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一、新公共管理的基本含義

開始于30年代的政府職能和職能的擴張，長期奉行凱恩斯的國家干預政策，加上石油危機的，進入70年代，西方國家普遍出現了空前的財政危機、管理危機和信任危機。[1](p46)

為此，西方國家在實踐中很快興起了被稱為“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并很快擴展到其他西方國家和家。[2]（序p4）

“新公共管理”作為一種實踐和理論，從實踐上講，他是一組政府針對現實的政府行為和政府管理的新理念、新和新模式。旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講，他是基于對傳統公共行政模式的考量，對行政（administration）與管理(management)概念的再認識，對公共部門的抨擊的回應，對經濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視，[3]（pp1-23）以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨，以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。

對于“新公共管理”的內涵，實踐者和理論工作者有不同的論述。有代表性的觀點有三種。一種是OECD組織的認識，認為新公共管理就是增強和提高公共產品和服務能力的兩個途徑：一是“提高公共組織的生產績效，目的是提高人員、發展、合格人才的招聘以及績效獎勵等方面的人力資源管理水平。”二是：“充分利用私營部門”。[4]（p11）胡德(Hood)則從管理過程的角度看待“新公共管理”，包括七個方面：公共政策領域中的專業化管理，績效的明確的標準和測量；格外重視產出和控制；公共部門內由聚合趨向分化。公共部門向更具競爭性的方向發展；對私營部門管理方式的重視；強調資源利用更具有更大的強制性和節約性。[5](pp4-5)歐文.休斯(Owen.E.Hughes)從一般管理的框架入手得出了新公共管理的綜合性的框架。認為“新公共管理”的包括戰略、管理的內部要素、管理的外部構成要素三個部分。[3](pp64-66)

對于新公共管理的基本定位，學術界存在兩大基本的分歧，一種觀點認為，新公共管理的出現具有庫恩（ThomasKuhn）在革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意義，是政府管理科學的革命性的變革。[6]（pp73-82）；另一種觀點則認為新公共管理只是一種“尋求政府良好治理的一種努力”[7](pp15-21)，是多種管理的工具和方法的“交響樂”[8]

鑒于行政管的具有交叉性和綜合性的特點，公共行政管理被譽為“借用來的學科”，[9]（p3）而“典范”這一概念作為科學學派的核心概念，是相對于邏輯學派解釋科學結構和科學發展問題的時候提出的，“典范”是一個含義非常豐富不確定的概念，庫恩本人也在不同的時期、不同的意義上使用“典范”這一詞語。為避免“典范”在科學哲學層面的爭論。我們打算從“新公共管理”的理論基礎、核心價值與思想、操作規則與手段三個層次概括新公共管理的基本特征。同時新公共管理的批評和新公共管理替代模式的提出也是圍繞這三個層次進行的。

1、“新公共管理”的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于與傳統公共行政（publicadministration），傳統公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織(Bureaucracy)理論，而新公共管理的理論基礎是經濟學和私營部門的管理理論，這里的經濟學主要是指50-60年代興起的公共選擇理論、新制度經濟學理論（包括交易費用理論、委托理論等）。

首先，公共選擇理論作為經濟學方法在政治學中的運用，用方法論上的個人主義，采用“經濟人”假設解釋整個傳統上屬于政治學、行政學研究范疇的問題，其推論的結果是市場力量應該最大化，政府的作用應該相應的減少，建議采用以市場為基礎的制度設計。同時公共選擇理論認為傳統的官僚制組織模式不具有更好的責任機制、激勵約束機制和靈活性，需要向靈活的、負責的、成本——收益對稱的市場機制轉變。

新制度經濟學的研究發源于科斯(Coase.R)引入交易成本概念對組織和市場邊界的研究，后來新制度經濟學在深度和廣度上得到了擴展，交易成本泛指“經濟制度的運行成本”。[10]（p8）新制度經濟學從制度成本比較的角度研究制度的選擇和設計，認為“在公共部門，如果采用簽約的形式來降低行政經費并且造成某種競爭，將有可能使某些交易付出較低的成本。”[3]（p16）

