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一、政府內結構性因素

相對于外在的市場、社會而言,政府是一個相對獨立的實體系統。政府的機構、職能及運轉均遵循著一整套特有的理念與原則,它們塑造了政府內外迥然不同的機構設置、職能定位、執行方式、文化氛圍等。影響政府創新能力的首要因素仍在政府內部。政府內結構性因素是指在某一特定政府內部能對該政府創新能力產生影響的結構性力量。一般而言,探討和研究政府創新能力都以某一特定而具體的政府為考察對象和落腳點。根據內因外因論,政府內部分層次結構因素,諸如價值取向、機構設置、職能分配、權責關系、能力結構等,就成為決定政府創新能力的關鍵性變量。

(一)價值取向

從最根本的政府設計到政府機構的建立與運轉,價值取向始終是政府不可或缺的內在重要組成部分。政府的價值取向,是指導政府內在機構運轉與外部職責實現的基本理念,它為政府內外行政行為提供規范和導向。我國是人民當家作主的社會主義國家,“人民性是我國政府區別于資本主義國家政府的最本質的內容和最鮮明的特點”。換言之,為人民服務始終是政府必須堅持的工作方向和行政行為的指導方針與原則。這一原則通過政府行政的每一個程序與方式予以貫徹,在每一個行政細節上得以體現。從系統論角度看,價值取向內構于政府系統的輸入、轉換、輸出與反饋這四個基本環節。類似地,政府創新能力也體現在政府行為的這四個環節中,價值取向為其提供理論與理念支撐,但同時也規約著政府創新能力生長的方向、路徑及速度。

一方面,政府的價值取向存在著真偽問題,存在著是否符合行政發展的規律和趨勢,以及是否符合人民意愿等問題。正確的價值取向為政府創新能力的生長創設了良好氛圍,而錯誤的價值取向則背離行政規律,在它指引下的行政行為只會收到與預期目標相悖的結果,行政失敗不可避免。因而這種情況下的政府創新能力由于錯誤的行政價值取向帶來的政府創新屢次失敗而成長受挫。甚而言之,這種錯誤的價值理念完全排斥政府創新,更勿言政府創新能力的培養。由此言之,只有在科學而正確的行政價值取向,在對政府創新寬容甚至鼓勵的政府行政環境下,政府創新能力才得以提升。

另一方面,政府價值取向存在著實然與應然的統一問題。從應然的層面看,政府是公共部門,其執掌公共權力的宗旨在于為社會公眾服務。從實然層面看,行政主體不可避免地存在著自身的利益追求,并可能將行政權力作為實現其自身利益的手段。政府價值取向的這種張力及政府監督和責任追究機制的缺失,不可避免地在政府創新中出現了假借創新之名,行自利之實的“偽創新”行為。它不僅內在地影響著政府創新能力的建設方向,同時還為政府創新能力播下了自我毀滅的種子。因而,從政府價值取向角度考量政府創新能力,必須分析其是否符合行政規律,行政執行是否與之相符等方面來具體化操作。

(二)行政文化

行政文化是在行政實踐活動基礎上形成的,直接反映行政活動與行政關系的各種心理現象、道德現象和精神活動狀態。它與政府價值取向有所區別。政府價值取向是政府作為行政組織和國家有機組成部分在政治結構體中的基本功能和定位,它具有較強的穩定性和統合性。各層級政府機構和部門都必須以此為生存要義,它是政府存在的價值所在,同時也是一切行政活動應努力追求的方向。政府創新能力同樣必須以此為依歸,否則政府創新將會偏離其軌道。而行政文化則不同,它只是作為一個政府機構體在長期行政活動過程中逐漸形成的一種文化形態。行政文化所依附的行政組織包含了一個國家中所有的行政機關。每一個行政機關由于其歷史背景、地理環境、成員組成、經濟條件以及政治文化等各方面因素的影響而形態迥異,顯現出行政生態圈光怪陸離的一面。然而,行政文化也并非與政府價值毫無關聯。行政文化是政府在追求其價值取向的過程中圍繞行政理念、行政方式、行政效能等點滴累積而成。透過它,或多或少可以管窺政府價值的實現狀況。從現實看,行政文化也并不總是自我限定在政府價值規范的軌道內活動,與之相左者有之,在經濟社會急遽變革的轉型時期尤為常見。正因為此,不同的行政文化孕育出不同的政府創新能力。

