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摘要：可再生能源的開發利用是一項龐大而復雜的系統工程，科學的政府規劃可以有效避免其運作的盲目和不當。然而，我國可再生能源政府規劃，包括國家規劃和區域規劃，都存在諸多欠缺。在可再生能源開發利用政府規劃的制訂中，應運用系統論的方法進行多層面考量，充分考慮政府規劃的“外部性”、國家規劃的“整體性”與“全局性”、區域規劃的“地域性”與“特色性”。

關鍵詞：政府規劃；可再生能源；開發利用

Abstract：Theexploitationandutilizationofrenewableenergyisacomplexsystemengineering.Scientificgovernmentplanningcaneffectivelypreventitsoperationfrombeingblindfoldandimproper.InChina，therearelotsofshortagesingovernmentplanninglikethestategovernmentplanningandlocalgovernmentplanning.Systemtheoryshouldbetakenintoaccountwhendrawinguptheplans，suchas，thinkingovertheexternalityofgovernmentplanning，theentiretyofstategovernmentplanning，andterritorialityoflocalgovernmentplanning.

Keywords：governmentplanning；renewableenergy；exploitationandutilization

可再生能源，是在自然界中可以不斷再生并有規律地得到補充的能源，可以循環再生，不會因長期使用而減少，主要指風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源，這些能源基本上直接或間接來自太陽能，是可連續再生和永續利用的能源形式。這類能源的推廣有助于緩解能源供應壓力和環境污染壓力，促進經濟社會發展。

可再生能源的開發利用，是一項龐大復雜的系統工程，涉及多個主體、多個環節，同時又依賴于環境的支撐，受環境的制約，其中任何一個環節或影響因素出現不協調，都會阻礙可再生能源開發利用的順利進行。按照可再生能源開發利用的總體目標的要求以及其自身的發展規律，筆者擬從宏觀上考量政府規劃與可再生能源開發利用的聯系。

一、問題的提出

政府規劃是對將來一定期限內實現某個特定目的或構想的確定，科學的政府規劃可以為可再生能源開發利用提供明確的目標和途徑，有效促進可再生能源的推廣，避免因為發展目標不明確而帶來的浪費。政府規劃是可再生能源開發利用系統中的核心部分，它對系統內部與外部都會產生重要的影響。一個可以避免機會主義的政府規劃至少應該包括三個部分：首先，應該有非常明確的戰略目標，而不是泛泛而談的宏偉藍圖，應該包括細化的目標及其達成時間、具體的發展區域劃分、具體的考察指標等等，由這些細化的目標構建一個整體的發展前景。其次，一個確保目標能夠得以順利實現的配套方案。為實現既定目標或構想，政府規劃必須同時綜合、系統地選擇和提出一系列必要的配套制度和措施，從這個意義上來說，政府規劃實質上是為未來的大規模活動制訂的行動方案。再次，應變方案。政府規劃對于可再生能源開發利用中可能出現的各種不確定因素應該有所預料，并對可能采取的政策調整做出合理估計。

實踐證明，制訂這樣的政府規劃并不容易，而科學的政府規劃將會給可再生能源的推廣和發展帶來重大的積極影響。以英國為例，在1990～2003年可再生能源發展過程中，英國都沒有逃脫機會主義的模式，直到2003年，明確的可再生能源發展目標和對不確定性的研究出現在政府的可再生能源發展白皮書中，英國的可再生能源推廣才取得了重大進展，而這一進步也被英國評論界認為具有里程碑意義(注：CatherineMitchell，PeterConnor，RenewableEnergyPolicyintheUK1990-2003，EnergyPolicy(journal)，2004。)。

可再生能源開發利用并非一件簡單事宜，而是一個復雜的系統工程，因此，必須先納入系統的政府規劃范疇，以避免盲目和不當。可再生能源開發利用政府規劃，應是一個多層次的系統集合，大致可以劃分為整體意義上的國家規劃和作為其子系統的區域規劃(注：事實上，區域規劃下還存在次一層或多層的政府規劃(如江蘇省長三角區域)，為論述的清晰，在此不論。)。我們一方面需要從整體和宏觀上把握可再生能源的發展，統籌考慮國家的能源需求和大政方針，另一方面也需要同時考慮可再生能源開發利用系統下的區域子系統的發展特點，整體與局部相統籌，實現最優目標。

