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本文作者：葉子榮鄭浩生工作單位：西南交通大學

縣”的涵義，還需從其繁體字“縣”(xuán)開始。在《辭源》的記載中，“縣”的本字有諸多含義，其中最主要的是:“掛”，詩周頌有瞽:“應田縣鼓”;“維繫”，管子禁藏:“法者天下之儀也……百姓之所縣命也”;地方行政區劃之一，古稱邦畿千里之地為縣?！?〕據《說文解字》，“縣”與“懸”為同一個字，“縣，系也。從系持縣。臣鉉等曰:此本是縣掛之縣，借為州縣之縣。今俗加心，別作懸，義無所取?！薄?〕即“縣”是“懸掛、聯系”之意，實指的是孤懸在外并受國君直接控制的地方。中國行政區劃的雛形始于黃帝時代，其時已開始“畫野分州”，每一萬平方里為一州;堯時分天下為十二州，至夏禹時期，天下分為九州。據《尚書》中的《夏書•禹貢》記載，分為冀州、兗州、青州、徐州、揚州、荊州、梁州、雍州、豫州，此為中國別稱“九州”之來源。商、周時期主要實行“分土封侯”、“封邦建國”的分封制度，商王、周天子將王畿以外的土地和人民分封給諸侯、卿大夫，作為他們的采邑，各受封領主在自己的封地內享有絕對的權力，僅僅對商王或周天子以象征性的貢納和服役，王與諸侯各自為政。因此，在商、周王朝的疆域內，并沒有真正的地方行政區劃。西周時，有兩次大分封:第一次是武王伐紂以后，封功臣謀士;第二次是周公東征勝利后，重新分封。這兩次大分封把各諸侯國的位置大致確定下來，也為以后郡縣制行政區奠定了基本格局。至于“縣制”究竟起源始于何時，目前尚未定論。依據可查閱的資料，春秋時期，“縣”最初主要設置在各諸侯國的邊疆之地，當時的秦、晉、魏等諸侯大國兼并了周圍的其它小國，并將新兼并的領土、被滅亡的小國或大邑設置為縣。最早對縣制進行研究的是明末清初的顧炎武，他在大量列舉先秦兩漢典籍的基礎上，認為“則當春秋之世，滅人之國者，固已為縣矣”?！?〕這為后續學者開啟了研究我國“縣制”的大門。趙翼主張秦國起源說，據《史記》記載，“秦武公十年(前688年)伐邽、冀戎，初縣之?！薄?〕洪亮吉據《左傳》記載的哀公十七年“彭仲爽，申俘也，文王以為令尹，實縣申、息”，認為此為楚文王時期(約公元前689－前677年之間)滅申、息諸國后，并將“縣”創設在二地的史實，主張楚國起源說?！?〕民國時期的顧頡剛據《左傳》莊公十八年“初，楚武王克權，使斗緡尹之。以叛，圍而殺之。遷權于那處，使閻敖尹之”，認為楚武王在位時(前740年－前690年)就已經滅權并設置‘尹’官的史實?！?〕這里的“尹”就是指那些受楚武王指派，到新占領區進行事務管理的地方行政長官，也稱之為“縣尹”。《辭?！窔w納諸家之說認為:“縣始于春秋時期，最初設置在邊地，秦、晉、楚等大國往往把新兼并得的土地置縣。到春秋后期，各國才把縣制逐漸推行到內地，而在新得到的邊遠地區置郡”。〔7〕根據上述史料和我們已掌握的資料，至少可以得到以下四點認識:1．“縣”是諸侯掠土，列國爭霸的產物，最初設縣是古代國王作為一項控制新征服地區的權宜之計———暫時孤懸在王畿之外，并“系之”———受國君控管。2．“縣”作為一級行政單位的雛形，始于我國春秋時期的楚、秦等國。由于此時的“縣”仍保留著原來的氏族組織結構，因此，從嚴格意義上講還不能算是一級行政單位。3．“縣”真正實現制度化是公元前221年秦統一六國建立秦王朝后，廢除世襲的封建政治體制，建立“郡縣制”，構筑了中央到地方層層控制的封建集權統治體系，開始有了較為正規的地方行政區域劃分制度。在“郡縣制”中，全國分為36郡，郡下設縣，縣設令(小縣設長)、尉、丞，分管一縣行政、軍事和司法;縣以下還有鄉、亭、里等派出機構和基層自治機構?！?〕4．原本懸系之“縣”由奴隸社會分封制世襲采邑轉變，最終成為隸屬于朝廷的地方行政機構。統治者通過任命、委派、考績、罷免等方式實行對“縣”直接管轄。從此，“縣”在國家治理結構制度的秩序層面上得到了確立，縣制作為最完整的基層地方行政設置便一直延續至今。此外，需要說明的是，縣、郡之間原本并無隸屬關系?！翱h”作為我國地方行權稱謂早于“郡”，“郡”是春秋中晚期才有的。在春秋中期，“縣”一般在人口較多、經濟發達的地區;而“郡”則主要設立在新開拓的地廣人稀、蠻荒之地。