人的任何行為都是在一定的思想意識指導之下進行的。這些意識以不同形態存在,有的比較顯著,已有具體規章條例來約束;有的則讓人難以捉摸,即使身臨其中也不知所以然,但它們都至關重要。優良的行政文化有助于形成團結奮進的組織氛圍,有利于組織價值目標的實現。它們包括了諸如公平、民主、平等、堅持不懈、相互學習、團結協作、積極創新、追求卓越等重要品質。

政府創新作為創新主體的一種有目的、有意識、有計劃的行為,其整個過程必然要受到行政系統內一定思想、觀念、情感、動機等的深刻影響,這種影響巨大而持久、潛在而無形。從政府創新實踐看,個人創新,也即由政府官員個人設計、實施的創新,幾乎微乎其微,而且也極難真正成功。真正具有創新力和影響力的政府創新絕大多數都是有組織的集體產物,也就是說團體創新才是政府創新的主導和努力方向。但團體創新易受行政文化約束,它除須具備個人創新所需的全部條件(比如行政官員個人的專業知識、創新精神和能力等),同時還必須擁有優良的組織機制和創新文化。反之,低劣的行政文化,如貪污瀆職、不思進取等則起著相反的結果,前述之“偽創新”可見一斑。

由此可見,研究政府創新能力勢必需要考量該政府及部門的行政文化。只有首先在行政機構體內形成有利于創新的優良文化,形成符合政府價值理念的行政文化,才能極大促進政府創新能力的提高。這種行政文化不僅僅指創新文化③,而且還包括上述諸如團結協作等重要品質。

(三)組織機構

雖然關于國家和政府的起源有各種各樣的理論假說,但這些理論假說歸于現實卻可納入同一的目的性追求,即探尋現存的政府功能與定位,或者說為當下的政府職能與治理方式及路徑尋求理論支撐。從守夜人政府、全能政府、最小政府到有效政府等,政府建構與治理理念的變化無不在某種程度上推動著政府組織以某種秩序化的方式變遷。中國改革開放30年來的政府機構改革就是一個極為深刻的說明與印證。有關政府理論及對政府運轉解讀的新認識,一方面是對政府在一定歷史、社會環境中適應性調整的研究;另一方面又是對政府職能與機構調整的前瞻性探討。簡言之,一是政府已適性研究,一是政府可適性研究,但共同的是,某種程度上的適應性變遷是其暗含的主題。變遷,與變革類似,常常意味著一定程度的創新。政府組織機構的建立本身就為政府創新提供了土壤,為政府創新能力的施展搭建了合適的舞臺和組織保障。從這個角度講,政府部門的內部組織結構在相當程度上制約著政府創新能力。

由于分工原則在政府的應用,官僚政府依據某種技術方法,被人為設計分割為若干要求相對獨立、職責明確卻又不相互重疊的組織機構。這些機構雖各自獨立運轉,但卻又相互關聯,這種既獨立又關聯的狀態構成了政府獨特的組織結構。由于職能分配的不同,政府各部門面對的事務性工作及其工作對象、制度、程序等也存在較大差異,主要表現在對政府內、外部行政事務處理的要求上,比如與公眾生活密切性程度等。政府部門工作與公眾生活相關性越強,相互間交流與溝通頻率越高,相互間制約程度就越深。政府部門與公眾互動性的增多,在擴大公民參與的同時,給政府部門行政無形中增添了壓力,也為政府創新提供了動力源。

雖說政府創新是通過政府官員的改革行為得以實現,其直接動力是政府官員的責任心和進取心,然而從根本上說,政府創新的動力來源于活生生的社會實踐。這種社會實踐往往以信息的形式通過政府組織機構進入政府系統,而強大的政府創新能力需要有能迅速而全面匯集相關信息,擁有一套正式規定和持續運轉的組織安排。正因為此,政府部門職能不同,接收公眾信息的程度和流量不同,部門創新的動力不同,最終政府創新能力培育與提升的機會也不同。這是從單一的政府部門角度看政府組織機構對政府創新能力的制約作用。

政府組織機構在政府創新中的影響,除其分工帶來的職務、權力分化外,責任也是具有內在約束力的重要因素。有效的責任追究機制能規范政府創新,避免步入歧途,為政府創新能力正本清源。

