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一

在政治哲學的語境當中，價值概念是從根本上規定著以利益博弈與均衡為核心的政治活動的原則和政治制度的依據，從根本上規定著政治必須以良善的公共秩序和公共生活為根本指向。合理的價值定位既是政治意志貫徹實現的必然要求和核心構成，同時又是政府貫徹落實政治意志的評價標準，它是良善的政治公共治理行為先決性的構成要素。社會經濟的發展和理性程度的提高正在促成現代社會逐步走向多元共治，管理主體的多元化、管理活動的分層化、管理形式的多樣化逐漸地促使集中的公共權力分散化，新興的各種社會性權威逐漸成為單一政府權威的有力抗衡力量并開始承擔政治性權威原有的職責。多元共治社會促使政府管理應當遵循有別于以往單一管制社會的價值規范。據此政府公共治理效能就不能僅僅限定在行政投入與產出比例這個單一效率價值之上，還應當自覺容納多元共治所需要的多元價值，以多元共治的價值理念取代傳統的以命令—服從模式為內核的管制型價值觀，以多元共治的價值觀約束和規范自身的行政行為，積極且具體地開拓出族類共存和個體發展的多元共治的制度空間。進一步來看，對政府公共治理效能的價值評價至少涉及到三個層面：在觀念層面以政府為人民之所需而“謀”的自覺性和主動性為評價對象，在行為層面以政府為滿足人民之所需而采取的實際決策為評價對象，在制度層面以政府是否已經構建了穩定保障人民之所需多元滿足路徑的權威性制度并能自覺且嚴格的執行為評價對象。

政府公共治理的效能是以行政行為目標的有效性為其根本的價值取向，在理論研究上不能僅一味地委身于政府績效中可經驗測量指標而亦步亦趨，否則所出成果不僅將毫無創設和深度，更為嚴重的是對效能所蘊涵之價值和責任的違背與拋棄。誠然，進行政府公共治理效能研究當然無可避免地要從已頗有成效的政府績效武庫中拾撿銳兵利器，但研究所預設的價值規范才是決定這些銳兵利器之所用的關鍵，它將從根本上依據人民之所需與政府之所供的效用關系確定“所用”的動機、力度和指向。改革后三十年的發展使得當今中國的社會已經自覺開辟出種種多元共治的現實路徑——盡管目前還存在著諸多亟待完善的、甚至根本性不足的地方，但雛形的現實路徑已經開始催生并已初步形成了多元共治的價值形態。

科學發展觀的第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。其中以人為本所含蘊的價值定位是對以往政府管理中價值優先性序列的根本性轉換，把個人<集體<國家價值序列轉換成個人=集體=國家價值序列。這一價值定位將使得政府公共治理模式凸顯公共利益的優先性而非族類或個體的私有利益，它既要保證公共治理切實為民所計，還要確保治理成果由民所享，在政治程序上還要保證人民能夠直接或間接參與實際的國家事務管理。所以，政府公共治理有效性與否也就必須要充分參照這一價值定位進行評價，確定治理是以公共利益為核心而展開的。

二

政府效能的價值定位問題自公共行政學產生以來經歷了從傳統公共行政學以效率和經濟為基本價值定位、新公共行政學以社會公平為基本價值定位、新公共管理運動以多重利益訴求的最大化為基本價值定位到新公共服務理論以人文和公共利益為基本價值定位的探索歷程。傳統的公共行政學理論以政治與行政二分的基本假設以及科層制理論為基礎，采用制度或法理的研究方法，以正式的政府組織機構作為研究的主要領域，致力于行政管理的一般原理或普遍原則的探索。傳統公共行政學理論范式的核心是如何提高行政效率，對政府效能評價的這一價值定位主要是借用了當時剛剛興起的企業管理學中的效率原則，即強調單位時間內的行政產出量。威爾遜在其現代行政學開山之作的《行政學研究》一文中明確地指出：“行政學研究的目標在于理解：首先，政府能夠適當地或成功地進行什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率和在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。”[2]這一原則在威爾遜之后轉換成兩個關注點，即政府如何利用可以利用的資源提供更多的服務以及如何花費更少的資金來保持更好的服務水平，這也就是公共行政的效率與經濟兩個基本原則。把效率以及經濟作為政府活動的起點和歸宿，極大地促進了政府的執行能力的提高，也在相當大的程度上促成了政府管理由傳統的經驗管理轉向了到現代科學管理。以效率和經濟作為政府管理活動的基本價值定位，認為政府行為的根本目標就是追求效率，而行政學的根本任務就是研究如何提升政府的行政效率。韋伯科層理論也就是致力于構建科學的體制和合理的程序來最大化地實現行政效率的典范。但是傳統公共行政學對政府效能的價值定位僅僅限制在效率原則上是有根本性的理論缺陷的。首先把企業管理當中的效率原則移植到政府管理當中忽視了這一原則所依托主體的性質差異：與企業組織相比，行政組織是一個公共性組織而非私人性組織，企業立足于營利這一根本宗旨強調單位時間內盡可能多地產出符合商品經濟規律，而政府既不以營利為根本宗旨也不是遵照經濟規律運作。實現以較少的投入換取較大的產出即經濟和效率目標可以作為公共行政的價值追求和目標之一，但決不應當是其核心價值，更不能是唯一的價值準則和終極目標。如果把效率作為政府效能的根本價值取向或單純以效率作為價值取向來評價政府效能將導致行政管理偏離服務于公共利益的主旨。其二，政治與行政二分法觀把政府活動過分地限制在繁雜瑣碎的行政事務當中，也使公共行政研究過多關注摒棄價值的事實現象，導致對行政之前提的政治漠視，游離于現實政治之外的行政無論如何是無法擔當起促進社會福利的公共責任的。其三，理性化的科層體制容易導向刻板僵化的行政運作模式，在瞬息萬變的社會發展面前政府管理的滯后性就急劇凸顯出來，而無法及時有效回應現實變化的政府既不能說是有效率更不能說是有效能的。正是基于其理論內核的硬傷，20世紀40年代到60年代傳統公共行政學理論的效率價值取向在受到了越來越多的挑戰。

