導語：政府職能和服務行政法研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、問題的提出

行政權力能否合法、適當、有效地運行，直接關系著政府職能的發揮，對于建設法治政府具有重要意義，理應受到憲法的調整。憲法不僅確認行政權力存在的正當性和價值取向，而且提供行政權力運行的基本原則和基本規則。我國憲法第二十七條第二款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這從根本上確立了我國服務行政模式的基本理念和價值訴求。2004年3月國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》提出：經過十年左右堅持不懈地努力，基本實現建設法治政府的目標。為此，要求各級政府和行政機關要轉變政府職能，深化行政管理體制改革，強化公共服務職能和公共服務意識，簡化公共服務程序，降低公共服務成本，提高辦事效率，提供優質服務，方便行政相對人，逐步建立統一、公開、公平、公正的現代公共服務體制。[①]隨著我國市場經濟和民主政治的發展，進一步轉變政府職能，樹立服務行政的理念，建構服務行政法的法制體系，已經成為我國依法治國、依法行政進程中一個重要的現實課題。

二、政府職能的發展與服務行政模式的出現

政府職能是政府在一定歷史時期內根據社會環境的需求而履行的職責和功能，它反映政府的實質與政府活動的方向。政府職能是一個歷史的范疇，隨著社會的發展變化，在性質、內容、手段、價值取向等方面都會發生相應變化。

在早期自由資本主義時期，資產階級從鞏固政權的目的出發，強調個性自由。對國家權力的恐懼是自由主義最為顯著的特征之一。為防止國家權力過分擴張造成對個人權利的侵害，自由主義對國家職能進行了嚴格限定，主要有國防、社會治安、稅收等，另外還包括某些最低限度的公共機關和公共設施的維護（這被戲稱為只需要三個官-軍官、警官、稅務官-的國家）。自由主義認為，應該將國家職能局限于維護個人自由所必不可少的盡可能小的范圍內，強調“管得最少的政府就是最好的政府”，政府僅僅扮演“守夜人”的角色。直到第一次世界大戰結束前的自由主義法治時期，這種傳統行政模式都是公共行政的主要類型。所以有人對此形容道：“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在。”[②]在這種古典自由主義的理念下，所謂行政主要指“公共權力”的行使，體現為國家為了保障公共秩序而對個人自由所加的限制，國家的任務是保證公民社會的自由發展所需要的社會秩序的維護。因此這一時期的國家行政模式也被稱為“秩序行政”、“管制行政”，單方性、命令性和強制性是其主要特征。

19世紀末、20世紀初，西方資本主義國家的社會經濟狀況發生了巨大變化，由自由競爭資本主義發展到壟斷資本主義時期，創造了巨大的社會財富。但也出現了嚴重的社會問題，如貧富懸殊、兩極分化等，一部分人連生存都遇到極大困難。一些國家的憲法逐步引進并確立了“社會國家”（也稱為“福利國家”）的理念，強調“使每一個人都過上人一樣的生活”。在立法和制度層面上，主要表現為對社會經濟強者的經濟自由權的積極限制和對社會經濟弱者的“社會權”的保障。如《魏瑪憲法》第151條第1款就規定：“經濟生活的秩序，以確保每個人過著真正人的生活為目的，必須適用正義的原則。每個人經濟上的自由在此界限內受到保障。”

與這種社會國家的理念相適應，人們對行政和行政運行模式的認識也在發生變化。法國著名學者狄驥就認為：“這種公共權力絕不能因為它的起源而被認為合法，而只能因為它依照法律規則所作的服務而被認為合法。”[③]學者的論述中開始出現“服務行政”理念雛形。但正式提出“服務行政”概念與理論的是厄斯特。福斯多夫（Ernstforsthoff）。福斯多夫于1938年發表《當成是服務主體的行政》一文，明確提出了“服務行政”概念，認為生存照顧乃是現代行政的任務。[④]自此，服務行政的理念被越來越多的國家認同，其內涵也獲得極大的豐富。于是20世紀80年代以來，西方各國掀起一股行政改革浪潮，形成了一場持續至今的新公共管理運動，其重要價值導向之一是實現由‘以政府為中心’的重管制模式向‘以滿足人民的需求為中心’的公共服務模式轉變。有專家對其意義作出高度評價認為：“服務行政是人類行政模式的一種人性回歸，是一種真正意義上的公共行政。”[⑤]