政府部門間溝通與協調關系也影響著政府創新能力。政府的組織結構安排應力求保證政府總體動力、官員動力和公眾對政府的期望相協調。這就要建立一套對整個系統進行控制和保證系統內各部門之間能相互溝通的體制,以保證政府各部門的運作不偏離目標以及政府創新不偏離預先的設定,有效提升政府創新能力。一般而言,當一項政府創新超出了單一部門的界定,需要多個部門間溝通與協作時,政府創新能力受政府組織結構影響的程度就會很深,牽涉部門越多,程度越深。這種掣肘作用不僅體現在政府創新的創制階段,同樣地,體現于制定與執行的銜接上。創新不僅僅指創新文本的形成,它還包括了這些文本在政府行政實踐活動中的實現。沒有執行的政府創新是極不完整的,執行的欠缺使得政府創新能力無法得到實踐檢驗,所謂的政府創新也只能算是一個止于文本的美好愿景;執行的偏離,勢必扭曲創新意圖,削弱對政府創新能力的評價。

(四)政府能力結構

政府能力是一個系統性概念,是若干基本能力的綜合體現,主要地可分為政府常規能力和政府創新能力。這里主要探討政府常規能力結構對政府創新能力的影響。要闡明這一點就必須首先了解政府常規能力結構。學界已有的研究可謂見仁見智,但大體都是根據政府的行政行為把政府能力作功能性區分,如汲取財政能力、宏觀調控能力、合法化能力以及強制能力;創造能力、生產能力、改造能力、適應能力、貫徹能力、自律能力;人力、財力、權力、公信力、文化力、信息力和結構力,等等。

筆者則認為,對政府能力結構的分析,不能僅限于列舉式地對政府能力作功能性區分,還應對政府能力結構進行價值性區分。這種價值性研究為政府能力的提升指明了努力的方向,也能避免那種為提升政府能力而單一地強化能力結構中某一方面的不當傾向,同時,它還為政府創新能力的提升和評價提供了依據。

根據戴維·伊斯頓的系統理論,政府作為一個系統,其一切行政行為可基本歸結為輸入、轉換、輸出和反饋四個階段。輸入,被區分為要求和支持兩個方面;轉換是政府內部價值、信息等程式的有效運轉;輸出可歸為政治產品的生產;反饋則可視為輸出經社會系統轉換后對政府的再輸入。要求和支持被看作是社會系統向政治系統輸入的兩種類別。其實,“在系統這一端的那些輸出,其功能類似于輸入那一端的要求和支持”,也即政治系統向社會系統的輸出,也可區分為要求和支持兩個方面。類似地,在政治系統內部,它的運轉同樣體現出消極和積極兩副面孔,要求和支持亦可概言之。進而,我們認為,政府行為及其能力向度可歸結為要求和支持兩個方面,政府能力結構首先應是要求與支持的結構性關系。

政府要求能力即表現為政府為維護統治而對公民提出服從要求的實現程度,它是政府將統治階級或公眾的意志轉化為政策結果的能力展示,具有強制性和規序性的特點。其能力指向于政府生存,具有消極的意味。而政府支持能力則不僅滿足社會成員的特定要求,還能包容和支持公民泛化的要求,同時培養公民及社會自主發展的能力。它具有開放性、包容性、整合性、回應性及服務性等特點。其能力指向于政府發展,具有顯著的積極意味。而從前述對政府能力研究的介紹看,現有研究更多筆墨偏重于政府要求能力,比如汲取財政能力、合法化能力、強制能力、社會抽取能力等。這是從政府功能的視角對政府能力的一種理解。

另外,從政府結構的角度看,由于靜態的結構式理解缺乏特定的價值觀導引,不能形成富有指向性的結構間協同力。即使進行能力建設,也往往易于走向其對立面。最終得到強化的只有政府對社會的規制、抽取、控制等要求性能力和公民的慣性不合作態度。隨之,由于政府能力結構的非平衡性發展,政府的活動領域,雖似有所壓減,但實則政府抽取的大量社會資源與規制社會發展的方向均不同程度地使社會自主活動的空間被進一步壓縮,社會活力難以維系。一個缺乏活力和生機的社會對一個國家和民族來說,結果將是災難性的。反之,明確了基本價值取向和發展目標、具有價值統攝性的政府能力建設,更多地在于服務社會,挖掘社會發展潛力,提升社會活力。偏隅于政府支持能力建設,更多的資源將會留在社會,政府提供的基本服務能放大社會資源的可活動空間,為其自我整合提供了制度支持和環境氛圍。只有在一個充滿生機和活力的社會有機體中,新的觀念、思想、制度、科技才會不斷涌現,社會才會有持久的生命力。在這樣的社會中,經由政府支持能力所內蘊的政府與公民互動,政府創新和社會創新必將相互影響、相互促進。創新型社會所打造的創新型人才也能為政府創新充分發揮他們聰明才智。由此,政府創新能力的提升將會擁有不竭的動力源泉。由此可見,在某種程度上,政府支持能力與政府創新能力呈正相關,政府支持能力越強,政府創新能力越高,從而政府創新舉措越多,質量越高。反之,政府要求能力,從總體趨勢看,與政府創新能力呈負相關,政府要求能力越強,政府創新能力的構建越受限制,政府創新易趨于萎縮。因而,判斷政府創新能力必須深入分析政府能力結構,考量政府要求能力和政府支持能力的相對比重。(五)政府官員素質