委托理論旨在探討人和委托人之間由于信息不對稱而產生的激勵和監督問題，為了減少公共部門的問題，新公共管理強調諸如合同等市場化方案的運用。

最后，私營部門的管理也是“新公共管理”的理論基礎，20世紀末，人類在科學技術革命的帶動下從社會向后工業社會轉變，信息化、知識經濟、全球化的進程改變了人類的生存環境，同時也改變了私營部門的組織管理模式。私營部門為了適應環境，很快進行了管理變革，新的管理理論、技術和模式層出不窮，公共部門在私營部門獲得成功的巨大影響下，開始引進在私營部門中卓有成效的管理方式。諸如績效評估，目標管理，靈活化的組織、彈性的組織模式、人力資源開發等，形成了重視結果，以顧客為導向的管理理念。

2、新公共管理的核心價值與思想。

以學和私營部門管為基礎的新公共管理理論具有如下的核心價值與思想。

首先，人性假設是組織和行為分析的起點，新公共管理采用經濟人的假設，導致對傳統約束規則、激勵規則的再思考和再評價。使得傳統上重視組織理性的官僚制規則轉向重視個體理性的市場規則。通過市場這種成本——收益對稱的約束和激勵機制，使行政（administration）人員轉化為管理(management)人員，使管理人員對自己的結果負責。

其次，調整國家與、政府與市場之間的界限和關系模式。改變福利國家的過渡干預，還權于社會，嚴格限制政府的界限和規模，讓市場發揮更大的作用。民營化是其主導方案，就是將公共服務的提供通過市場的方式進行，改變傳統上所有的公共產品都由政府直接提供的模式。

再次，與調整國家與社會、政府與市場之間關系，讓市場發揮更大的作用，限制政府的邊界和規模這一邏輯一致。新公共管理更加重視戰略管理，確定組織的目標和重點，制定政策成為政府的主要任務。將政策制定和政策執行分開，政府主要從政策和戰略層次上進行管理。而讓具體的執行事務交給市場解決。于是政府通過公共關系，與外界組織建立良好的伙伴關系，與非政府部門積極協調，與公眾和新聞媒體良性互動成為新公共管理的題中之意。

最后，政府內部的管理價值、原則、機制的重新審視，進行“重塑政府”。在政府的管理當中引入私人管理模式。一是“重理”觀念的引入，“重理”即“為了顯著改善嚴格當代意義上的業績指標，如成本、質量、服務和速度等而在根本上重新思考、徹底重新設計管理程序”[11](p32)。二是，人力資源的開發和利用，對公務員中立的原則提出挑戰。三是與行政關系的調整，政治對行政官員具有很大的決定力量和力，公務員不再是傳統上的政策的執行者，公務員需要有較強的政治敏感性，公務員直接和公眾接觸，對自己的管理責任負責，公務員與政治家之間通過合同進行管理。

3、新公共管理的操作規則與手段。新公共管理的操作規則與手段是多種多樣的。首先是市場化的操作手段，一個方面是將國有出售給私營部門，諸如規范政府產權；放松管制：出售國有單個企業或資產。另一方面是將公共活動以簽訂合同的方式轉包出去。將競爭機制引入公共服務的提供中去，以私人與私人的競爭、公共部門與私人部門的競爭、公共部門之間的競爭。[12]（p63-68）打破政府的壟斷地位，提高公共服務的績效。

與市場化的邏輯要求相一致，政府對于自身的管理和對市場和非政府組織的管理也發生了眾多的變革。在自身管理方面：政府調整自身的組織結構，組織結構向扁平化、平面化的趨勢.比如英國的“下一步行動方案”（NextSteps）和新西蘭的公司化改革等。政府進行管理流程的再造，核心在于以結果和績效為導向，諸如采用目標管理(MBO)、全面質量管理(TQM)、成本核算、財務控制、績效預算、績效工資等，英國的雷納評審（RaynerScrutinyProgramme）和財務管理新方案(FMI)，澳大利亞的高級文官績效評估等等都是一些具體的管理。政府對非政府組織的管理也有許多具體的操作辦法，諸如，建立良好的公私伙伴關系，制定政策標準，保障市場秩序，放松管制等。