新公共行政運動是西方行政學界對以美國為代表的西方國家連續出現的一系列社會、經濟與政治危機所作出的積極、有力的回應，其主要代表人物有弗雷德里克森、沃爾多等。新公共行政學對傳統行政學關于政治與行政二分的理論基礎進行了質疑，認為政治與行政的二分只是為了方便進行理論研究而做出了一種人為劃分，在現實運作當中政治與行政向來都是相互滲透的，“威爾遜提出政治—行政二分法的目的只是為了改革當時美國極度腐敗的吏治和推行公務員新政策所作的必要的理論或輿論準備，是策略的需要。”[3]新公共行政學者強調批判理論和道德哲學對公共行政研究的意義，主張社會科學家應該有責任以其專業的知識和才能從事價值判斷，行政學者不僅是學術研究者，更應該是改革社會、推進社會發展、促進社會公平和進步的倡導者。公共行政既是執行政策的工具同時還擔負著廣泛的社會責任，其中最重要的目的是在于促進人類幸福，它不僅應當以經濟、有效的方式為社會提供高質量的服務，而且更應當把社會公平作為追求目標。因此，新公共行政學必然地就要求參與行政管理實務的人員應當拋棄價值中立的立場來積極推行以社會公平為核心的基本價值。以社會公平作為政府效能的核心價值定位是對傳統行政學單純以效率為核心評判價值的突破和發展。但新公共行政學學者在其主張的“社會公平”這一核心概念遠未能達成比較一致的認同，同時單方面強調政府社會責任而忽視了承擔公共責任行政人員的復雜人性，因此新公共行政學缺乏過硬的理論內核而備受輕視，甚至僅被視為一種情感的爆發。“在20世紀政治動蕩的60年代，美國出現了一個新的公共行政運動，這是那十年激進政治在行政管理方面的回音。新公共行政學派關注如何使官僚機構反映某些‘委托人’(特別是窮人)的愿望，而較少反映其他‘委托人’(特別是全體中產階級)的愿望。新公共行政學缺乏概念上的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎（不能這樣指責20世紀早期的英國行政管理學激進派），沒能生根立足，容易被其反對者當做僅僅是一種情感的爆發而不予理睬。”[4]

20世紀70年代以來形成了以現代經濟學和私營部門管理為理論基礎，以追求經濟、效率和效益為目標的新公共管理運動。新公共管理運動對政府效能的價值判斷從現實的人性分析出發，區分了政府管理的主體與對象各自不同的利益訴求，能夠達成各自利益訴求最大化實現的政府就可判定為是高效能的政府。他們借用“人的本性是利己的，會根據對個人利益的算計來決定行為模式”這一理性經濟人假設來處理公共的政治領域問題，并將經濟市場中的交易理論運用于政治學研究，認為政治活動的實質也是交易，交易的主體是政治家和選民，交易的媒介是程序、選票等，交易的內容則是權力和福利，政治家追求最大化的權力，而選民則追求最大化的福利。政府只不過是為達成主體與對象各種利益交易而做出的制度性設置，根本不可能會完全以公共利益為其全部活動的出發點。為了能夠獲取各自利益訴求的最大化，政府管理有必要從私營管理方法中汲取營養，全盤引進私營部門的管理理念、管理原則、管理方法，以此來改進政府管理并且是提高其效率。20世紀90年代初奧斯本和蓋布勒合著《重塑政府》一書集中表述了新公共管理理論的這些理念，倡導用企業家精神來重新塑造政府，并提出政府改革的一些具體原則，諸如通過多種形式鼓勵并促使私營部門之間、公私部門之間為提供公共服務展開競爭和創造競爭機制，政府應以目標和任務為導向建立新的責任機制和使命文化，還應講究工作的實際效果、具備顧客意識、有收益而不浪費、簡化組織的層級結構、引入市場機制等。新公共管理運動存在著重大的內在理論沖突，例如既認定政府行政部門與私人企業是根本不同的兩種組織機構，卻又無視公營部門與私營部門的根本差別，將私營部門的管理方法、私營部門的管理理念和技術盲目引入到公共部門的管理活動中；既看到了政府人員所應承擔的公共責任卻又以經濟人假設為理論前提；既看到了政府失敗的問題卻又有意無意地忽略了市場失敗等。新公共管理運動以利益訴求最大化作為效能價值定位，又如此缺乏嚴密的邏輯論證和系統的理論體系，因此招致了諸多的質疑與批評。

