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一、行業組織概述

行業組織是指由作為行政相對人的公民、法人或其他組織在自愿基礎上,基于共同的利益要求所組成的一種民間性、非營利性的社會團體。行業組織作為一種特殊的社會組織,又有別于一般社會團體的特征,這主要表現在:

第一,行業組織的中介性。行業組織是位于政府與市場之間的中介組織,是經過同業人士選舉產生的處理行業層面的公共事務的成員性組織。一方面,作為成員利益的代表,行業組織向行政機關反映和表達其成員的意見和要求,另一方面,作為行業領域內秩序的維持者,行業組織又能對其成員進行管理和監督,傳達和執行某些行政任務。這時,它又具有某些行政機關的特征。

第二,行業組織的公共性。基于其中介性的特征,行業組織具有一般社會團體所不具有的公共管理權力,即它能夠對其成員行使一定的公共管理權。這種公共管理權力有些來自法律、法規的授權,有些來自行政機關的委托,有些是屬于原發性的權力。因此行業組織也被稱為類政府組織、準政府組織、非政府公共部門。行業組織所具有的公共權力使它一方面不同于服務于市場主體之間的中介組織,另一方面使它又不同于有些非營利的非政府組織。

第三,行業組織社會角色的多重性。首先,行業組織作為社會團體之一,要接受政府的管理,與行政機關之間形成行政法律關系,處于被管理者的地位,接受主管機關和登記機關的雙重管轄。其次,作為管理者,行業組織有權對其組織成員進行指揮、監督、指導以及做出相應的處分等,這時與其成員之間基于公共權力形成了管理與被管理的關系。再次,作為社會主體,行業組織還能代表其成員以集體的名義參與和監督政府的活動,保證成員利益的實現。作為民事上的權利主體,行業組織具有民事主體資格,參加各種民事活動,與其他民事主體之間形成了平等的民事關系。

二、行業組織的公共管理職能

第一,制定行業規范。作為行業的代表,行業組織首先享有對本行業成員制定行為規范的權力。各種行業組織的“立法權”首先通過其章程體現出來,各行業協會通過制定章程,為其成員制定統一遵守的行為規范,在其行業領域內具有最高效力。另外,行業組織還可就本行業某些方面的問題作出統一規定,要求行業成員必須遵守。

第二,批準個人或組織取得成員資格。個人或組織要取得成員資格,首先,其自身應具備行業組織對其成為該組織成員所要求的各種條件,如加入注冊會計師協會要通過注冊會計師考試,加入律師協會要通過律師資格考試。其次,有些具備資格的個體要向行業組織提出申請,在行業組織進行審查合格之后,才確認其成員資格。當然,有些成員身份是法律直接確認的,即強制性成員身份和義務性成員身份。

第三,對其成員進行管理監督。行業組織對其成員的管理監督可分為三個方面:一是進行行業管理,二是進行日常管理,三是對成員進行監督。從以上的分析可以看出,行業組織所行使的管理職能,具有以下幾方面的特征:首先,行業組織的管理權限來自于法律、法規的授權;其次,行業組織與其成員之間形成了不平等的關系,行業組織的地位更為優越;再次,這些職能專屬于行業組織,普通公民和一般社會組織無權行使。從這些方面來看,似乎可以說行業組織所從事的管理活動,具有公共行政的性質,自然應把行業組織納入到行政法的調整范圍之內。但是,法律、法規的授權,雙方關系的不平等以及管理權限的專屬性并不說明其公共性質。所以只做上述歸納并不能很好說明行業組織的公共屬性。而這種說明似乎仍局限于把行政權看作是國家專有,再用國家行政的標準來衡量行業組織,并為其尋找與此相類似的特征。而要解決這個問題,我們就不應局限于國家行政的范圍,而應從公共行政的角度來進行分析。

三、國外的理論

1·法國行政法特別重視對行政主體的研究。在法國,行政主體是實施行政職能的組織,即享有實施行政職務的權力,并負擔由于實施行政職務而產生的權利、義務和責任的主體。法國行政法中的行政主體分為三類,即國家、地方團體和公務法人。在法國,行政法的調整范圍有不斷擴大的趨勢,行業組織在行政法上的地位也有一個發展的過程,它本身也屬于公務分權的范疇。如果從公共行政的角度來看,這種變化所反映的同樣是行政社會化的趨勢,即國家行政與社會行政之間的分權。