公共管理的操作規則與手段是多種多樣的，從西方國家和發展家的實踐中可以列舉出許多。這些操作規則以市場價值、私營企業管理價值作為核心。

二、對新公共管理的批評

新公共管理從提出到實踐一直面臨著眾多的批評，這些批評總體上由理論上的批評和實踐上的批評構成。理論上主要針對“新公共管理”的理論基礎、核心思想與價值提出批判性的分析和見解。實踐上主要針對“新公共管理”的實踐承諾與具體操作規則的真實效果之間的反差和距離而提出。

（一）對新公共管理的理論基礎、核心思想和價值的批判。前面已經論述了新公共管理的理論基礎、核心思想與價值。對此的批判主要由三部分組成：一是對新公共管理的人性假設的批判，二是對新公共管理經濟理論基礎之上的市場價值的批判，三是對新公共管理主張私營企業管理理論適用性的批判。

1、對新公共管理的人性假設的批判。新公共管理借用經濟學的觀點和方法分析公共組織，分析的起點就是經濟人假設，學者的批判主要集中在兩個方面，首先，經濟人假設的真實性。經濟人的動機并不代表政府組織中政治官員和官僚的真實動機，人會在群體中受到組織文化的影響和人際關系的影響，組織實質上是一個相互影響的系統和。[13]（p321）人性是復雜的，人的理性也是有限的。其次，經濟人假設所造成的組織管理的約束和激勵問題。經濟人假設要求按照“胡蘿卜加大棒的約束激勵機制”。這忽略了官員的倫理和自律在約束官員行為方面的重要性,“欺詐、腐敗、內線交易等似乎已成為地方性的流行病。”[3]（p296）同時經濟人假設使政治家和官僚在公眾面前變成了不受尊重的人，官員的士氣受到影響，“士氣不振的工作者顯而易見不能有成效的工作。”[3]（p297）

2、對新公共管理經濟理論基礎之上的市場價值的批判。對市場價值的重新發現和利用是公共選擇的核心。但對市場的推崇和過渡的宣揚，使得新公共管理的陷入了一條腿走路的誤區。波利特（Politt.Christopher）據此認為新公共管理是新右派考慮國家問題的“令人歡迎的面孔”[14]（p.vi）

學者們對新公共管理除了指責其意識形態的傾向外。還從理論上分析了市場崇拜的弊端。

首先，市場本身是不完善的，新公共管理從市場出發指出了政府的缺陷，但是，市場發揮作用需要一系列的假設條件和政治環境、環境以及文化環境，假設條件的缺失直接造成了“市場失靈”。同時如果市場發揮作用的環境不健全的話市場就很難發揮作用，世界銀行和國際貨幣基金組織對非洲的援助，強調良好的治理和“善治”，發展中國家在運用新公共管理的時候出現的諸如腐敗、政治化、合同實際上難以執行等一系列問題就與新公共管理的適用環境相關。片面的市場崇拜是新公共管理的難以應對的挑戰和批評。

其次，市場的基本價值是效率，但是效率并不是公共部門和社會的唯一的價值追求，用單純的效率價值忽略甚至替代其他的價值（諸如作為公平的正義、民主、公民權利、公眾參與等），有悖于公民對政府的要求的。以至于有學者認為新公共管理把英國拖入了“相互傾軋的50年代”[15]（p100）

復次，市場的適用性問題。市場機制是以平面化的方式組織私營企業，并且需要政府的政策提供市場的游戲規則，“將市場機制運用到行政組織和管理當中不能不顧及公共部門提供公共產品的性質和機制。”[7]（pp15-21）否則很容易造成失敗。

最后，市場崇拜忽視了政府、社團、第三部門等其他社會組織在公共服務上的特殊作用。交易費用經濟學的代表威廉姆森（Williamson.O）認為，哪怕是最簡單的交易活動都少不了被稱作“治理結構”（GovernanceStructure），可以通過比較合約分析方法考察不同的治理機制之間的替代關系。90年興起的治理理論認為社會的網絡化、多樣化和復雜化導致了市場和等級官僚制這兩種協調方式都失敗了，需要多種社會組織通過網絡化的組織，通過談判和協調進行公共服務的提供。

