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我國各級糧食行政管理部門是各級政府的糧食工作職能部門。糧食市場化改革之后，縣級糧食行政管理部門的管理職能發生了很大的轉變。從管理范圍上看，由過去只管理國有糧食企業轉變為管理全社會各種經濟成分的糧食市場主體；從管理手段上看，由以行政手段為主轉變為以法律手段、經濟手段為主；從管理方式上看，由重事前審批轉變為重事前、事中和事后全過程監管。那么，目前山西省縣級糧食行政管理部門的機構設置、職能配置、隊伍建設及縣級糧食部門職能轉變得如何？作用發揮得怎樣？筆者結合山西省的情況，對縣級糧食行政管理部門的現狀、深層成因進行了一些理性分析，并提出了積極對策。

現狀堪憂

2007年調查的情況是，119個縣（市、區）共有糧食局112個，其中行政局83個、行政掛牌局7個、事業掛牌局20個、事業局2個、有7個縣（市、區）未設糧食局。現在的狀況是，在119個縣（市、區）中，單設縣級行政糧食局的49個（公務員編制）、在其他行政局兼掛糧食局牌子的17個（公務員編制）、行政職能在其他行政局且糧食業務工作主要由事業單位承擔的48個（事業編制）、5個新設區尚未建立相應的糧食管理機構。糧食管理部門如此狀況，勢必對糧食工作產生一定的影響。

一是機構設置很不統一，部分行政職能缺失。由于受機構限額限制，縣級糧食行政管理部門大多劃成了另一行政單位的下一層級或事業單位。在全省11個市中，縣級糧食行政管理部門設置各不相同。太原市10個縣（市、區）全部改為行政掛牌局，行政職能合并到經濟商務糧食局；大同市10個縣（市、區）全部單設行政局，但大同縣、陽高縣、廣靈縣設為二級局隸屬發改局；朔州市6個縣（市、區）均單設行政局；忻州市14個縣（市、區）中忻府區、原平市、定襄縣、五臺縣、代縣、靜樂縣6個縣（市、區）單設行政局，其他均為事業編制；呂梁市13個縣（市、區）只有汾陽市單設行政局，其他均為事業編制；晉中市11個縣（市、區）行政職能全部劃歸經濟商務糧食局；陽泉市3個（縣、區）均單設行政局；長治市12個縣（市、區）中平順縣、武鄉縣、郊區3個縣（區）單設行政掛牌局，行政職能合并到經濟商務糧食局，其他均為事業編制；晉城市5個市（縣、區）中僅有高平市單設行政局，其他4個縣（市、區）設為行政掛牌局，行政職能合并到經濟商務糧食局；臨汾市17個縣（市、區）中堯都區、霍州市、曲沃縣、永和縣、大寧縣、襄汾縣、古縣、安澤縣、蒲縣9個縣（市、區）單設行政局，其他均為事業編制；運城市13個縣（市、區）全部單設行政局。由于設置決定機構、機構定位職能，職能影響效能，因此縣級糧食行政管理部門在機構設置上的這種狀況，勢必使相當一部分行政職能缺失。這種狀況極不適應糧食行政管理工作。

二是人員身份發生錯位，嚴重影響正常工作。僅以產糧大縣壽陽縣為例，2006年，壽陽縣編委單純為了解決機關人員的身份和待遇問題，批準成立了全額財政撥款的“壽陽縣糧食流通服務中心”，26名機關干部和職工的人事手續全被安排進該單位，至此機關干部和職工的行政人員身份喪失，僅成為享受財政撥款的事業人員，職工情緒非常低落，多次向上級部門反映，始終未得到解決。2010年4月，壽陽縣政府按照市政府機構改革的文件精神，再次撤銷糧食局，成立了“壽陽縣糧食儲備中心”，編制11名（現只有副主任2人占編，其他人員人事手續仍在稽查隊），隸屬于“壽陽縣經濟和商務糧食局”管理，原糧食局的一切行政職能劃轉到新成立的“經濟和商務糧食局”，工作卻沒有任何改變，但職工待遇和公務員相差甚遠。現在是糧食流通服務中心、糧食儲備中心、糧食流通管理稽查隊三個事業單位并行，前兩個單位有編無人。糧食流通管理稽查隊，近期縣編委下發文件更名為“縣經濟和商務糧食局綜合執法大隊”，編制18名。由于局機關內部行政內設機構和事業混為一體，行政人員比例小，事業人員偏多。實質上，事業人員承擔的是業務股室的工作，履行的是局機關行政管理職能。由于人、財、物均未獨立，事業單位不能作為一級法人獨立開展工作，其自身的糧食管理職能并未得到充分發揮。同時，隨著公務員津補貼的實施，事業人員和行政人員工資待遇存在差異，也給單位內部管理帶來困難，不利于充分調動和發揮人員的積極性。總之，由于機構設置不一、人員身份錯位，致使正常工作受到嚴重影響。

