至于違反法律授權(quán)范圍或立法原意的部門(mén)或地方法規(guī)也都與政府自身的利益取向有關(guān)，比如繼續(xù)在本省征收已被中央取消的收費(fèi)項(xiàng)目；擅自在本地區(qū)擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、押金和保證金是國(guó)家禁止設(shè)立的，但有些地方和部門(mén)借口其可能退還，異于一般的收費(fèi)，因而未報(bào)中央審批，而在有關(guān)規(guī)定中擅自設(shè)立，但實(shí)際上退還的廖廖無(wú)幾；一些省、自治區(qū)在機(jī)動(dòng)車(chē)、拖拉機(jī)公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理辦法中規(guī)定，對(duì)不交養(yǎng)路費(fèi)的車(chē)輛實(shí)行扣車(chē)、扣證、強(qiáng)行拍賣(mài)，違反了公路法的立法原意。⑧

所以，制約行政立法權(quán)，規(guī)定其立法權(quán)限和制定程序，建立行政立法監(jiān)督機(jī)制，已成為我國(guó)的迫切需要。

(三)加快行政合同立法，規(guī)范政府在合同中的特權(quán)。

與民事合同不同，行政合同如公共工程承包合同中的一方當(dāng)事人棗政府，“享有簽訂合同的原始發(fā)動(dòng)權(quán)；在合同履行中，可以公共利益為由，單方變更或解除合同；有權(quán)監(jiān)督合同的履行；有權(quán)對(duì)對(duì)方的違法行為進(jìn)行行政制裁；等等”。⑨從行政法理論看，這些特權(quán)和支配力有其存在的必要性，正如英國(guó)學(xué)者J·D·B米切爾所言：“如果政府的重要行動(dòng)因此會(huì)受到嚴(yán)重妨礙，那么，任何契約都不可能被執(zhí)行。”

我國(guó)尚無(wú)行政合同法規(guī)范，有關(guān)的監(jiān)督機(jī)制也嚴(yán)重乏力，所以合同中享有特權(quán)的政府一方，其自利性極易膨脹，導(dǎo)致各種腐敗。在綦江虹橋垮塌案中，副縣長(zhǎng)林世元正是掌握了建設(shè)工程承包合同的原始發(fā)動(dòng)權(quán)、變更解除權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，所以在收到無(wú)施工資質(zhì)的包工頭費(fèi)上利的11萬(wàn)元賄賂后，違法發(fā)包，放棄監(jiān)督；同時(shí)，綦江縣政府作為發(fā)包方，利用單方變更合同的特權(quán)，強(qiáng)令施工方在橋上增設(shè)座椅和花臺(tái)，共增重量1800噸，使唯利是圖的承包商更加采取偷工減料的方式謀取利潤(rùn)，導(dǎo)致本是豆腐渣工程的虹橋更難承受其重荷，最終發(fā)生了死40人，傷14人，直接損失600余萬(wàn)的垮塌慘案。

現(xiàn)實(shí)中，政府的自利性在行政合同中以隱蔽、“合法”的形式大量存在，所以，加快行政合同立法，規(guī)范政府的特權(quán)，已迫在眉睫。

(四)強(qiáng)化行政程序法，控制政府的自由裁量權(quán)。

“自由裁量權(quán)是行政法的核心”，瑠但它也使得政府的行為常常表現(xiàn)為專(zhuān)橫和任性。現(xiàn)實(shí)中，公安、交通、環(huán)保、工商、稅務(wù)等管理部門(mén)的任意收費(fèi)、隨意罰款、肆意處罰、不當(dāng)干預(yù)等，大多與政府謀取自身不當(dāng)利益有關(guān)，許多部門(mén)的辦公樓、宿舍樓、小汽車(chē)等就是通過(guò)這些“創(chuàng)收”方法蓋起來(lái)、買(mǎi)起來(lái)的。在一定意義上講，自由裁量權(quán)為政府行為人治因素的增加和政府自利性的擴(kuò)張?zhí)峁┝恕昂戏ǖ慕杩凇焙汀罢?dāng)?shù)睦碛伞薄?/p>

“所有的自由裁量權(quán)都有可能被濫用”，瑡“行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那是什么法呢”?瑢問(wèn)題是如何加以控制，許多學(xué)者認(rèn)為，行政程序法至關(guān)重要。“所謂的依法行政，是指依行政程序法行政，離開(kāi)行政程序法，無(wú)以言依法行政。”瑣

由于民主、公開(kāi)的原則是行政程序法的核心，而“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，所以，行政程序法在控制政府自利性方面，具有特殊的重要意義。以行政處罰法為例，該法是我國(guó)公開(kāi)行政的典范，它確立了執(zhí)法公開(kāi)、公正的原則，并相應(yīng)建立了聽(tīng)證、調(diào)查、回避、合議、審裁分離、公開(kāi)身份、告知、說(shuō)明理由、咨詢(xún)等制度。這些規(guī)定若能真正有效地實(shí)施，既能充分保障相對(duì)人的合法權(quán)益，又能有效制約政府的自利行為。