政府創新行為歸根結底是政府官員的行政行為。他們素質的優劣直接影響到政府創新能力的高低,關系到政府創新的速度、質量和效果。一般而言,政府官員素質包括知識和能力兩大方面。

知識是人類進步的階梯,創新則是推動知識跨越階梯的動力。政府創新是政府合法生存和有效發展的工具和抓手,是政府官員在現實資源條件約束下的行為選擇。它的成敗,歸根結底,由其主體決定。政府官員的知識積累和增長是政府創新的源頭活水,是政府創新能力發展的基礎。從政府創新要求看,政府官員必須具備的知識主要包括以下兩個方面:

1、專業知識。專業化的行政分工必須輔之以政府工作人員必備的專業知識。這些專業知識,一方面,通過政府官員在進入政府系統前的專業學習獲得,比如現在公務員招考中對報考人員所學專業的要求,這時習得的主要是相關理論知識;另一方面,通過政府官員進入政府系統后自身學習和政府提供的定期培訓習得,這時以行政技能和實踐知識為主,理論知識為輔。衡量專業知識水平,一般考查兩個方面:學習專業和學歷程度。這兩方面的考量,在我國尚未完全走出傳統干部人事管理制度、仍未完善干部定期培訓制度、高等教育初步進入大眾教育階段的情況下顯得尤為重要。它不僅需要公務員制度不斷完善,更需要教育體制更新和教育質量提高。從政府創新實踐看,政府官員是創新的主要設計者和推動者。缺乏相應領域專業知識的政府創新,勢必是水中月、鏡中花。

2、社會知識。這里的社會知識是指除專業知識以外從社會生活中獲得的知識。專業知識和社會知識是政府官員必備的相輔相成的兩個知識面。深厚的專業知識雖然可以使政府官員對問題的專業理解更深刻,但也容易使政府官員的思維和視角停留在其所在的部門領域。各類社會知識不僅是政府官員行政的必要知識條件,更是政府創新的內在要求。這是因為,任何一個社會領域只是社會大系統極其微小的一個子系統。不同子系統間存在著復雜關聯,而這些深刻的內在關聯并不會以淺顯的形式表露無遺,讓人們輕易感知。它需要人們不斷地對之研究和挖掘。

因而,政府創新面對的不僅是表露出來的表象問題,而是圍繞著這一問題形成的復雜問題系統。從這個角度來講,任何政府創新都將是一個復雜的系統工程。這不僅是指時序上的系統性,更重要的是指在空間結構上的系統性,也即不同領域的相互協同與配套。在這種情況下,擔當創新主體的政府官員自然需要深入了解問題背后的相關社會知識,包括人文習俗與傳統等。當然,掌握社會知識的需要,并不是要求每一個政府官員對社會生活的每一個領域都去深入學習,它還可以通過不同領域政府官員和普通民眾的相互合作而實現。這也就涉及到政府部門官員間的知識結構。在擁有完備的知識系統和知識結構的政府組織中,政府就有了提升創新能力的知識基礎。

2、政府外結構性因素

政府外結構性因素是指在某一政府外部能對政府創新能力產生影響的結構性力量。這種結構性力量從主體的角度來看,包括政府間主體結構關系、政府與社會結構關系以及政府與市場結構關系等。政府間主體結構主要指上級政府、同級政府以及下級政府之間的關系。任何一個政府及部門的行政行為都是在國內嚴密的“府際”關系約束下的合理選擇。在一定意義上說,政府創新就是地方政府間博弈的選擇結果。政府與社會結構主要是指“小政府、大社會”,還是“大政府、小社會”的格局。政府與市場結構則主要指政府是否應該干預市場以及在怎樣的領域內如何適時施加何種干預等兩者行動合理邊界問題,是指“市場取代政府或政府取代市場的程度”。