3、對新公共管理主張私營企業管理理論適用性的批判。對私營企業管理理論基礎的批判與人們對市場的批判類似，主要針對私營企業管理的局限性、價值取向的單一性和對于公共部門的適用性等方面。私營企業與公共部門之間的區別是進行批評的基礎。公共部門和私營部門在時間觀點、績效衡量、人事限制等方面存在差異，[16]（pp339-346）私營企業的管理模式移植到政府當中去會遇到許多麻煩，甚至造成混亂和沖突。

（二）對新公共管理的操作規則與手段的批判。

首先是對市場化方案的批判性審視，公共部門市場化的途徑主要有二,一是民營化(privatization),二是簽約外包(contractingout)[3](p292)。民營化和簽約外包可能使成本提高，私人組織在沒有競爭和沒有市場的情況很難有很高的效率。民營化和簽約外包使合同的執行和責任的追究變得復雜和難以實現，需要許多技術和政治問題解決，同時還容易造成公共工程中的合謀和貪污腐化。

其次，私營企業的技術運用于公共部門存在許多自相矛盾和弱點。新公共管理“接受一種超組織的視角，沒有注意到不存在控制的情況下如何讓協調共同的目標”。新公共管理“沉迷在目標管理當中，忽視了信任的重要性”。新公共管理“把注意力集中在結果上，但是不適合跨組織的網絡”。新公共管理的核心，“競爭和調控之間存在矛盾。”[17]（p100）新公共管理使得政治對行政的控制加強導致行政的公正性和公共性很難保障。

最后，新公共管理的技術和手段在實踐中的效果“尚未得到驗證”[3]（p304）在實際當中新公共管理的方案推行和執行并不像政治家所說的那樣一帆風順，遇到了眾多難題，對于難題的解決和實踐效果的檢驗還需要一個過程。“重塑政府”去向何方？還是一個值得繼續探討的問題。[18]（pp37-39）

三、新公共管理的替代模式

建立在對新公共管理批判的基礎上，治理(governance)構成了新公共管理的替代模式。“治理”可以追溯到古典拉丁語和希臘語的“操舵”一詞，原意是控制、指導或操縱。長期以來，governance一詞專用于“國家公務有關的的執行，或者指管理利害關系不同的多種特定機構或行業。[15]（p55）。20世紀80年代治理成為廣泛運用的詞匯，不光涉及學、國際關系學、學、管還涉學等廣闊的領域。

在政治學和公共管理領域，治理的興起主要有兩方面的原因，一是實踐的原因，首先，80年代以來伴隨著信息、知識經濟時代和后時代的到來，改變了人們的交往方式和產業組織形式，復雜性、動態性、多樣性[19]（p218）要求有新的組織方式和協調方式。人們開始將注意力轉向治理。其次，國際機構在借款問題上從經濟主義轉向對社會和政治問題的關注，治理成為他們常用的概念。戰后重建運動、對全球化和超國家組織的管理也是治理常常指稱的領域。最后，國家、市場和市民社會之間關系的變化，國家統治領域出現了諸多的新情況，傳統的統治模式遇到了許多新的問題，也是治理出現的重要原因。

作為對實踐的指導和反映集中的體現了治理出現的原因和背景。首先，“把治理當作一個重要的課題來，根源在于對社會流行的一些過于簡單化的非此即彼的兩分法的否定。”[15]（p56）比如，新制度經濟學通過比較制度揚棄了市場與政府；政治學揚棄了私與公；國際關系揚棄了混亂無序與主權。其次，系統論的整體思想、開放思想、演化思想；以及與系統論相伴隨的自組織理論、協同論的，為人們提供了觀察、駕馭復雜、多變的組織的理論參照。

理論和實踐的結合終于導致了治理概念和治理理論的提出。治理概念和治理理論是一個充滿含混和多種含義的概念和理論。以致于成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的時髦詞語。[20]（p53）人們在多層面、多領域和多層次上使用治理這一概念，鮑勃.杰索普認為治理可以分為廣義和狹義兩種形式，狹義的治理就是自組織（Self-organizing）的協調方式。廣義的“治理可以指諸多方式中任何一種獨立活動的協調方式。”[20](p53)羅伯特.羅茨歸納了治理的六種不同的用法，即作為最小國家、作為公司治理、作為新公共管理、作為善治、作為社會——控制系統、作為自組織。[17]（p86）