問(wèn)題在于，我國(guó)長(zhǎng)期重實(shí)體、輕程序，行政程序立法與研究都十分落后，政府及其工作人員的程序法制觀念非常淡薄。在綦江虹橋垮塌案中，如果依法處理好立項(xiàng)、報(bào)建、審查施工資質(zhì)、招標(biāo)投標(biāo)、辦理施工許可證、驗(yàn)收等六個(gè)環(huán)節(jié)，做到立項(xiàng)設(shè)計(jì)活動(dòng)公開(kāi)廣泛征求意見(jiàn)，招標(biāo)投標(biāo)公開(kāi)進(jìn)行，避免“暗箱操作”，那么，慘案就不會(huì)發(fā)生，腐敗也就能夠避免。

(五)健全以人大為主的行政法制監(jiān)督，糾正政府的不當(dāng)營(yíng)利活動(dòng)，并讓其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

列寧說(shuō)過(guò)：“用什么辦法保證法令的執(zhí)行呢?第一，對(duì)法令的執(zhí)行加以監(jiān)督；第二，對(duì)不執(zhí)行法令加以懲罰。。”瑤西方國(guó)家一般通過(guò)立法機(jī)關(guān)和司法審查使行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。美國(guó)國(guó)會(huì)的控制包括事前的控制、執(zhí)行中的監(jiān)督和事后的檢查，非常嚴(yán)密，而司法審查則是經(jīng)常性的、具有傳統(tǒng)權(quán)威性的監(jiān)督。我國(guó)則建立了以執(zhí)政黨共產(chǎn)黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)、人民群眾、新聞媒體為主體的多層次、多網(wǎng)絡(luò)的以權(quán)力制約權(quán)力和以公民權(quán)利制衡政府權(quán)力的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。其中，人大的監(jiān)督是“以人民作后盾的，以國(guó)家強(qiáng)制力作保障的國(guó)家權(quán)力監(jiān)督”，瑥具有最高的效力和根本的意義。

近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)環(huán)保法、森林法、公路法、行政處罰法、城市規(guī)劃法、稅法、土地法等開(kāi)展了一系列執(zhí)法檢查監(jiān)督活動(dòng)，有效遏制了諸如地方保護(hù)主義，“三亂”等政府自利性擴(kuò)張行為。但總體來(lái)說(shuō)，這方面工作仍很不理想。越來(lái)越多的人對(duì)加強(qiáng)和完善人大監(jiān)督工作寄予厚望，提出了不少建議。筆者以為，關(guān)鍵之一是人大代表不熟悉相關(guān)的法律，不了解具體的情況，導(dǎo)致監(jiān)督工作缺乏針對(duì)性、泛泛而談、流于形式。彭真講過(guò)：“不了解情況，怎么能行使權(quán)利呢?……重在了解情況，便于我們解決問(wèn)題。”美國(guó)國(guó)會(huì)為了讓議員了解相關(guān)的法規(guī)和具體的案情，設(shè)立了眾多的服務(wù)機(jī)構(gòu)和總數(shù)達(dá)4萬(wàn)人的龐大的工作人員隊(duì)伍。兩院議員共配有助手15000人，其中，眾議員9000人，參議院6000人，每個(gè)議員最多可雇用專(zhuān)職助手18人，還可聘幾名非專(zhuān)職助手。日本國(guó)會(huì)兩院工作人員4000多人，其中，眾議院1700多人，參議院1300多人。瑦這些做法，我國(guó)不能照搬，但可借鑒，以便使人大的監(jiān)督從被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)，從抽象轉(zhuǎn)為具體。為此，應(yīng)根據(jù)精簡(jiǎn)、高效、精干的原則，按質(zhì)按量配備必要、稱(chēng)職的人大常委會(huì)辦公機(jī)構(gòu)工作人員；委員的專(zhuān)業(yè)化、知識(shí)化程度要相應(yīng)提高(現(xiàn)在的法制講座、專(zhuān)題講座是一個(gè)好辦法)；對(duì)特定問(wèn)題，要吸收有關(guān)專(zhuān)家參加。

①〔美〕漢密爾頓·杰、伊·麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書(shū)館1980年版，第264頁(yè)。

②羅榮渠、董正華編：《東亞現(xiàn)代化：新模式與新經(jīng)驗(yàn)》，北京大學(xué)出版社1997年版，第175－176頁(yè)。

③1998年11月11日《中國(guó)改革報(bào)》。

④經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較編輯部：《腐敗：權(quán)力與金錢(qián)的交換》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1993年版，第120頁(yè)。

⑤《讀者參考》1997年第4期。

⑥⑧《中國(guó)法學(xué)》1999年第3期。

⑦朱應(yīng)平、徐板芳：《公然違法立法，迄今未見(jiàn)糾正》，《法學(xué)》1999年第5期。

⑨應(yīng)松年著：《行政法教程》，第174頁(yè)。

[美]B·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第566頁(yè)。

轉(zhuǎn)引自胡建淼著：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年版，第741頁(yè)。

崔卓蘭：《依法行政與行政程序法》，《中國(guó)法學(xué)》1994年第4期。

《列寧全集》第2卷，中文第2版，第358頁(yè)。

敬延年著：《現(xiàn)階段的地方人大》，中國(guó)民主與法制出版社1991年版，第227頁(yè)。

蔡定劍：《中國(guó)人大制度》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1992年版，第396?00頁(yè)。