到了春秋后期，縣制被推廣到內地，而在邊疆之地設郡，盡管郡的面積比縣大，因其地廣人稀，經濟開發程度不如縣，地位不如縣重要，行政長官職位也低。據《左傳》哀公十七年:“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡，士田十萬，庶人工商遂?！边@段文字記載了公元前493年晉國趙簡子在“鐵之戰”前宣布的賞格:輔助君王戰勝敵人的功臣中，官位為上大夫的封賞一縣，下大夫封賞一郡，此時“縣”大于“郡”。直到戰國中后期，各國疆域逐漸成型，邊境地區也逐漸繁榮起來，由于“郡”的軍事力量和重要性超過了縣，加之隨著國土的拓展和生產力水平逐步提高，人口逐漸增多，才開始在“郡”內設若干“縣”，從而逐漸建立起了“郡”統“縣”的地方行政轄區格局。其后，在內地設置郡時，沿用邊郡之成規。

〔9〕事實上，我國各朝代的疆域大小不同，縣級政區數目也有較大變動。但是，縣作為我國長期沿用的基層行政單位，出于行政管理的需要，在區域面積和管轄人口方面則具有一定的標準?？疾煳覈h級政權的行權范圍，有助于我們深入了解“縣制”在我國行政史上的特殊地位。在行政區域方面，由于處地不同，平原的縣與山區的縣、靠近王畿的縣與偏遠的縣相差較大。民間一直流傳有古代“百里為縣”之說，而史籍并無詳細記載，只有銀雀山竹簡《庫法》云:漢時“大縣百里，中縣七十里，小縣五十里”?！按罂h百里”約為10000平方里，“小縣五十里”約為2500平方里。可見，盡管古代的縣在區域面積上并無相對一致的規定，但是，不超過一定面積，如“百里”，不低于一定面積，如“五十里”，則可視為縣在行權區域方面的規定。需要特別指出的是，在縣作為古老的基層行政機構數千年沿襲的同時，縣的管轄區域也保持了相對的穩定性，不僅一些歷史悠久的縣幾乎保持了原有的管轄范圍，新增的縣也劃定了與原有縣大體相當的區域管轄面積。2000年，在我國960萬平方公里上，縣級行政區域單位2861個，〔10〕各個縣級行政區域的幅員面積仍然大小不一，平均面積為3355．74平方公里，四川省每個縣級行政區域的平均面積為661．03平方公里。如果可以將現在的一平方公里等于古代的四平方里的話，“大縣百里”則為2500平方公里，“小縣五十里”則為625平方公里，民間傳說和僅有的記載與今天的縣規模相去不遠。在管轄人口與戶口數量方面，秦代按人口數量將縣分為兩等，10000戶以上為大縣，置縣令;10000戶以下為小縣，置縣長。兩漢基本沿襲秦制，據《漢書•百官公卿表》和《續漢書•百官志》記載，“萬戶以上為令，縣置令長，不滿為長”。經過漢末大亂與三國紛爭之后，西晉戶口銳減，平均每縣僅約2000戶，以300戶至3000戶以上為標準將縣分為六等。東晉北周時，以不滿500戶至7000以上為標準將縣分為五等。隋初，州、郡、縣三級都分為九等，但無史籍可考。唐初武德年間5000戶以上為上等，2000戶以上為中等，1000戶以下為下等。天寶開元之時，唐臻于極盛，人口、戶口驟增，遂以6000戶以上為上縣，3000戶以上為中縣，不滿2000戶為下縣。宋代根據戶口數量將縣分為6等:即4000戶以上為望，3000戶以上為緊，2000戶以上為上，1000戶以上為中，不滿1000戶為中下，500戶以下為下。元代以戶口多少為標準將縣分為上、中、下三等，長江以北6000戶以上為上縣，2000戶以上為中縣，不及2000戶者為下縣;江淮以南以30000戶以上為上縣，20000戶以上為中縣，10000戶以下為下縣。明代以后，以繳納錢糧的數額來分等，據《明史•職官志》載:糧100000石以下為上縣，60000石以下為中縣，30000石以下為下縣。〔11〕可見，在縣的管轄區域一定的前提下，人口與戶口數量的劃定是根據管理、尤其是稅賦管理的需要而定的。若因戰亂、瘟疫、自然災害等致使一些縣人口數驟降，大縣則采取移民方式補充，小縣則采取合并方式調整。在縣的名稱和數目方面，從秦到清的兩千年里，盡管我國疆域已大大擴展，縣級政區的數目也增加了50%(見表一)，這部分增長主要是由于外部疆域的擴大和境內統治空白的消失，這兩方面的原因并不影響原來縣級政區的幅員范圍?！?4〕延續數百年至千年的縣卻比比皆是，有二千多年歷史的縣不在少數，而其中一些縣從秦朝至今從未改名，甚至連治所也沒有遷移過。〔12〕據不完全統計，我國現今的縣名，仍有59個與秦代使用的名稱完全相同?！?3〕中國從秦到清，歷代縣級政區數目隨國家疆域的變動而變化，正是其管理幅度相對穩定的最好印證。究其主要原因，恐怕與基層政府行權半徑和管理的有效性是分不開的。在以農立國的國家，農業生產的情況決定了國家的安定繁榮與否，統治者在行政區劃時首先要考慮的是維持政區正常的農業生產程序，而縣級政府作為面對農民最直接的基層政府，承擔著勸農桑、課捐賦、解民怨、懲奸逆等行政管理職責，因此，根據傳承的行權半徑和管理方式，保持縣這一基層行政區劃的基本穩定，是封建統治者方便行權，鞏固統治的最佳選擇。