二、全國性規劃：我國可再生能源國家規劃的現狀及檢討

從國際經驗來看，在進入20世紀90年代以后，一些發達的資本主義國家先后制訂了長期的發展目標。例如，歐盟提出到2020年風力發電將達到150吉瓦，風力發電裝機占整個歐盟國家發電裝機總量的15%以上。到2050年，再生能源要占整個能源比重的50%。更重要的是，各國紛紛通過可再生能源立法，把提出的目標變成強制性的指標。如，澳大利亞2001年4月通過了《可再生能源(電力)法》，提出了強制性可再生能源目標政策(MRET)。該法案規定，到2010年，全國增加9500GW·h(2%)的可再生能源發電，可再生能源發電可以提供相當于整個悉尼市的用電量，整個可再生能源產業的產值在2010年要達到40億澳元。總量目標的制定，對未來的市場容量和走向起到一個明確的指示作用，特別是通過立法明確表明了政府發展可再生能源的決心，投資者可以清晰地知道國家支持的重點所在，從而有利于引導投資方做出果斷和正確決策[1]。

可見，對于可再生能源的國家規劃而言，明確性和強制性是確保其成效的重點所在。而我國在這一方面尚存在不少問題。

“九五”規劃期間，原電力部明確提出到2000年我國風電裝機達到100萬kW的規劃目標，但這一“宏偉”目標并沒有得到實現，主要原因在于沒有強有力的立法保障和相關有效的配套政策。事實上，這也是我國可再生能源開發利用發展緩慢和市場容量狹小的主要原因[1]。

2005年2月28日，《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)在人大常委會獲審議通過。該法明確提出了政府和社會在可再生能源開發利用方面的責任與義務，確立了一系列制度和措施，把發展可再生能源提升到了法律的高度。該法明確提出了總量目標制度，但是，在總量目標制度中并沒有任何明確的目標。據查，2004年8月5日全國人大環資委發給各相關部門的草案征求意見稿，曾在最能體現該法明確性和可操作性的可再生能源配額制度和總量目標制度中明確提出2010年可再生能源利用量不低于全國能源消費總量的5%，2020年可再生能源利用量不低于全國能源消費總量的10%，然而，這些規定卻在最終審議稿中被刪除了。《可再生能源法》最終還是成為一部以綜合性、原則性、指導性特征為主的法律，其所確定的發展總量目標制度雖然具備了政府規劃的外形，卻因為沒有明確的目標規定而存在先天欠缺，立法的強制性在無形中被卸去了功用。

2007年6月7日，國務院審議并原則通過《可再生能源中長期發展規劃》，根據此規劃，到2020年可再生能源在我國能源結構中的比例爭取達到16%，水電總裝機達到3×108kW，風電裝機目標為3000萬kW，生物質發電達到3000萬kW，沼氣年利用總量達到4.43×1010m3，太陽能發電裝機180萬kW，太陽能熱水器總集熱面積達到3×108m2，燃料乙醇的年生產能力達到1000萬t，生物柴油的年生產能力達到200萬t。并且將采取以下措施保障規劃目標的實現：一是建立持續穩定的可再生能源市場，特別是對非水電可再生能源發電規定強制性市場份額目標；二是落實優惠電價和費用分攤政策，按照有利于可再生能源發展和經濟合理的原則，制定可再生能源發電上網電價；三是加大財政投入和稅收優惠力度，建立可再生能源發展專項資金，用于支持可再生能源技術研發、產業體系建設等；四是建立可再生能源產業服務體系，根據需要整合現有可再生能源技術資源，完善技術和產業服務體系，加快人才培養，設立綜合性的可再生能源研究開發機構[2]。雖然在目標明確性上符合政府規劃的要求，也配套了相關制度和措施，但終究欠缺了法律的強制力保障。

三、區域性規劃：我國可再生能源區域規劃的現狀及檢討

可再生能源區域規劃在我國尚處于起步階段，以地方規劃為主，還沒有真正將目光投到可再生能源開發利用的區域合作中。而且，我國關于可再生能源開發利用專門性的區域規劃極少，基本上都是容身于地方政府規劃中。

