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摘要:政府利益作為一種客觀存在,它可能促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)公共利益,增強(qiáng)政府信用,也可能背離、侵犯公共利益,破壞政府信用。當(dāng)政府利益內(nèi)在性傾向缺乏有效約束和規(guī)范時(shí),就會(huì)為權(quán)力腐敗提供惡性膨脹的空間,導(dǎo)致對(duì)政府經(jīng)濟(jì)信用、政治信用以及社會(huì)信用的破壞,制約服務(wù)型政府的構(gòu)建,因此,需要?jiǎng)?chuàng)新政府管理方式、監(jiān)督機(jī)制以及政府官員的績(jī)效評(píng)估體制,有效抑制政府利益內(nèi)在性傾向,使政府保持良好信用。

關(guān)鍵詞:政府利益;政府信用;內(nèi)在性

Abstract:GovernmentinterestsexistsasanobjectiverealityItmayfosterandmaintainsociallypublicintereststoenhancegovernmentcreditabilitybut,inturn,itmayexerciseitsadministrativeauthoritytoviolateeveninfringepublicinterests,thusdamagingthegovernmentcreditabilityWhenthegovernmentinherentinterestscannotberestrictedefficientlyduetolackofpubliclyacceptedsupervisionregulations,aspacewillappear,inwhichthepowercorruptiontendstospreadcatastrophicallyandresultinadestructiveblowtogovernmentcreditabilitiesineconomy,policyandsociety,muchlessturningthegovernmentintoservicetypeSo,athoroughlyimprovedadministrationisinneedforgovernment,aswellasthesupervisionmechanismandperformanceevaluationsystemtoitOnlyinthiswaytheinherentinterestsofagovernmentthattendstoenlargeitcanberestrictedefficientlysoastomaintainandfurtherenhanceitscreditability

Keywords:governmentinterests;governmentcreditability;inherence

政府利益內(nèi)在性是指政府部門及其官員追求自身組織目標(biāo)或自身利益,而非全社會(huì)或非國(guó)家整體利益的現(xiàn)象。當(dāng)代西方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)主流派別之一的公共選擇學(xué)派認(rèn)為,政府利益內(nèi)在性的存在意味著政府組織或政府官員的利益可能支配公共政策的制定,并且決定政府部門及政府官員的行為。這一觀點(diǎn)使人們對(duì)政府的認(rèn)識(shí)從理論回到了現(xiàn)實(shí)。但是,其偏執(zhí)的分析會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生不信任,使政府出現(xiàn)信任危機(jī)。所以,需要充分認(rèn)識(shí)政府信用產(chǎn)生和運(yùn)作的客觀規(guī)律,通過(guò)創(chuàng)新政府管理方式以及各種監(jiān)督機(jī)制,有效抑制政府利益內(nèi)在性傾向,這對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)和服務(wù)型政府的構(gòu)建具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府信用及其在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)作

政府信用是社會(huì)組織、民眾對(duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷,它是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)組織和民眾中所形成的一種心理反映［1］。由此可以看出,政府信用是社會(huì)各主體對(duì)政府行政行為的一種期待,希望政府踐行其宗旨,對(duì)公眾的期待作出合理的反應(yīng)。

政府是否實(shí)現(xiàn)其宗旨,直接關(guān)系到政府信用的高低。那么,政府宗旨是什么呢?政府一切行為的最終目標(biāo)都是為了維護(hù)和促進(jìn)公共利益。對(duì)這一問(wèn)題,馬克思主義政治學(xué)家與西方古典政治學(xué)家都有明確的闡述。馬克思主義政治學(xué)家從政府社會(huì)性的角度分析指出,社會(huì)性(即公共性)是政府的一個(gè)本質(zhì)屬性。因?yàn)槿祟惿鐣?huì)發(fā)展的歷史已經(jīng)昭示:先有社會(huì)公共事務(wù)的管理,后有國(guó)家和政府。而且國(guó)家和政府最初是借著管理社會(huì)公共事務(wù)而發(fā)展為特殊機(jī)構(gòu)的。隨著社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)公共事務(wù)越來(lái)越復(fù)雜,政府必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理,否則就難以為繼,無(wú)法維護(hù)政治統(tǒng)治。正如恩格斯所指出的:“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ),而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能維持下去。”［2］由此可見(jiàn),政府只有代表了公共利益,以公共利益的目的來(lái)運(yùn)用公共權(quán)力,才有助于維護(hù)自身的統(tǒng)治。西方政治思想家盧梭也認(rèn)為:“政府就是為了規(guī)定和保護(hù)財(cái)產(chǎn)而制定法律的權(quán)利,判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利,以及使用共同體的力量來(lái)執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國(guó)家不受外來(lái)侵害的權(quán)利;而這一切都只是為了公眾福利。”［3］既然“這一切都只是為了公眾福利”,一個(gè)國(guó)家政府能否很好地實(shí)現(xiàn)公眾福利(或公共利益),就成為公眾衡量政府是否實(shí)現(xiàn)其宗旨的最重要指標(biāo)。