歷史上這種由“秩序行政”向“服務行政”模式的轉變不是偶然的，除了社會、經濟發展變化的原因之外，從行政自身的因素考察，最根本的原因是因為行政民主化的支撐。在傳統的行政管理過程中，行政相對人只是作為單純的行政管理對象，扮演非常被動的角色，沒有積極參與管理過程的任何權利和權力可言，沒有（似乎也無需）體現民主權利和權力制約的行政管理制度安排和法律制度選擇。隨著20世紀下半葉在世界范圍內出現的新一波民主潮流及其對各領域的影響，現代行政管理和行政法制實踐中越來越多地增加了民主因素，特別是直接民主因素，公民參與行政成為新的制度價值追求和民主判斷標準。公民不僅成為行政管理的客體（對象），在很大程度上也成為行政管理的主體，即可以通過行政民主的方式在行政機關做出行政行為的過程中使公民的意志得到更充分的體現，可以得到行政機關更優質的服務，甚至可以主動要求行政機關提供某種服務。這與管制行政時期公民僅僅作為完全被動的管理對象，已不可同日而語。從這個角度而言，服務行政的實質就是民主行政。

這種世界范圍內行政權力運行模式的轉變，對我國行政管理實務與理論也發生了深刻影響，我國行政體制改革不可避免地卷入這一潮流之中。我國在傳統計劃經濟體制之下，由于國家特別是行政機關對可支配資源的壟斷性占有，行政運行模式是一種典型的管制行政。行政權力的觸角伸向了社會生活的每一個角落，政府職能的發揮出現了嚴重的異化。在實行社會主義市場經濟以后，政府逐漸從管不了也管不好的領域退了出來，行政管理更多地強調社會公眾的意志，政府行為更有效地回應公民的需求和利益，并對社會公眾負責，逐步形成“服務行政”的管理模式。通過經濟、政治、行政體制改革，強調社會調節機能的發揮，將一部分政府職能轉移給行業協會和社會中介組織去行使，力圖改變原來政府機關既做裁判員又做運動員的混亂局面，行政權力的運行立足于為經濟與社會發展提供良好的環境和服務上。

筆者認為，在現代市場經濟條件下，行政權力運行應符合適度、柔軟、彈性、協調的要求。所謂“適度”，要求政府在發揮職能過程中既不越位也不缺位，不侵入社會自主調整的領域，同時要完成本身的應有職能，提供優質高效的服務；所謂“柔軟”，要求盡可能多采用一些非強制性的行政管理方式，如行政指導、行政合同等，充分發揮行政機關的引導作用，調動行政相對人的積極性；所謂“彈性”，要求行政機關在行政管理過程中要充分發揮靈活性和積極性，快速適應不斷變化的社會關系，在法律允許的范圍內盡可能創造更好的社會環境，為行政相對人提供更好的服務；所謂“協調”，要求行政機關在行政管理過程中盡可能征求和聽取行政相對人的意見，讓行政相對人盡可能參與到行政管理過程中來，并促使行政相對人主動配合行政機關的行為，提高行政效率。一句話，這就促使正義不僅成為正義，而且成為一種看得見的正義。

三、服務行政法的價值定位與制度框架

現代市場經濟社會是法治社會，引導人們行為模式的規范是國家制定的各項法律、法規。根據法律保留的原則，對經濟、政治、文化、社會的行政管理需要法律的保障和調整。根據哲學的一般原理，法屬于上層建筑的范疇，它必然且必須反映客觀存在的經濟基礎。與歷史上的“秩序行政”向“服務行政”的變遷相對應，行政法也開始了轉型發展。