從政府外結構對政府的內在態度來看,基本可概括為競爭、合作與對立三種基本情況。本文即以此分類為框架,逐一進行分析。

(一)競爭

眾所周知,競爭是市場經濟具有旺盛生命力的根本。新政治經濟學將其引入政府領域,諾斯就曾詳細分析競爭對一個國家的執政集團及其國家興衰的巨大影響。市場經濟中,激烈的市場競爭壓力,迫使企業必須不斷創新,將外在壓力及時轉化成為企業創新的內在動力,以降低成本,謀求生存和發展。熊彼特在他的創新理論中有一個重要的觀點:競爭程度、企業規模和壟斷力量這三個變量決定著技術創新和制度創新。這一理論引入到分析政府創新時,“競爭”便成為制約政府創新能力的要素之一。然而,對于政府創新,學術界普遍認為,由于政府在某種程度上天生具有壟斷性和獨占性等特點,缺乏市場經濟式的競爭生存壓力,因而也就缺少創新的內在動力。其實,政府內部競爭從來都不缺乏,競爭機制也一直貫穿于任何一個國家的歷史發展過程。學者們認為傳統政府缺乏競爭,主要是由于大家關注的競爭內容不同?，F代政府建立之前,各國都不同程度地存在著任人唯親、政黨分肥,只是當時的競爭是被異化了的競爭:圍繞的不是能力而是親疏關系,是肉體上你死我活的純自然式拼殺。這種惡性競爭的環境下自然不能產生創新的動力,有的只是毀滅的沖動。

與異化了的競爭不同,現代政府尋求的是在透明、公正的前提下圍繞能力和績效進行的競爭。現代政府管理中的競爭廣泛分布于公務員管理、政府部門職、權、利的分配與界定以及地方政府政績考核等各領域。中國現代政府和政府行政科學化的形成,本質上是一個從非公開的異化競爭轉向建立一個包容、鼓勵、公平、透明的競爭機制的過程。對于如何在政府管理中引入具體的競爭操作機制,國外學術界已取得一些進展,如西方新公共管理運動,就主張要建構以市場為導向的行政運行模式,把市場機制引入到公共物品和公共服務的供給領域,如推行公共服務和公共設施維護的承包制、改革政府執行部門使其能夠與社會中介組織進行競爭等。這些競爭機制的建立旨在迫使政府從內部生長出創新動力,以提高公共效率,為社會提供更好的公共產品和公共服務。

毋庸諱言,當下中國政府的創新真正建立在競爭基礎上的尚不多見。這是因為普遍的健全而有效的競爭機制并未形成。良好競爭機制的建立于目前而言本身也是一種政府創新,而且還是有效提高政府創新能力的必要過程。有效競爭機制的建立與行政體制和環境有著緊密關聯。競爭能否推動創新,其根源在于“競爭環境必須公平合理,競爭者遵循同一競爭規則,競爭結果才具有可比性和說服力,才能真正的優勝劣汰,否則就會導致競爭者或者失去再競爭的勇氣和信心,或者不走正道⋯⋯不公平的競爭環境,最大的‘罪狀’就是壓抑創新人才。”這種情形在政府和私營部門之間進行競爭時就顯得尤為重要。此外,沒有透明作為基礎,競爭的公正、公平也就無從談起。因而,當前考察政府創新能力最切實的就在于判斷政府運行機制是否做到了公開、透明、陽光運行。

另一方面,創新除了必須需要競爭這一“動力”以外,還必須有“引力”作用。所謂“引力”,也就是能夠對政府官員創新形成吸引力的因素,也即對政府官員有可預期的良好收益。畢竟,政府官員也有著渴望成功和被認可的希冀,甚至還有著毋庸諱言的自利的傾向。競爭要形成的是能者上的局面。這才是旨在通過競爭衍生出政府創新的本義。從這個角度來說,在形成有效競爭機制的基礎上,如何將政府創新與政府官員考核和晉升建立關聯是影響政府創新能力的又一重要因素。

(二)合作

如果說,競爭是創新的動力,那么合作則是創新的保障?，F代社會是一個開放的復雜系統,任何一個組織、群體和個人都生活在一個有機的生態圈中,根本無法做到與世隔絕。這個生態圈包括自然生態圈和社會生態圈。政府創新必須與自然和社會這兩個生態圈進行充分合作與協調,否則政府創新將成無源之水。由于自然生態圈本身是一種環境因素,包括地理環境、物質資源、人口因素、氣候條件等,雖然對政府創新有一定的影響,但二者之間并不存在絕對的正相關或負相關,因而這里主要集中探討政府與社會生態圈間的合作。