雖然政府的最終目標(biāo)是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或公眾福利,但是在實(shí)際的政治生活中,政府一旦獲得主權(quán)者(即公眾)的授權(quán),政府作為一個(gè)組織就可以獨(dú)立地行使國(guó)家公共權(quán)力,直至政府解體。這樣,政府就獲得了某種程度的主體性和獨(dú)立性,成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于社會(huì)和個(gè)人的組織,對(duì)于社會(huì)整體、其他組織和個(gè)人擁有不同程度的權(quán)力。政府的相對(duì)獨(dú)立性,促使政府并不總是以公共利益或公眾福利為唯一宗旨,它也會(huì)考慮自身的利益,政府成為具有自身利益的組織。西方的公共選擇理論對(duì)此為我們作出了解釋:政府不僅是“社會(huì)人”,也是“經(jīng)濟(jì)人”,他們都是利己的,其行為的首要和最高的目標(biāo)都是追求個(gè)人利益,能實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)的行為才是理性的,在追求自我利益的過(guò)程中,通過(guò)分析收益和成本來(lái)選擇行為。所以,從他們的視角看,政府被稱之為“理性的經(jīng)濟(jì)人”。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,社會(huì)主義國(guó)家的政府,是人民當(dāng)家做主的政府,是代表最大多數(shù)人的利益和要求的政府。但是對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家來(lái)說(shuō),尤其是轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)政府來(lái)講,由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立,社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中普遍存在且日益增多的外部性再加上政府“理性經(jīng)濟(jì)人”的自利動(dòng)機(jī),政府和政府工作人員也有可能會(huì)違背契約承諾(為公眾謀利),追求自身利益,甚至犧牲公共利益以達(dá)成自身利益的訴求。誠(chéng)如謝慶奎所言:“在我們社會(huì)主義國(guó)家可以這么說(shuō),完全自私、自利的人或群體,完全不顧自身得失的人或集體,在現(xiàn)實(shí)生活中都存在,不承認(rèn)這一點(diǎn)就不是唯物主義者。但在通常情況下,為了自身的權(quán)力、聲譽(yù)、榮辱、獎(jiǎng)懲、升降、福利、待遇等,而去做事或工作,這里都含有自利的動(dòng)機(jī)和結(jié)果,不承認(rèn)這一點(diǎn)同樣不是唯物主義。”［4］由此可見(jiàn),政府利益客觀存在,在現(xiàn)實(shí)中也出現(xiàn)了種種表現(xiàn)形式:部門利益膨脹,地方保護(hù)主義,政績(jī)工程以及政府官員嚴(yán)重的貪污腐敗等等。在對(duì)政府利益的追求過(guò)程中嚴(yán)重地?fù)p害了政府形象,對(duì)政府信用造成了嚴(yán)重的危害。因此,社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)勢(shì)必要盡量消除政府運(yùn)作過(guò)程中可能產(chǎn)生的消極影響,盡可能地避免對(duì)社會(huì)公共利益的踐踏,最大限度地履行政府作為社會(huì)公共利益代表的法定職責(zé)。