傳統的行政法，以行政機關的權力為本位，以秩序行政為中心來構建，其核心內容圍繞著行政行為展開，所關注的是國家強制力的直接應用，所強調的是行政機關對公民的管理和公民對行政權力的服從。這樣的行政法被稱之為管制行政法（或稱管理行政法）。

服務行政成為公共行政的重要內容，不可避免地引起行政法內容的重大變化：一是行政法的價值取向更加強調行政的公共服務職能，弱化行政權力的管制職能，提倡行政管理方式方法的創新，日益廣泛地采用一些非強制性的行政管理行為方式；二是由原來的權力本位轉變權力與權利平衡基礎上的權利本位，強調以人為本、尊重人權，重視對公民權利的保護和對國家權力的控制，呈現出行政管理和行政法制的民主化發展趨勢。從這個意義上說，服務行政法也就是民主行政法，行政民主是服務行政法的核心價值所在。

公民權利是國家權力的本源。根據現代國家的憲政理念，國家的一切權力皆來自于人民的授予，人民授予的權力應該服從于、服務于人民權利；但在具體的行政法律關系中，公民以個體的形式面對強大的行政權力，處于弱勢地位，首先必須通過法律的規定對行政權力進行控制，從而有效保護公民權利，因此“行政法就是對行政權力進行控制的法”，這是西方控權論的主要觀點。然而，服務行政法不僅僅是控權法，它更強調人的本位，注重公民在行政管理過程中的民主參與。從國外行政法律制度的歷史發展軌跡來看，在行政民主理念的引導下，直接體現現代參與民主精神的行政法律制度不斷出現，如：立法參與，執法參與，審議會，陳述申辯，聽證，民意測驗……不難看到，這一系列民主化躍遷中，有相當一部分是行政程序和權利救濟程序方面的制度創新。[⑥]這也是走向法治政府的必由之路和重要舉措。

服務行政法的價值理念與我國憲法確立的人民政府執政為民、全心全意為人民服務的宗旨是完全一致的。特別是通過2004修憲使得“人權入憲”以后[⑦]，我國行政法的立法、執法、司法和救濟過程將會更加重視行政民主的價值追求和制度創新，更加注重公民的民主參與和對公民權利的保護。而行政法的這種民主化進程也是服務行政法逐步確立、逐步取代管制行政法的過程。因此，“行政法的民主化進程”也可轉述為“行政法的專制主義緩和與退縮進程”。

近些年來我國行政法民主化發展的制度表現豐富多彩，可以視為行政民主性逐步增強的成果，例如：被授權組織、受委托組織、特邀監察員等主體制度的發展；行政契約、行政指導等行為制度的發展；告知、聽證、證據、公民參與等程序制度的發展；代表評議、行政申訴[⑧]、行政復議、行政訴訟、國家賠償等監督與救濟制度的發展。這些制度或者直接賦予和保護公民的民主權利與其他合法權利，或者通過制約行政權力從而保護公民的民主權利與其他合法權利。這些行政法民主化進程的成果均為服務行政法提供了具體的制度支撐。顯然，以行政民主化為基礎的服務行政法，完全契合了加強人權保障的歷史潮流和現實需要，最大程度地實現了行政機關和行政相對人的協調和統一，可謂“行政法的未來是強烈的服務化的未來”。[⑨]