據查，我國目前以規范性文件形式確定的地方規劃僅有：《山東省人民政府辦公廳關于進一步加快發展農村沼氣等可再生能源的意見》(2006年10月30日)、《德州市人民政府辦公室關于進一步加快發展農村沼氣等可再生能源的意見》(2007年2月2日)(注：此搜索結果來自法律圖書館新法規速遞數據庫(http：//www.law-)，特此感謝。)。2005年11月28日經湖南省第十屆人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的《湖南省農村可再生能源條例》與2007年2月12日經晉城市人民政府第十一次常務會議討論通過的《晉城市農村可再生能源開發利用促進辦法》雖然效力層次較高，卻未涉及規劃。

總體來看，我國的可再生能源區域規劃主要存在以下問題：①真正意義上的可再生能源區域規劃很少，缺少更為宏觀的規劃視野，沒有考慮到地方區域合作的優勢；②缺乏專門性的可再生能源區域規劃(包括地方規劃)，如此，便無法有針對性地對可再生能源開發利用進行合理規劃，也無法給予具體的制度配套；③存在與可再生能源開發利用的全國規劃脫節的現象；④規劃沒有充分考慮到自身的區域或地方特色，脫離實際情況，缺乏操作的可行性；⑤規劃缺乏切實有效的政策與制度保障，規劃目標停留在口號階段。

四、政府規劃科學制訂的保證：系統論的考量

鑒于我國可再生能源政府規劃的現狀，筆者認為應用系統論的思路對其進行考量。系統論的創立者貝塔朗菲強調，任何系統都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或簡單相加，系統的整體功能是各要素在孤立狀態下所沒有的新質，其實質即是亞里士多德所說的“整體大于部分之和”，而這句名言正可謂可再生能源開發利用國家發展規劃與區域發展規劃系統性整合的最佳指導。可再生能源政府規劃的系統性整合包括以下兩個層面：其一，國家發展規劃與區域發展規范之間。國家發展規劃系統是一個有著多個子系統組成的復雜大系統，它與區域發展規劃子系統整體處于一種動態的關系之中。系統整體提綱挈領，對子系統的形成和發展都發揮著重要作用，而子系統的某種改變也必然會影響到系統整體，這種影響力主要反映在規劃配套制度的建立和實施以及規劃目標的實現效果上。其二，區域發展規劃之間。系統論認為，任何子系統的各個要素之間遵循組合規則，從而形成相應結構。同時，子系統與子系統之間也有著一定的聯系方式，從而形成一定的系統結構。這一理論主要體現為可再生能源開發利用的區域合作和互補。

1.充分考慮“外部性”

可再生能源的開發利用不是一個獨立的系統，任何系統都是在一定環境下產生、生存、運行和演化的，不存在脫離外部環境獨立存在的系統。在制訂可再生能源開發利用的政府規劃時，我們應充分考慮其“外部性”。筆者認為，環境和經濟發展是其最為重要的“外部性”因素。

第一，可再生能源開發利用與環境因素。我國的能源結構以煤為主，約占70%左右。以煤炭為主的能源消費結構，造成了嚴重的環境污染。粉塵、SO2、NOx等地方和區域大氣污染的70%～90%來自煤炭燃燒。酸雨面積已占全國的1/3，大氣污染造成的經濟損失已相當于GDP的2%～3%，每年超過1000億元[3]。我國一些大中工業城市如沈陽、蘭州、太原等消耗的能源仍以燃煤為主，冬季污染指數常常高達300以上。這樣的能源結構現狀使我國環境與發展的矛盾日益突出，隨著人們對環境價值越來越多的認識和重視，因環境問題而導致的爭議也越來越多。而與以煤、天然氣、石油為代表的不可再生能源相比，可再生能源對環境的污染則要小得多。水電、風電、太陽能等幾乎沒有污染物的排放，生物質能的利用不會增加大氣中的碳排放量，粉塵、SO2、NOx等地方和區域大氣污染物的排放也很少，沼氣不但可以解決農村的用能問題，還可以減少農藥、化肥的污染，增加農民的收入，創造新的就業機會，保護農村生態環境。