三是編制經費難以落實，監管檢查步履維艱。目前，全省不少縣級糧食部門無論行政編制，還是事業編制均存在著偏緊問題，人員結構不合理，不能滿足繁重工作的需要。從壽陽縣情況看，2002年縣編委確定壽陽縣糧食局5個行政編制。當時，“壽陽縣糧食局”有正副局長4人，占4個，1個編制一直空缺，機關經費和其他一般干部職工的工資開支仍從中央退庫資金45萬元中予以解決，一般干部職工的行政人員身份未予明確。國家實行公務員制度后，糧食局原機關除4個領導過渡成公務員外，其他一般干部和職工沒有列入過渡范圍。2007年縣編委按照省編辦文件精神，成立了編制15名的“壽陽縣糧食流通管理稽查隊”，將縣糧食局機關剩余15名職工（2006-2009年縣局機關退休了9名職工）的人事從“糧食流通服務中心”轉入到可望參照公務員管理的糧食流通管理稽查隊，工作崗位仍在原糧食局機構中“非正常”運行。稽查隊管理糧油市場的工作由抽調的企業人員具體負責，給糧食監管檢查帶來難度，造成了糧油市場監管工作乏力，甚至難以進行。

深層成因

目前，造成全省縣級糧食行政管理部門“機構設置不一、行政事業兼有、職能難以發揮、工作出現空擋”的原因是多方面的。既有社會原因、又有歷史原因，不僅有主觀原因，而且有客觀原因。

成因之一，在新的歷史條件下，機構改革中對縣（市、區）政府承擔的糧食安全責任認識沒有到位。在2001年機構改革以前，縣級糧食局一直屬于縣政府行政工作部門。2004年，糧食市場化改革之后，一些地方片面認為糧食工作的地位降低了，糧食問題基本解決了，因而糧食局被改為政府直屬事業單位，弱化了糧食部門的職能。相當一部分同志在新時期、新階段對糧食行政管理部門職能轉換缺乏正確認識，沒有看到隨著國家對糧食流通體制管理改革的深化，糧食安全已經上升到國家安全、經濟安全的戰略層面；沒有看到確保糧食安全已經成為縣級工作的重點，糧食部門在對糧食產業化發展和“三農”有著舉足輕重的聯系；沒有看到縣級糧食行政管理部門要負責本縣域糧食總量平衡和地方儲備糧的管理，負責建立和完善糧食儲備體系、糧食應急體系，配合財政部門管好、用好糧食風險基金，加強對糧食市場的監測和預警分析，搞好糧食儲備輪換和保管，發展訂單糧食，執行好糧食最低收購價制度。由此導致的結果是現有的縣級糧食部門機構設置越來越不適應保障糧食安全的新要求，糧食市場放開了，糧食行政管理部門的地位反而下降了，職能反而弱化了。機構設置等方面，沒有從保證糧食安全高度和具體承擔的職能出發，形成了機構設置不一、職能弱化、人員身份模糊等問題。

成因之二，缺乏對糧食市場化改革整體把握，致使縣級糧食工作出現邊緣化問題。長期以來，我國的糧食行政管理實行計劃經濟體制，糧食部門凡事按政策執行，習慣于糧食行業管理。糧食市場化后，由于糧食部門對市場經濟這只“看不見的手”缺乏深入了解和把握，面對新形勢缺乏經驗和準備，使糧食工作出現了“空擋”現象，糧食工作邊緣化的問題愈顯突出。在社會主義市場經濟條件下，縣（市、區）級糧食行政管理部門是縣（市、區）級人民政府一個事關民生的重要部門，承擔著“民以食為天”和“食品安全”的責任。恰恰在這個重大認識上，一些同志還停留在計劃經濟的視角“原點”上來審視市場化改革的糧食工作，一些縣（市、區）將糧食行政管理部門并入經濟商務糧食局（對外保留糧食局牌子）或設置為“糧食服務中心”（事業單位）。這種設置不利于明確行政執法主體資格，執法力度受到嚴重影響。