服務行政法的制度架構也是建立在行政民主化的基礎之上的，“行政民主”和“民主行政”是服務行政法律制度建構的最基本的價值內核，公民在行政過程中的廣泛民主參與是服務行政法律制度建構的主線。從宏觀的層面上來講，服務行政法的制度架構主要包括如下要素：民主化基礎上的行政立法制度；民主化基礎上的行政執法制度；民主化基礎上的行政司法制度；民主化基礎上的監督救濟制度。目前在這四個方面，我國行政法已出現并正在發生著一系列制度創新，逐步深入地體現了服務行政法的理念。例如在行政立法中的聽證、廣泛聽取意見制度；行政執法中的聽證制度、申辯制度等，行政管理過程中還出現了許多作為替代、補充和高效手段的其他柔軟靈活的行政方式，如行政指導、行政契約、非拘束性行政計劃等非權力強制性的行政管理方式和手段；行政司法中簡化程序、減免制度等許多方便和服務于公民的措施；監督救濟中的申告處理、復議申請和公開接受公民監督的舉措等等。

四、服務行政法的現實課題與發展趨勢

（一）我國服務行政法的發展面臨的現實課題

雖然我國行政法初步確立了服務行政法的理念，在制度建設上也有所體現，初步建立起以民主行政為核心的法律制度。但是，法律制度的建構和實施乃是一個綜合而復雜的過程，要使服務行政的理念在調整社會關系的過程中得以充分落實，需要法律制度、法律環境、法律文化等各方面協調配合、共同作用。如果僅有制度的規定，而沒有其他方面的共同的作用，則“徒法不足以自行”，只能算是“形式意義上”的服務行政法，我國要真正實現“實質意義上”的服務行政法，尚需經歷一個漫長的過程。這也是經過發揮主觀能動性可以加快步伐的行政民主化和法治化進程，是我國依法治國、依法行政的奮斗目標。具體而言，擺在我們面前亟需認真研究解決的重要課題是：

1.行政主體和行政公務人員必須切實樹立服務行政理念。行政法制確立后，大量的規范和制度是通過行政主體和行政公務人員去具體實現的，因此行政主體和行政公務人員是否具有服務行政理念尤顯重要。行政公務人員應當樹立服務意識、改進管理方式，順應由管理行政、秩序行政、指令行政轉向服務行政、發展行政、指導行政這一時代潮流，積極向行政相對人提供信息、政策、專業技術等方面的指導幫助以及各種公共服務。行政管理和行政法制諸環節已經出現的越來越多的行政民主的要求和規范，例如行政立法過程中的座談會、論證會，行政執法過程中的聽證會和當事人陳述事實、申辯理由，行政相對人評議行政機關與行政首長，采取具有協商性和可選擇性的行政合同、行政指導等柔軟靈活的方式實施行政管理等等，行政公務人員對此應當充分了解并積極推行。

2.通過加強立法和行政立法來推進服務行政法律制度創新。社會關系處于不斷發展變化的過程之中，法律制度必須回應、適應這一變化，否則就會落后于現實。當下我國行政法律制度中雖然有了一些體現服務行政的具體制度，但仍然有一些不符合現實需要的具體制度和做法未得到及時清理和調整，甚至有些在傳統計劃經濟體制下創設的具有行政專制傾向的具體做法還存在于行政實務之中。及時廢止滯后的法律規范，推動服務行政立法，是全面推進依法行政的客觀要求。

3.進一步完善和切實遵守服務行政的具體制度。我國已經初步建立了一些服務行政的制度，但還不夠完備，例如行政公開制度只是在部分法律法規中有所規定，行政公開的范圍、方式等還沒有在法律層面進行集中整合的系統規定；有些已經建立的制度還需要進一步完善，例如修改完善行政訴訟制度的呼聲已經引起了學界和立法機關的高度重視。已經建立的制度要切實得到遵守，還需要完善違反制度規定的監督和責任機制，督促行政主體和行政公務人員必須依法辦事。

4.營造服務行政的良好社會環境。行政主體的行政管理活動不是孤立的行為，必須接受來自各方面的監督制約，特別是各類民主監督制度。各級黨委和人大對于行政機關的服務行政行為要給予理解和支持，對于違法行政行為要通過適當的方式督促糾正。公民對于行政機關的服務行政行為應予配合，在服務者和被服務者的互動過程中消除信息不對稱帶來的矛盾，通過相互協商和理解達成行政兩造的一致。