一般而言,政府創新過程中政府與社會生態圈的合作包括政府間合作(包括政府與上級政府、同級政府以及下級政府)、政府與企業合作(包括國有企業、私營企業以及外資企業等)、政府與專家合作(包括本地和外地相關領域學者等)以及政府與公民、社團合作(包括市民、移民、外來民工及各種社團等)。這些“創新主體間密切有效的聯系與合作,能夠使創新資源在主體間高效流動,有利于降低創新風險,減少創新成本,加快創新速度,提高創新效益”,增強創新能力。

首先,從政府間的合作來看,在既定的中國政府體制及政治格局下,政府創新過程不僅需要政府部門內部的團結與協作,其合法性還必須得到上級政府的肯定,創新的執行則必須得到下級部門的認可。這是因為中國政府的行政權力很大程度上仍是一種自上而下授權式的,政府官員對上負責,政府創新必須在上級政府所規定的界域內行動。在這種機制的約束下,政府創新能力的施展,在普遍地缺乏創新精神和文化的政府部門中,很大程度上就首先取決于其是否有開明的上級政府和領導。此外,政府創新能力還包含創新文本的執行能力,但該執行卻并不總是由創新的政府部門來完成。下級執行機關的態度、能力等多種因素都深刻影響著政府創新執行的成敗,制約著政府創新能力的充分施展。即使是政府領導機關的創新,也必須有政府職能部門的配合才能得到真正落實。這是因為雖然行政權力對上負責,但透明行政機制尚未建立,現有監督體制發揮實效有限,責任追究機制更不完善,下級政府及執行機關仍有較大的自主活動空間來謀求最大化的自我利益。這種自利空間的存在足以使其陽奉陰違,從而導致政府創新流產。故而,上、下級政府是否能緊密合作,就成為制約政府創新能力的重要因素。

其次,從政府與企業的合作看,雖然兩者性質不同,追求的目標也有較大差異,但這并不排除合作的空間,而且某種程度上,政府創新還必須獲得這些企業的支持與配合。市場經濟中企業和商人,在追求自我私利最大化的同時,客觀上也帶來了公共福利這些副產品。而政府就是為了這些副產品而產生和運作的。政府需要企業的合作一定程度上也正是基于這一點。事實上,不僅“政治家們交換好處以增進彼此的合作”,政府官員和企業家之間同樣需要依賴交換建立起合作關系。政府創新也受這種合作關系的制約:政府創新是對社會利益格局的調整,它必然要影響到市場領域活動中的主體。現代社會政治對經濟的依賴程度不可謂不深,誠如林德布洛姆所言,“在世界上所有的政治制度中,大部分政治是經濟性的,而大部分經濟亦是政治性的”。新的經濟體和經濟力量的不斷出現和增長,勢必要求改善其生存的傳統社會環境,也就自然向政府提出創新的要求。這種經濟與政治的交融關系,雖也掣肘著政府的創新行動,但更為政府與企業的合作提供了廣闊的前景,深受大多數企業歡迎的政府創新必然能得以順利開展。在政府與企業圍繞政府創新進行的合作中,惟一需要考慮的是,合作如何在互利的基礎上規范地為社會提供公共產品和公共服務,擴大公共福利。從這個角度來說,政府創新能力自然就包含著政府調動、協調企業以配合其行動的能力,兩者的合作水平自然深刻影響到政府創新能力。

再次,從政府與專家學者的合作來看,則必須強化知識分子與政府之間的聯合,重視知識精英在政府管理創新中的作用。專家學者是社會的精英分子,在其所研究的領域一般都有相當的造詣,有更敏銳的分析、判斷能力,對特定的問題有獨特的認識,比一般的民眾站得高、看得遠、想得透。政府創新必需的知識儲備在其主體尚不完全具備時,專家學者就是一個良好的智力源、蓄能池。另一方面,知識分子有著較強的社會責任心,是社會的良知,對社會問題一般能持中立的態度,不偏不倚地進行探討,從而能較為客觀而深刻地把握問題本質,提出解決之道。同時,強烈的責任心使專家學者能積極響應政府號召,熱心奉獻自己的真知灼見。從當前政府創新實例看,在專家學者充分參與下,其成功率較高。專家學者不僅在創新理論上提供指導,更能對具體創新方案進行修正,同時還能防止政府官員創新中的自利傾向。政府在創新過程中是否能夠正確地吸收專家意見,是其創新能力高低的重要表現。