筆者認為作為新公共管理替代模式，應該包括對新公共管理的理論基礎的替代和超越、對新公共管理核心思想與價值的替代和超越，對新公共管理具體的操作規則與手段的替代與超越。羅伯特.羅茨將新公共管理看作治理的一種形式，并將治理在不同領域的用法進行了概括，這樣的確觸及了治理的外延，但并沒有闡釋治理的內在機制、理論基礎和相對一致的操作規則，因此很難從總體上形成治理的概念。筆者比較同意鮑勃.杰索普的意見，認為治理就是協調組織活動的多種方式，它們構成網絡關系，這些網絡通過自組織的形式進行協調。

治理直接構成新公共管理的替代模式或者說揚棄了新公共管理。所謂替代或者揚棄就是說，治理包含了新公共管理的但是只是把它作為自組織網絡中的一部分，治理本身具有不同于新公共管理的范圍、理論基礎、核心思想與價值以及操作規則與手段。

1、治理對新公共管理理論基礎的替代。新公共管理的理論基礎是公共選擇、新制度經濟學、私營管理理論。治理理論基礎是比較廣闊的，包括經濟學、政治學、管理學、國際關系、系統論、協同論、自組織理論等眾多的學科當中的理論和思想，比如經濟學當中的交易費用經濟學（TCE）就主要運用比較合約分析考察不同的治理機制之間的替代關系，以致于TCE有時被稱為新制度經濟學的“治理”一脈。[21]政治學對統治和治理的區別；管理學對治理與管理的區別[22]（p128）；系統論對組織復雜性和演化性的研究；自組織理論對組織之間協同和控制機制的研究都構成治理理論的基礎，成為分析公共管理問題可資借鑒的視角、方法和觀點。

這些眾多的理論當中我們不能簡單地說新公共管理的理論基礎和治理的理論基礎截然分開，其中也有重合的部分，比如兩者都垂青新制度經學，都喜歡使用交易費用理論，但是治理理論對新制度經濟學的主要不像新公共管理那樣用來論證市場崇拜的，而是用來論證組織之間的選擇和替代，認為在行動的網絡中沒有唯一的優勢組織和活動方式，而在不同的情景下需要組織之間的相互替代和協調。比如，90年代興起的“比較制度分析”（CIA）就在于強調制度的多樣性和替代性。

這些理論中有一部分是與新公共管理不同的，是在對管理環境變化考量的基礎上提出的新的觀察和解釋公共管理的理論和方法。比如系統論、協同論、自組織理論、混沌理論等科學理論本來是對復雜、有機、多樣的自然現象研究形成的知識體系，對社會和管理的復雜性、多樣性和動態性的認識，使得人們發現這些現象具有相同的運行機制，因此這些本來屬于自然科學的理論也變成了治理的理論基礎。

2、治理對新公共管理核心思想與價值的替代和超越。新公共管理的核心思想有兩條，一是，市場價值的重新發現，市場崇拜，政府卸載，通過市場機制提供公共產品。二是，運用與市場適應的私營部門的管理方法和原則進行政府的再造和重塑。新公共管理被稱為“新右派意識形態”（Newrightideology）就在于新公共管理在市場和政府二分的邏輯基礎上，過分推崇市場價值，而忽略了政府、第三部門的作用以及它們之間的協調。

治理理論對新公共管理核心思想與價值的替代和超越表現在以下幾個方面。

首先，治理理論揚棄了新公共管理的一條腿走路，將市場和政府以及其他機構和組織看作自組織網絡中的一部分，他們采用合作和“談判的邏輯”[20]（p61）進行協調。“治理的重新發現有可能標志著這一過程中的一場革命——對過去由國家進行協調遭到失敗的事例做出簡單周期性的反應；在更晚的一些時候，則是對市場調節失敗做出的周期性的反應。”[20]（p59）