二、政府利益缺乏制約對(duì)政府

信用的影響良好的政府信用得以產(chǎn)生和有效運(yùn)作的根本在于政府對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)和促進(jìn),在理想層面,政府應(yīng)當(dāng)是超利益存在的。而在現(xiàn)實(shí)中,政府利益卻是客觀存在的,它至少包括三個(gè)層次:組織利益、部門利益和個(gè)人利益。承認(rèn)政府的合法利益比讓政府追求超越一切的法外利益更符合實(shí)際。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求承認(rèn)每一個(gè)社會(huì)成員和組織的合法權(quán)益,并鼓勵(lì)他們?yōu)闋?zhēng)取合法利益而競(jìng)爭(zhēng)。但是任何人、任何組織不得損害公共利益,這是一個(gè)根本前提。政府作為一個(gè)利益主體,與其他利益主體相比,應(yīng)與社會(huì)公共利益聯(lián)系得更為密切。當(dāng)政府的權(quán)力運(yùn)用和利益追求是增進(jìn)了社會(huì)的公共福利,或者是與社會(huì)公共利益方向一致時(shí),就是政府作用的正效應(yīng),它就會(huì)保證和增進(jìn)政府信用;否則的話,就會(huì)破壞政府信用。政府利益缺乏有效抑制時(shí),必將對(duì)政府信用產(chǎn)生重大影響。

1對(duì)政府經(jīng)濟(jì)信用的影響

政府具有公共管理者和普通“經(jīng)濟(jì)人”的雙重角色,雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)格限制政府以普通“經(jīng)濟(jì)人”角色出現(xiàn)在市場(chǎng)中,但政府仍然會(huì)以公共管理者身份從事普通“經(jīng)濟(jì)人”的行為。這就存在著一個(gè)政府越位的問(wèn)題,因?yàn)檎袨闀?huì)對(duì)其他的利益主體產(chǎn)生重大影響。正如新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為的那樣:“在傳統(tǒng)完全競(jìng)爭(zhēng)模型中,每個(gè)‘經(jīng)濟(jì)人’是如此小的參與者以致他自己只能采取其他參與者所采取的行動(dòng);而當(dāng)政府作為普通‘經(jīng)濟(jì)人’出現(xiàn)在模型中時(shí),它的行動(dòng)將影響所有的參與者。”［5］所以,政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要自覺(jué)遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則,這對(duì)社會(huì)其他經(jīng)濟(jì)主體具有示范效應(yīng)。如果政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中注重自身信用,自覺(jué)遵循市場(chǎng)規(guī)則,那么,其他經(jīng)濟(jì)主體會(huì)認(rèn)為政府的信用可靠;反之,如果政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不注重自身信用,隨意改變市場(chǎng)規(guī)則或不遵守規(guī)則,在市場(chǎng)游戲中謀取優(yōu)惠的游戲待遇,從而破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制準(zhǔn)則,則會(huì)惡化公眾對(duì)政府的信任。

2對(duì)政府政治信用的影響

政府信用是政治合法性的根基。政府宗旨是正確行使人民賦予的公共權(quán)力,履行公共責(zé)任,增進(jìn)社會(huì)福利。因此,政府是否能夠正確地行使公共權(quán)力、履行公共責(zé)任,既關(guān)系到社會(huì)公共利益,也關(guān)系到政府自身的權(quán)威,關(guān)系到社會(huì)公眾對(duì)政府的信任狀況。如果政府在行使公共權(quán)力時(shí),違背了政府的“一切都只是為了公眾福利”的宗旨,產(chǎn)生公共利益政府化、政府利益部門化、部門利益?zhèn)€人化等現(xiàn)象,政府信用就會(huì)嚴(yán)重降低,從而失去民眾的信任,導(dǎo)致社會(huì)產(chǎn)生針對(duì)政府的強(qiáng)大異己力量,政府的政治合法性就會(huì)大大降低甚至完全消解,影響政府的建立和存續(xù)。鄧小平指出:“一切企事業(yè)單位,一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行政司法工作,都必須實(shí)行信譽(yù)高于一切,嚴(yán)格禁止坑害勒索群眾。”［6］可見(jiàn),政府信用對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政治的重要作用,政府信用不足與缺乏勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。3對(duì)政府社會(huì)信用的影響