最后,從政府與公民、社團的合作來看,擴大公民參與,一方面有利于吸收公民、社團的創新力量;另一方面有利于公民對政府政策的認可,使政府創新順利執行?！皬娜罕娭衼?到群眾中去”歷來是黨和政府制定各項方針政策的基本原則。本質上,它實踐了公民參與,體現了社會民主。遵循這一原則,黨在戰爭年代贏得了民心,取得了革命勝利;在和平年代,則初步建立了社會主義制度,基本實現小康。群眾路線之所以能發揮如此效果,關鍵就在于政府與民眾在知識、信息、人力、思想、力量等方面的激烈碰撞,使得政府創新擁有持久的生命力。公民通過不間斷參與不僅能夠為政府創新提供智力支持,更能在參與中形成主人翁意識,易于理解政策意圖,減少創新執行成本,從而既能提高公民政治能力,又有利于促成創新型公民社會的形成。研究顯示,民間社團組織發育情況、公民參與意愿和水平、公民不同的參與方式和途徑等變量因素,與地方治理發展水平、治理能力之間存在著比較明顯的正相關關系。換句話說,地方治理的績效高低在很大程度上取決于社會組織和公民參與的能力。而當前,政府績效的大幅度提高很大程度上通過政府不斷創新來實現。故而,政府創新能力的高低,很大程度上取決于政府能否繼續走群眾路線,擴大公民有效參與,吸取民間智慧和力量。

從各國政府的創新實踐來看,強調政府與公民、企業、非政府組織之間建立良好的合作與伙伴關系已經成為主導性的政治理念。各國政府普遍認識到,“政治并不是‘零和’的博弈,更不是‘你死我活’的殘酷斗爭,用合作化解沖突和對抗是整個社會各部門、各群體實現共贏的必不可少的路徑?！?/p>

(三)對立

政府創新巨大的利益相關性,很可能會引起部分利益受損群體的不滿和抵觸。這種情況一般出現在政府創新的透明性、公正性及合理性遭到質疑且對利益受損群體缺乏相應補償時。此時,對立、沖突的程度深刻制約著政府創新能力。政府采取何種方式予以化解對政府創新能否順利開展影響深遠。一般而言,面對對立情緒,政府有四種基本處理方式:強制、說服、利誘和逃避。這四種不同的處理方式分別表明了政府不同的行政理念,極易導致相異的政府創新結局。

首先,強制性的處理方式。顯然,這一處理方式是傳統政府的首選,同樣也是現代政府要求能力的直接延伸和現實表現。強制充分顯示了政府權威,體現了政府與公眾之間的層級化結構,是“大政府、小社會”的自然要求和慣性行為。強制要求特定群體,響應政府號召,服從政府安排,獨自承擔政策性后果。政府創新中的利益調整以局部的帕累托倒退來實現所謂的“公共利益”改進。這種方式與現代復雜社會特別是市場規則被普遍接受后人們的期望行為方式明顯沖突。中國社會主義市場經濟的快速發展不僅使政府一體獨大的傳統格局中遭到瓦解,而且公民社會已在夾縫中緩慢成長,公民對自我利益的維護與追求亦成為共識。那種僅以強調“個人利益服從集體利益、國家利益”的簡單而空洞的口號已難以實現計劃經濟條件下曾產生的輝煌效應。為此,強制招致的不會是服從,更可能是規模更大、程度更深的對立和沖突。這只會使政府創新陷入尷尬的境地,政府創新夭折在所難免。

其次,說服性的處理方式。說服性的宣傳教育是我國政府行政方式的優良傳統,具有本小利大的優點,實施效果頗佳。但這種方式易受多種因素影響,比如政府創新所涉內容、說服的方式和手段、群眾的覺悟程度、利益受損量等。這些因素在社會急劇變革時期已不似傳統社會中那樣穩定。政府創新大多是重組公民長期以來積累的存量資本,關乎其長遠生計,但其是否符合社會發展規律、是否順應民心卻非政府一家能言?，F代公民社會雖還不足以與政府“分庭抗禮”,但已能挑戰政府在各方面的權威。從這個角度來說,若創新中政府僅僅采取這一方式化解沖突,則勢必自縛手腳,政府創新能力也因此難以獲得施展的空間。