2·在德國,行政分權構成德國國家的主要特點,在此基礎上,德國的行政主體分為:(1)機關;(2)公共機構;(3)(公法上)團體;(4)(公法)財團;(5)按私法組成的行政救濟機構。其中(公法上)團體與機構的區別在于它以成員組成,并具有相應的“自下”產生的意志形成,例如(具有組織分工的)大學、商會。

3·日本的行政主體即是行政權的歸屬者,在其憲法之下,行政權屬于國家或公共團體。公共團體是指處于國家并由國家規定起存在目的的法人。公共團體包括地方公共團體、公共組合、行政法人三種。其中公共組合是由一定成員組成的公共性社團法人,公共組合的共同特色在于:(1)采取了強制加入制;(2)在設立、解散時,有國家意思的介入;(3)有國家監督;(4)對業務推行賦予了公權力;(5)承認經費的強制征收。

通過以上分析可以看出,西方主要國家都把行業組織作為公法人的一種而直接具有了行政主體地位,把它列入行政法學的研究范圍。其名稱雖有不同,如法國的公務法人、德國的公法團體、日本的公共組合,但都無一例外地將行業組織納入到行政法的調整范圍。

四、中國行業組織的特殊性

中國行業組織的產生與發展,首先在于中國的改革開放帶來的社會結構變遷,實現了中國社會主體的多元化,在國家之外出現了新的利益主體,這實際上是一個分權的過程,逐漸成長起來的社會組織使政府將其職能向社會轉化具有了組織上的可能性。其次是公共行政改革的影響,導致公共權力主體的多元化,政府將其權力轉移到社會領域中,包括行業組織在內的社會組織承擔了原來只能有政府承擔的職能。而這種組織因其行使公共權力所形成的法律關系自然不同于其進行民事活動所形成的法律關系。所以在現實情況下,通過行政法來調整行業組織,既有可能,也有必要。

在中國的特殊國情下,行業組織還有不同于他國的特點,主要是行業組織的官方性,即許多行業組織不是自上而下產生的,而是由行政機關設立的,或者本身就是由行政機關的內部機構轉化而來的,其領導人員由行政機關任免,其工作人員的工資、福利由行政機關提供,其辦公設施、經費由政府財政劃撥等等,都體現出了行業組織的官辦性。所以,行業組織等社會組織的存在,首先是政府權力的延伸。同時,在這種官方性的背景之下,行業組織更容易體現出其局限性和失敗的風險。首先是資金的不足,組織所需資金與其支出之間往往有巨大的缺口。其次是組織活動的狹隘性,即其活動的對象往往是特定的社會群體,組織的能力也有強有弱,難以達到較高程度的平等。再次是組織的家長作風,掌握組織經濟命脈的人有很大的發言權,富人偏好的服務往往得到優先考慮等等。另外,這些組織受到責任和腐敗問題的困擾。還有組織的獨立性危機,即隨著組織的發展,其結構和人員往往難以逃脫官僚化的傾向,導致目標置換,使其為了自身的利益而淡忘或脫離了本應關注和幫助的對象,喪失其自身的獨立性。

中國的行業組織所出現的這些問題,可以說與中國的具體國情有某種必然的聯系,尤其是在中國具有官本位的傳統觀念影響的情況下,社會組織的行政化傾向會更加嚴重,而且這些組織本來就是來源于官方,自上而下產生,還處于同官方逐步脫離的過程中。行業組織在行使公共權力過程中,很容易受行政組織感染,形成官僚習氣,同樣會濫用手中的權力,導致公共權力的異化。所以,雖然行業組織的發展趨勢是與政府逐步分離,更具有獨立性,但在目前的現實處境之下,行政法更有必要對其進行調整,對其組織進行規范,對其在行使公共權力時所產生的糾紛進行協調處理。

五、小結:

行業組織的產生和發展是中國改革過程中的必然現象。就其本質而言,它是各種不同利益團體的結合,反映了各種利益之間的關系,從這個角度來說,需要法律對其進行調整。而從其所行使的權力來看,又屬于公共權力的范疇,這就需要行政法對其進行調整。雖然目前行業組織還更多地具有官方性質,但其與政府的分離,并最終成為較為獨立的社會組織是發展的必然趨勢,它與政府的關系也就不會像現在這樣密切,政府對其的調整也必須依照法律的規定進行。

論文關鍵詞:行業組織行政地位

論文摘要:行業組織的產生和發展是中國改革過程中的必然現象,就其本質而言,它是各種不同利益團體的結合,有必要用法律對其進行調整。雖然目前行業組織還更多地具有官方性質,但其與政府的分離,并最終成為較為獨立的社會組織是發展的必然趨勢。