對(duì)政府社會(huì)信用的影響主要體現(xiàn)在政府對(duì)社會(huì)福利的增進(jìn)和對(duì)和諧社會(huì)的建立所產(chǎn)生的積極意義兩個(gè)方面。一方面,政府對(duì)社會(huì)福利增進(jìn)所起的積極作用,主要表現(xiàn)為政府通過(guò)廉政而減少社會(huì)資源的浪費(fèi),增進(jìn)社會(huì)福利。一個(gè)真正對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府,必須最大限度地制止政府權(quán)力的尋租活動(dòng),防治腐敗,這就有助于減少或消除社會(huì)資源的浪費(fèi),從而促進(jìn)資源的合理利用,增加社會(huì)的福利總量。誠(chéng)如喬林碧所言:“尋租行為的結(jié)果是社會(huì)資源的浪費(fèi)。資源的浪費(fèi)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先,為了獲得政府的特殊保護(hù),尋租者需要花費(fèi)時(shí)間和精力去進(jìn)行游說(shuō),或者用禮品或金錢去疏通層層關(guān)系。這種對(duì)尋租者極有效率的活動(dòng),對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)沒(méi)有任何效率。其次,政府部門工作人員為了對(duì)付尋租者的游說(shuō)與賄賂,需要付出時(shí)間和精力。作為‘經(jīng)濟(jì)人’的受賄者也需要學(xué)習(xí)和尋找方法,讓尋租人支付的賄賂達(dá)到使受賄者滿意的水平,這可不是天生就會(huì)的。即使政府的廉政工作做得好,能夠保證每個(gè)工作人員都不受賄,但是尋租者出于自身利益,仍然有游說(shuō)與行賄的企圖,為此,政府部門工作人員仍需耗費(fèi)時(shí)間和精力進(jìn)行反游說(shuō)與反行賄。再次,如果尋租行為得以實(shí)現(xiàn),相關(guān)的生產(chǎn)者與消費(fèi)者將由于政府的干預(yù)而付出代價(jià),這種代價(jià)之和比尋租者所得到的利潤(rùn)額還要高,因而導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。”［7］另一方面,政府對(duì)和諧社會(huì)建立所產(chǎn)生的積極意義。社會(huì)是否和諧,最主要的是取決于兩個(gè)因素:客觀因素(即社會(huì)成員的收入差距)、主觀因素(即人們對(duì)收入差距的觀點(diǎn)和承受力)。只有這兩個(gè)因素結(jié)合起來(lái)才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧,因此,政府對(duì)社會(huì)利益分化和收入差距的態(tài)度與調(diào)適措施直接影響著社會(huì)和諧,所以,“十六大”報(bào)告指出:“理順?lè)峙潢P(guān)系,事關(guān)廣大群眾的切身利益和積極性的發(fā)揮”［8］。

三、創(chuàng)新政府管理體制,

增強(qiáng)政府信用

政府權(quán)力的運(yùn)作是由具體的“經(jīng)濟(jì)人”(政府組織及官員)執(zhí)行的,自利、效用最大化的原則支配著“經(jīng)濟(jì)人”的行為。當(dāng)政府“經(jīng)濟(jì)人”的利益內(nèi)在性傾向缺乏有效抑制時(shí),權(quán)力者本能的利益擴(kuò)張必定會(huì)侵犯社會(huì)公眾的利益。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是亙古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有限制的地方才休止。”［9］轉(zhuǎn)型時(shí)期,由于我國(guó)行政管理體制的不完善,各級(jí)政府組織中的地方利益、部門利益以及政府官員的個(gè)人利益追求及競(jìng)爭(zhēng)日益明顯。這些擾亂了正常的經(jīng)濟(jì)秩序,使政府信用降低。因此,為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在轉(zhuǎn)型時(shí)期,我們應(yīng)該創(chuàng)新政府管理體制,增強(qiáng)政府信用。

1創(chuàng)新政府管理方式

即政府管理方式應(yīng)由過(guò)去以行政手段為主,轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑伞⒎ㄒ?guī)為主要管理手段。只有法律的權(quán)威性才能逐步消弭政府行政的隨意干預(yù),彌補(bǔ)“人治”造成的隨意性、不穩(wěn)定性缺陷。法律對(duì)社會(huì)公眾和政府行為具有同等的約束力,而且政府應(yīng)該帶頭執(zhí)行法律,誠(chéng)如盧梭所言,“無(wú)論是一個(gè)人對(duì)一個(gè)人,或者說(shuō)一個(gè)人對(duì)全體人民,下列的說(shuō)法都是同樣毫無(wú)意義:‘我和你訂立一個(gè)擔(dān)負(fù)完全歸你而利益完全歸我的約定,只要我高興的話,我就守約;而且只要我高興的話,你也得守約’”［10］。政府作為社會(huì)的公共管理者應(yīng)該帶頭遵守法律法規(guī)。只有嚴(yán)格地依法管理,依法辦事,政府才能在民眾中真正樹(shù)立起信譽(yù),獲得公眾的信任。