5.重定政府角色，調整政企關系，實現政企分開。服務行政法的發展也對政府職能的調整提出了新的要求。政府既要成為管理者又要成為服務者，政府在這雙重角色中要恰當定位，實現政府職能的科學調整轉變。這就難免涉及到與舊體制、舊機制的沖突，而此類沖突的解決只能通過深化改革來實現。要進一步深化經濟體制改革和政治體制改革，真正實現“政企分開”的目標，使政府成為行政法治意義上的管理者和服務者，為經濟和社會的發展創造良好的秩序和環境。為此，《全面推進依法行政實施綱要》強調提出：要實現“政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關系基本理順，政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能基本到位”；“要進一步轉變經濟調節和市場監管的方式，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，完善政府的社會管理和公共服務職能。”要進一步加強政治文明建設，加快思想文化變革，使行政主體和行政公務人員牢固樹立為人民服務的觀念，公民、法人和其他組織樹立自覺配合服務、依法維護自身合法權益的意識。

（二）我國服務行政法的發展趨勢展望

從行政法律制度建設的角度看，21世紀前中期我國行政法在增強民主性和服務性方面會發生一系列深刻持久的變化：（1）基礎理論方面：行政民主論有可能成為21世紀我國行政法學的基礎理論之一而發揮應有的指導作用；（2）主體論方面：表現為多元化、分散化、社會化，例如行政審議會的建立和發展，非政府組織的發展和完善，第三者角色和行為效力的發展；（3）行為論方面：表現為行為方式的多樣化、柔軟化、簡便化、參與化、規范化和高效化，例如行政指導行為、行政合同行為的積極運用和規范化；（4）監督救濟論方面：表現為多元化、多樣化、系統化、民主化和便民化，例如規范化的行政怨情處理制度，建立人大監督專員制度和抽象行為司法審查制度，更加便民的行政賠償制度和行政補償制度，等等。

參考文獻：

[①]參見該文件第3條、第5條、第6條的規定。

[②]A.J.P.Taylor，EnglishHistory，1914－1945，1.轉見[英]威廉。韋德著，徐炳等譯：《行政法》，中國大百科全書出版社，1997年第1版，第3頁。

[③][法]狄驥著，錢克新譯：《憲法論》，商務印書館出版，1962年版。轉引自陳俊著：《中關村科技園區立法之“服務行政”要論》，載《政法論壇（中國政法大學學報）》2001年第2期。

[④]參見陳新民著：《公法學札記》，中國政法大學出版社2001年第1版，第48頁。

[⑤]沈榮華著：《論服務行政的法治架構》，載《中國行政管理》2004年第1期。

[⑥]例如2004年7月1日起施行的《行政許可法》，就通過許多行政程序和權利救濟制度設計強調了服務、便民、參與、救濟與效能的統一，這也是現代行政法對服務行政模式發展的回應。

[⑦]我們現在所說的“人權入憲”，是特指2004年3月十屆全國人大第二次會議通過憲法修正案，首次把“國家尊重和保障人權”以及相應的重要原則（例如為了公共利益征收征用土地和私有財產應給予補償的原則）載入憲法，進一步體現了在憲法層次為人權和公民基本權利的保護提供更全面、更明確、更有力的制定法依據這一重要修憲目標，這對于我國人權法制和行政法制的發展具有重大而深遠的意義。

[⑧]這里的行政申訴泛指各級政府和行政機關的信訪處理、上級行政機關和行政首長直接處理對下級行政機關的投訴、行政首長公開電話和定期接待公民投訴、某些地方試行的專設政府機構接待外商投資企業投訴等行政救濟制度。

[⑨]楊海坤、關保英著：《行政法服務論的邏輯結構》，中國政法大學出版社2002年第1版，第250頁