再次,利誘的處理方式。利誘,從市場經濟的角度來看,則是交換。林德布洛姆曾將不同國家政治與經濟關系歸納為權威、交換和說服三種形式。交換無處不在,特別是市場經濟制度初步建立后,即使是政治與經濟之間的交換也已司空見慣。交換是以互利的方式贏得相互間融洽共處。雙贏能成為對立雙方共同的追求。對于政府創新中的沖突,首先取決于政府是否秉持以人為本、群眾利益無小事的執政理念,是否能以平等的姿態與利益相關方對等地和平協商。只有政府的姿態做出轉變,才能贏得公民的支持,促成政府與公民間合作,也才能以此提升政府創新能力。

最后,逃避的處理方式。面對政府創新中的沖突不聞不問,一方面可能緣于政府尚未獲得有關信息,或者即使掌握一定情況,但出于自負,相信政府權威足以自動化解危機;另一方面則可能緣于政府能力羸弱,無力化解。本質上,這兩種情況都表明了政府能力的不足。前者是獲取信息、判斷局勢能力的不足;后者則是問題處理能力的不足。毋庸置疑,這些不足必然使政府創新能力存在結構缺陷。

四、小結

政府創新能力是政府能力結構中的重要組成部分,是政府能力發展的關鍵性變量,極易受到政府內外各種因素的制約?，F代政府處于一個社會聯系日漸緊密的龐雜系統中。隨著現代社會的快速發展,公民社會逐漸興起,市場主體力量日益強大,政府權威遭致削弱。種種跡象表明政府不再神秘、封閉,其行政行為更不能延續那種自上而下的單一命令方式。因而,政府要求能力已不再是政府能力的全部,政府支持能力發展的呼聲漸次高漲,服務型政府正是順應潮流發展的產物,政府創新能力的提升也只有在此背景下才有其必要性和重大意義。

服務型政府的提出,體現政府發展理念的轉變,這對于提升政府創新能力來說,無疑是一大利好因素。因為,它有利于政府官員擺正自身角色和地位,深刻認知權力來源與政府的“公仆”職責;有利于行政權力行使方式朝柔性化方向發展;更有利于贏得公眾對行政行為的支持,從而為政府創新提供便利的行政環境。可見,正確的行政發展理念是政府創新能力發展的前提和基礎。

政府內結構性因素內在地制約著政府創新主體能力的發展。這不僅體現在創新型人才的成長方面,同時還體現在不同的政府創新主體之間的協調方面。一般而言,政府創新均是由內而外擴散形成。也就是說,政府創新議題首先來自于政府內部,它能否從提議進入實踐很大程度上取決于政府的內部協調和利益平衡能力。因而,包含著行政文化、組織機構、官員素質以及政府能力結構等內結構性因素是政府創新能力發展的決定性力量。

政府外結構性因素是政府創新的外在社會環境,是其根源所在。影響政府創新能力發展的外在結構力量一般包括市場和社會主體。前者存在于市場社會,后者存在于公民社會。就中國社會發展來說,公民社會的興起是市場經濟發展的副產品,是經濟主體力量增強和利益觀念深刻轉變的結果。但二者并不能合二為一,因為某種程度上,公民社會是市場社會的分化,二者對社會持久發展起到的作用相輔相成——市場是社會發展的動力,公民社會則是其保障。政府創新能力的發展也正是基于兩者的不同功用。前者推動政府創新,后者則能防止其對社會利益的分配偏于一隅,保證其公正性及合理性。由此,市場社會和公民社會合力推動政府創新能力的發展。政府創新能力的提高也迫切需要與之充分合作。可見,源于政府與外在力量的競爭與合作是政府創新產生和能力發展的保障因素。

總之,政府創新能力的發展只有在首先確定符合社會發展規律的行政理念的前提下,才能通過政府內外部主體的競爭與合作,充分發揮行政主體創新能力來實現。這樣,建立在政府創新能力基礎上的服務型政府、創新型國家及和諧社會才會有突破口和著力點。

內容提要:創新型國家和服務型政府要求政府必須具備較強的創新能力。政府內結構性和外結構性因素對政府創新能力的提升和發展具有重要作用。政府內結構性因素包括政府價值取向、行政文化、組織機構、官員素質及政府能力結構等。政府外結構性因素主要源于政府與市場、社會間競爭、合作和反對的關系。政府價值理念是政府創新能力發展的前提和基礎,內結構性影響因素起著決定性作用,外結構性影響因素則是其發展的重要保障。

關鍵詞:政府創新能力;政府能力結構;競爭;合作