第二，可再生能源開發利用與經濟發展因素。不可再生能源是經過億萬年形成的、短期內無法恢復，如煤炭、石油、天然氣、核燃料等，它們會隨著大規模的開采利用，儲量逐漸減少直到枯竭。因而，不可再生能源的一大特點就是其有限性。我國從不可再生資源總量看是一個資源大國，資源總儲量居世界第三位，一些重要資源擁有量位居世界前列，但從人均資源占有量看，我國卻是一個名副其實的“資源小國”，人均占有量僅為世界人均占有量的1/2。長期以來，我國能源資源結構以煤為主，依據我國煤炭探明的可利用儲量近2×105Mt這一數據，專家預測，如果按照年產2.5×104Mt原煤的速度推算大概還可以供應80年。而我國已探明的石油可采儲量約為2.3×104Mt，僅可供開采14年左右[4]。加之我國不可再生能源利用效率的低下以及節能觀念與措施的落后所導致的能源過分消耗，無不加速了不可再生能源的枯竭。

與此相應，目前我國正面臨新一輪經濟增長，對能源的需求量急速增加，而產業結構調整、居民消費結構升級、城市化進程加速等因素都增加了我國對能源的依存度，能源供需不平衡的狀況日漸突出。目前的能源供應已經滿足不了能源需求，存在較大的缺口。以石油為例，目前我國石油的對外依存度已超過1/3，今后新增的石油需求量幾乎要全部依靠進口。這種狀況使我國越來越多地受到世界石油市場的不確定性和石油產區政局動蕩的影響，直接關系到國家的能源安全。

可再生能源的開發利用是解決這一困境的最佳思路之一。相比較不可再生資源的有限性，用之不竭的可再生能源越來越多地受到各國重視。我國幅員遼闊，可再生能源資源品種多，儲量豐富，進行開發的潛力巨大。①太陽能。太陽能輻射量在3300MJ/(m2·a)到8400MJ/(m2·a)之間。其中2/3國土面積超過6000MJ/(m2·a)(200w/m2)，年日照數大于2000小時，相當于每年2.4×108Mt標準煤的儲量。可以說只要技術可行、成本可接受，如此巨大的太陽能資源的開發利用量是沒有上限的。②風能。我國陸地上離地面10米高度層上風能資源總儲量約3.226×109kW，可開發利用的儲量為2.53×108kW。近海可開發利用的儲量有7.5×108kW，共計有1×109kW。③水能。我國擁有豐富的水能資源，其中技術可開發的小水電資源量為1.28×108kW，年生產電力4.5×1011kW時，占我國可開發的水電資源總量的29.7%，也居世界首位。④生物質能。目前農作物秸稈年產量有7×103Mt，可用作能源的約占50%，為3.5×103Mt，薪材合理年開采量為2.2×103Mt，各種工農業有機廢棄物通過技術轉換成沼氣的資源潛力有3.1×1010m3，而且，秸稈、薪材、各種廢棄物資源都隨著時間在不斷增加。此外，通過我國大量低質土地種植能源作物以及對自然生長的多種能源植物通過改造育字，在未來也將有幾億噸甚至更多的生物質資源潛力。⑤其他。我國有幾千公里的海岸線，有潮汐能、波浪能、溫差能、鹽差能等各種海洋能資源。據專家估計，可供開發利用量為5×107kW，其中在我國已能夠開發利用的潮汐能為2.2×107kW。我國是以中低溫為主的地熱資源大國，其資源潛力占世界的7.9%。總盆地資源潛力在2×108Mt標準煤，其中可供開發的高溫發電和中低溫熱利用的資源量分別為600萬kW和3.3×103Mt標準煤[5]。開發利用可再生能源，將有效解決我國能源的供需問題，有力支持社會經濟的進一步快速發展。

環境和經濟這兩個外部因素直接決定了我國開發利用不可再生能源的重要性。也正因為如此，在不可再生能源開發利用的政府規劃中，必須充分考慮不可再生能源對環境、經濟的影響，如減排量。

2.國家規劃“整體性”與“全局性”