2創(chuàng)新政府信用的監(jiān)督約束機(jī)制

政府權(quán)力的終極源泉是人民的授予,必須對(duì)人民這個(gè)政治權(quán)力的終極源負(fù)責(zé),而且政府要得到社會(huì)公眾的信任并提升政府信用,必須接受監(jiān)督。首先,建立法制的監(jiān)督約束機(jī)制。制定和完善政府信用方面的法律、法規(guī),如制定頒布《信用法》、《公平交易法》等配套的法制體系。在制定和完善相關(guān)法律法規(guī)時(shí),應(yīng)始終堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)信用原則,不僅應(yīng)涉及社會(huì)信用相關(guān)的法制建設(shè),更應(yīng)該包括政府信用的法制建設(shè)。其次,建立政府信用的大眾監(jiān)督機(jī)制。一方面,要鼓勵(lì)公民積極進(jìn)行政治參與,建立輿論表達(dá)與反饋的常設(shè)機(jī)構(gòu)。如我國(guó)設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)以及各種制度化的接待日等,這些都為公眾提供了對(duì)許多社會(huì)問(wèn)題表達(dá)自己思想和主張的場(chǎng)所。另一方面,加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)與政府官員的解說(shuō)責(zé)任,即加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)與政府官員對(duì)上級(jí)以及向社會(huì)公眾解釋已做、正在做和將要做的事情的正當(dāng)性,強(qiáng)化官員的責(zé)任和義務(wù),改變監(jiān)督方和政府機(jī)構(gòu)存在的信息不對(duì)稱狀況,以便監(jiān)督方充分掌握有關(guān)信息,進(jìn)行有效的監(jiān)督［11］。因?yàn)?政府信用是在和政府的互動(dòng)中、通過(guò)政府官員的行為表現(xiàn)經(jīng)由社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)而產(chǎn)生的,加強(qiáng)政府與公眾的溝通和交流可以緩解政府和公眾因信息的不對(duì)稱、行為的不了解而容易產(chǎn)生的信任危機(jī)。

3創(chuàng)新政府官員的政績(jī)考核辦法

世界各國(guó)的實(shí)踐表明,政府官員的榮譽(yù)、地位和收入的獲得都與其政績(jī)密切關(guān)聯(lián),政績(jī)考核成為政府官員晉升的最主要參考指標(biāo),是政府官員行為的風(fēng)向標(biāo)。因此,要規(guī)范政府官員的行為,使之恪守政府信用,就要?jiǎng)?chuàng)新政府官員的政績(jī)考核辦法。隨著責(zé)任政府和服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的逐步確立,政府官員政績(jī)考核的指標(biāo)體系應(yīng)該不斷革新,評(píng)估政府,不是看它投入多少資源、做了多少工作,而是要考核它所做的工作在多大程度上滿足了社會(huì)、企業(yè)和公眾的需求。“滿意原則”應(yīng)該成為政府績(jī)效評(píng)估的最終制度。政府績(jī)效考核應(yīng)包含以下內(nèi)容:經(jīng)濟(jì)性評(píng)估是要求政府樹(shù)立成本意識(shí),節(jié)約開(kāi)支,少花錢多辦事;效率測(cè)定的是政府的投入產(chǎn)出比;效益評(píng)估關(guān)注的是組織工作的質(zhì)和社會(huì)最終結(jié)果,效益最終要體現(xiàn)在人民滿意和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。由此可見(jiàn),創(chuàng)新的績(jī)效評(píng)估不僅僅考慮GDP問(wèn)題,更應(yīng)體現(xiàn)全面發(fā)展觀,這是維護(hù)和增強(qiáng)政府信用,構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求。

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