針對新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷，進入本世紀以后以登哈特為代表的一批公共行政學者提出了新公共服務理論。新公共服務學說以民主和公民權理論、社區和公民社會模型、組織人本主義和后現代公共行政為基礎理論。他們非常明確地指出，價值定位問題是公共行政必須要關注的對象，例如丹哈特在說：“本書是一個喚起我們對我們的價值觀進行思考并且按照我們的價值觀進行行動的號角……構成本書理論核心和實質的有兩個主題：（1）促進公共服務的尊嚴和價值；（2）將民主、公民權和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀。”[5]根據一些學者的概括，新公共服務理論有七項核心主張[5]：其一，服務于公民而不是服務于顧客，認為公務員不是要僅僅關注顧客的需求，而是要著重關注于公民并且在公民之間建立信任和合作關系。其二，追求公共利益，強調公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念，創立共同的利益和共同的責任。其三，重視公民權勝過重視企業家精神，認為致力于為社會作出有益貢獻的公務員和公民要比具有企業家精神的管理者能夠更好地促進公共利益。其四，思考要具有戰略性而行動要具有民主性：滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負責地實施。其五，公務員應該關注的不僅僅是市場，他們還應該關注法令和憲法、社區價值觀、職業標準以及公民利益。其六，對于公務員來說越來越重要的是要利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。其七，重視人而不只是重視生產率。很顯然，新公共服務理論為現代多元共治的社會提供了一種新的政府管理理念和模式。中國當前正處于多元共治初步形成的時期，新公共服務理論對我們而言有著非常特別的借鑒意義。政府在公共治理系統中扮演何種角色是新公共服務理論所處理的核心問題，認為政府官員在其管理公共組織和執行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責，工作重心應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構。基于此，新公共服務理論強調政府治理的公共性、回應性、可選擇性、責任性、參與性、合作性、透明性，關注民主價值、公民權以及公共利益，以人文和公共利益為基本的價值導向。

從傳統公共行政學以效率和經濟為基本價值定位、新公共行政學以社會公平為基本價值定位、新公共管理運動以多重利益訴求的最大化為基本價值定位到新公共服務理論以人文和公共利益為基本價值定位復雜的探索歷程，“現正走向效率、公平與責任并重的階段，體現了從重視工具理性與價值理性互相融合的趨勢。”[6]價值定位既是達致政府公共治理效能評價完善性的必要條件，又是進行政府公共治理效能研究實現科學化的內在要求。關照和強調價值定位的歷史進程能夠促成政府在逐步走向多元共治社會主義市場經濟的今天更恰當地進行自我定位，多角度、多層面、多元化、多樣化的進行各種力量整合以進行公共治理活動，實現良好的經濟效益、社會效益以及生態效益的有機同步協調；另一方面，關照和強調價值定位能夠促成對政府公共治理效能的研究擺脫傳統對政府效能單向度的理解，促成對政府治理效能研究的深入。

參考文獻：

[1]張富.西方公共行政價值研究述評[J].華中科技大學學報：社會科學版，2006，（5）.

[2]伍德羅·威爾遜.行政學研究[G]//國外公共行政理論精選.北京：中共中央黨校出版社，1997：1.

[3]丁煌.西方行政學史[M].武漢：武漢大學出版社，1999：346.

[4]戴維·米勒，韋農·博格丹諾，鄧正來.布萊克維爾政治學百科全書：修訂版[M].北京：中國政法大學出版社，2002：659.

[5]珍妮特·V.丹哈特，羅伯特·B.丹哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].丁煌，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2004：19-41.

[6]陳華.西方公共行政價值的變遷及啟示[J].南京政治學院學報，2007，（1）.

摘要：價值定位既是達致政府公共治理效能評價完善性的必要條件，又是進行政府公共治理效能研究實現科學化的內在要求。政府效能的價值定位問題是公共行政學說史上長期被關注的對象。自公共行政學產生以來，經歷了復雜的探索歷程，各個歷史階段對基本價值問題的關注構成了我們今天進行政府公共治理效能價值定位的背景性資源。

關鍵詞：政府效能；公共治理理論；價值定位；行政哲學