可再生能源開發利用國家規劃是區域規劃的原則和方向，是對全國可再生能源發展的全面把握，“整體性”和“全局性”是其精髓所在。具體而言，體現在以下幾個層次：

第一，可再生能源開發利用國家規劃應立足能源戰略的高度，考慮全球能源態勢以及國內能源需求的增長情況。

第二，中長期規劃與短期計劃相結合。我國可再生能源的開發利用，起步較晚，且由于當前技術的局限，必須經歷一定時間的發展，不可能一蹴而就。因而，既要有中長期目標，也要有短期的階段性目標，而且，這種目標必須具備明確性，且相互配合和保持動態一致，為企業、科研院所等相關主體提供明確的行動導向。

第三，國家規劃應充分考慮我國的地域特點。我國地域廣闊，可再生資源分布不平衡，情況復雜。而與此同時，我國對能源的需求以及開發利用的能力也不平衡。因此，在制訂國家規劃時應從整體考慮，對可再生能源的開發利用做出協調和互補考慮。

第四，國家規劃應配套以強有力的政策與制度保障。簡單而言，一個完整的國家規劃應包括目標與達成目標的途徑兩個方面，缺一不可，政策與制度保障即是典型的達成目標的途徑。而且，這種政策與制度保障也是區域規劃中次級政策與制度的基礎和指導。

第五，國家規劃應貫穿可再生能源開發利用中技術研發、成果轉化、產品開發和商業運作四個環節，全面考慮國家、各級政府主管部門、企業、科研院校和社會公眾各自的定位和合作。

第六，國家規劃應考慮太陽能、風能、生物質能、地熱能等各種可再生能源的特點，全局考慮可再生能源的發展，促進可再生能源的開發利用。

第七，國家規劃的制訂，應考慮與當前不可再生能源的競爭關系，充分突出且進一步擴大可再生能源的優勢特點，更好地扮演替代能源的角色。

3.區域規劃“地域性”與“特色性”

可再生能源開發利用區域規劃是國家規劃的延伸和具體化，制訂符合區域特點且專門的可再生能源開發利用區域規劃，有利于有針對性地推動可再生能源區域發展，進而促進國家規劃目標的達成。區域規劃必須與國家規劃保持一致性，但同時，區域規劃又具有相對獨立性，應充分體現“地域性”與“特色性”。

不同的地區存在不同的環境要素，地區特征突出，差異性較大。以風能為例，我國風能資源豐富的地區主要集中在北部、西北和東北的草原、戈壁灘以及東部、東南部的沿海地帶和島嶼上。這些地區缺少煤炭及其他常規能源，并且冬春季節風速高，雨水少；夏季風速小，降雨多，風能和水能具有非常好的季節補償。另外，在中國內陸地區，由于特殊的地理條件，有些地區具有豐富的風能資源，適合發展風電，比如江西省鄱陽湖地區以及湖北省通山地區。因此，區域規劃在國家規劃的指導下，應充分考慮本地區的實際狀況，在制訂可再生能源開發利用的發展策略時應因地制宜，不能隨大流，盲目跟進，否則事倍功半。對此，我國《可再生能源法》第18條也明確規定：國家鼓勵和支持農村地區的可再生能源開發利用。縣級以上地方人民政府管理能源工作的部門會同有關部門，根據當地經濟社會發展、生態保護和衛生綜合治理需要等實際情況，制訂農村地區可再生能源發展規劃，因地制宜地推廣應用沼氣等生物質資源轉化、戶用太陽能、小型風能、小型水能等技術。

此外，對于可再生能源開發利用區域規劃而言，“區域”是一個開放性的概念，可大可小，不必受到行政區劃的限制，也不必是相鄰的區域。區域規劃在制訂中綜合考慮區域內的技術、資源、環境、空間等因素，對于可再生能源的開發利用可以起到互補長短的共進作用，并有利于可再生能源的規模化發展。

參考文獻：

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[4]林雙川.中國政府倡導建設節約型社會[EB/OL].[2005-09-09].http：///zhuanti2005/txt/2005-09/09/content5966386.htm.

[5]清華大學核能與新能源研究所.促進可再生能源大規模發展的戰略與政策[EB/OL].[2006-08-22].http：///html/2006-8/200681611455.html.