其次，治理理論揚棄了管理理論，將治理和管理看作不同的概念，治理與管理的內容和范圍、機制是不同的，治理超越于管理。

治理和管理的內容不同，打個比方說，治理是決定到哪兒去（WheretoGo）;而管理是決定怎樣到哪兒去（HowtoGo）。“治理被看作機構的內在性質、社會經濟和文化背景、外部性和組成要素的監督有關。而管理是采取或監督采取明智的手段完成某些目標的行動。管理階層主要關心在以具體的時間和既定的組織具體的目標的實現。也就是說：治理的中心是外部的，管理的中心則是內部的；治理一個開放的系統，管理是一個封閉系統；治理是戰略導向的，管任務導向的。”“所有與管理從而與控制的分離是治理問題產生的根源。”[22]（p128）

治理與管理的范圍是不同的，治理是社會系統要素之間的協調，對話和談判要求廣泛的共識和參與，治理的范圍涉及廣泛的主體之間的互動，通過協調的方式達到協調增效。而管理是一種理性結構，目標管理(MBO)、全面質量管理(TQM)、績效評估、人力資源開發，要求一種規范和結構使得目標得到實現。管理的范圍沒有治理廣泛。治理涉及“關于規則的游戲”（”gamesaboutrules”）而管理涉及“遵守規則的游戲”（’gamesunderrules’）。

治理和管理的機制不同，新公共管理被波特利（Politt.Christopher）等人認為是“新泰勒主義”。重視效率的邏輯而忽略感情的邏輯，重視程序理性而忽視對話理性，核心在于通過測量績效和控制以期待獲得最佳的管理過程和管理結果，也就是說新公共管理“被關于效率和經濟的價值所支配”，對于求得“諸如正義、代表性和參與等等不是被剔除出議程就是被視為高產的阻礙。”[14]（p138）新公共管理的內在機制不能容納正義、代表和參與的價值。而治理是以“反思的理性”[15](p65)為基礎。治理實現的機制是網絡化的協調和自組織，包括廣泛的參與，通過參與、談判和對話形成共識，使得組織之間能夠協調增效。

3、治理對新公共管理操作手段和操作規則的替代和超越。

治理替代和超越新公共管理的操作手段與規則既體現了治理理論和管理理論的差別，也體現了治理理論所憑借的廣泛的理論支持。

首先，治理的操作手段和規則的多元性，新公共管理所倡導的市場化方案和重塑政府措施只是治理的一個組成部分，治理通過衡量政府、市場、自組織網絡等不同的協調形式的優缺點，通過不同形式的網絡化協調達到公共事務處理的最佳狀態。

其次，治理的操作規則與手段的多層次性，治理的總體特征在于自組織的協調，這一自組織的協調包括人際層次、組織際層次和系統際層次，不同的層次需要不同的操作規則和手段。在人際層次，人們的交往是直接和簡便的；在組織際層次，通過成員間的談判和協商為基礎確定具有明確任務的戰略聯盟；在系統際層次，系統通過“降低噪聲”和“負面協調”形成共同行動的綱領。[20]（p62）

最后，治理的操作規則與手段的動態性、復雜性和多樣性。在傳統的公共行政和新公共管理當中所運用的操作規則與手段都是靜態的、簡單的單一的。然而在治理理論中，治理借鑒了系統科學、控制論、信息論、自組織理論、協同論、混沌學等自然科學在研究復雜現象時所用到的基本概念，嘗試用這些概念形成治理的可操作的規則與手段。在動態性方面，熵、均衡、干擾、相互、干預等被用來形成治理在處理動態性時的操作工具和手段；在復雜性方面，約簡和選擇、結構化與操作化成為處理復雜性的工具和手段；在多樣性性方面，通過考察系統本身的各個方面，例如計劃、目標、權利等形成治理的可操作性工具。[21]（p218-230）

當然治理對新公共管理的替代和超越還是很不完善的，治理理論因為理論基礎的綜合性，核心價值和思想的多元性，操作規則和手段的抽象性，很難形成像新公共管理那樣的相對固定的一套管理理念和模式。治理對新公共管理的替代和超越需要隨著時間的發展不斷取得成果。

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