成因之三，糧食購銷市場化之后，縣級糧食行政管理職能轉換跟進不力。隨著糧食市場化改革的推進，國務院頒發的《糧食流通管理條例》，賦予了糧食行政管理部門在糧食流通執法監管中的執法權，由過去單純的行政管理轉變為依法行政，對一切從事糧食經營活動的企業法人、其他經濟組織和個體工商戶進行依法監管。但是，目前部分縣級糧食行政管理部門還沒有完全改變在糧食流通中的角色，還停留在單純對國有糧食企業的管理上，還沒有轉變到對全社會糧食流通監管上來。糧食工作新形勢發生的這種根本性變化，縣級糧食行政管理部門的領導干部如果思想上不能自覺適應，勢必造成不作為的行為效果，失去應有的地位。

積極對策

加強和改進糧食工作，是山西省轉型跨越發展題中應有之義，是糧食工作科學發展難得的歷史機遇。要以此為契機，切實強化縣（市、區）級糧食管理。

一要強化縣（市、區）級糧食安全責任。山西省糧食自給水平低，對外依存度較大，加之糧食流通產業化程度不高，糧食應急加工能力不足，糧食安全風險較大。這是山西省的基本糧情。古人云，“不謀全局者不足以謀一域”。全省尚且如此，各個縣（市、區）糧食安全面臨的挑戰同樣十分嚴峻。因此，各個縣（市、區）一定要認清形勢，增強糧食安全意識、憂患意識、責任意識，在“米袋子”問題省長總負責的前提下，完善和落實糧食安全行政首長分級負責制，明確縣（市、區）政府對本縣（市、區）域糧食安全和糧食宏觀調控負總責，糧食工作管理不到位或者沒有管好的地方，行政首長必須承擔責任。各級政府一定要像重視糧食生產一樣重視糧食流通，像重視安全生產一樣重視糧食消費安全，真正負起糧食安全第一責任人的責任。

二要充實縣（市、區）級糧食行政管理崗位。縣（市、區）糧食行政管理部門是縣（市、區）糧食流通監管機構，承擔著糧食流通安全的具體責任。一個縣（市、區）對糧食行政管理機構的定位、設置，直接關系到糧食工作全局，更反映了對糧食工作的重視程度。為此，建議重視糧食工作首先從重視糧食行政管理部門設置和選人用人開始，編制再緊也要緊出行政編制設立糧食行政管理崗位，讓有能力且熱愛糧食工作的干部沒有后顧之憂，讓缺失的崗位不再缺失，讓遺忘的糧食流通監管工作不再被遺忘，給缺乏活力的糧食工作注入活力。因此，各個縣（市、區）一定要充實糧食行政管理力量，定人定崗定責，層層抓好落實。

三要創新縣（市、區）級糧食行政管理工作。縣（市、區）級糧食工作有沒有地位，關鍵是有沒有作為，有為才能有位。創新，是糧食工作大有作為的不竭動力。糧食購銷市場化，為糧食工作提供了更加廣闊的天地，對糧食工作者提出了更高的要求，為此，要在三大管理創新上下工夫。一是在市場監管創新上下工夫。在市場經濟條件下，如何實施對全社會糧食流通的監管是糧食行政管理的全新課題，比如糧食宏觀調控實施、保供穩價應急措施制定、糧食經營行政許可、糧油市場流通秩序監查、糧食食品質量安全檢測，都需要創造性地開展工作，都需要通過嚴格的考核制度設計推動工作落實到位。二是在糧食產業創新上下工夫。糧食行業進入市場經濟較晚，糧食產業發展較之于其他產業更為滯后。因而，從國家產業政策的高度和糧食經濟理論的深度，牢固樹立“為耕者謀利，為食者造福”的理念，指導糧食企業走產業化經營之路，打造從“田間-收購-倉儲-加工-流通-餐桌”的產業鏈條，主動促農增收、幫企增效，創造性地建立和完善糧食全產業鏈可追溯機制。三是在糧食經濟轉型創新上下工夫。“十二五”期間，全省糧食經濟轉型跨越發展的基本目標是“四化六轉型”，即宏觀調控立體化、倉儲物流現代化、糧食經營產業化、市場監管法制化，加快糧食調控方式、企業體制、產業發展、倉儲物流、行政管理、行業建設。因此，糧食部門的干部職工一定要有創新精神，找準糧食轉型發展坐標，瞄準糧食跨越發展方向，永葆創業激情，自強不息、毫不懈怠，在全省轉型跨越中作出糧食人應有的貢獻。