(一)我國縣級行政機構基礎地位的歷史考查自秦朝建立“郡縣制”以來，我國地方行政體制基本上沿著“二級制”、“三級制”的循環不斷發展，基本可以分為三類:郡縣制、州(府)縣制和省縣制。〔15〕(見表二)1．自我國封建制度建立以來至今，尤其是在秦始皇統一中國之后的兩千多年里，無論實行“二級制”還是“三級制”，縣一直是國家政權的基礎層次，從未發生任何變化。其它級次的地方政權則處于變動與不定之中，曾經出現過的“郡”、“府”、“道”、“路”乃至“州”等地方行政級次先后被淘汰，而“縣”作為我國行政機構最完整的基層地方政權，在國家行政管理的制度安排中，卻從未廢止或中斷，一直沿襲至今，其名稱也保持了數千年不變的穩定性。時至今日，國之地名不同至縣，人之籍貫至縣，凸顯了縣在國家治理中的重要性。2．大凡中央集權鞏固的朝代，無論疆域擴展與收縮，大都實行“三級制”，即在中央政府之下設置省—府(道、州)—縣，或州—郡(國)—縣，道(路)—州(郡)—縣。在這三級中往往是中間一級為虛級，即只起監察或中介的作用，而不是一級完整的政府，并不具備一級政府的全部功能。其原因比較簡單，多增加一個層級，不僅增加了一級政府所必須的管理成本，而且不利于政令的上通下達，特別是容易削弱中央政府對基層政府的監控，危及政權的穩固和國家的統一。但另一方面，由于國家的疆域實在太大，在沒有便捷交通工具、信息傳遞不方便的條件下，若簡單地實行兩級制，轄境太廣，很難及時處理必要的政務。(二)我國縣級行政機構基礎地位的現實辨析1．鄉鎮政府的建立與虛化。1978年實施改革開放，為調動各方面的積極性，我國行政管理體制進行了調整和變更。首先是1982年廢除“政社合一”的制度，建立鄉鎮政府，并努力將鄉鎮政府打造成共和國的基層政權。本以為鄉鎮政府可以在農民脫貧致富奔小康的發展進程中發揮最直接的帶領作用，最有效地為農村居民提供公共產品。但是，經過約20年的運行，鄉級政權逐漸被“鄉財縣管”等方式所虛化。究其原因，大致有四:一是鄉政府機構在行政管理和社會治理上與村民自治沖突，在經濟管理上往往與農民的市場經濟主體地位發生矛盾，其處境十分尷尬。二是鄉政府在實際操作中的越俎代庖致使機構日益膨脹，運行成本高昂，成為直接壓在農民頭上的沉重負擔，在2001年的農村稅費改革中不得不大大精簡，以致其功能弱化。三是受經濟發展不平衡所制約，以及分稅制改革后財權上收的影響，占比重最大的貧困鄉政府難以為繼，為維持政權的簡單運行，不得不采取“鄉財縣管”方式。本來鄉作為政府的機構就不完備，此舉使鄉政府脫離了“一級政權、一級財政”基本規則而走向虛化。四是信息化社會縮短了政府管理半徑，“新公共管理運動”要求政府提高行政效率，于是，“扁平化”管理模式成為現代政府管理的必然選擇，政府機構精簡和壓縮行政層次的改革呼之欲出，鄉政權的虛化甚至取消在所難免。在現階段的城市化和小城鎮建設中，“鎮”的地位和作用凸顯，可以預見的是:經濟實力較強的鎮可能成長為“市”與縣并列，沒有發展前景的鎮則回到“鄉”的行列。2．“市管縣”的終止與“省直管縣”的推出。新中國建立至改革開放之初，我國地方政區一直實行省(自治區、直轄市)、縣兩級制(曾經設置過行政大區，但很快被撤銷)，介于兩級之間的地區行署是虛級———行署是省政府的派出機構，專員是省長的代表，縣以下的區是縣政府的派出機構，更是偏重于經濟組織性質。時至今日，現行《憲法》第三十條也明確規定:“全國分為省、自治區、直轄市;省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮”?？梢姡覈胤秸^只有省(自治區、直轄市)、縣兩級，鄉、民族鄉、鎮是縣下的“虛級”。在改革開放之初，長期被壓抑的能量得以迅速釋放，全國上下對于實現“四個現代化”充滿了前所未有的期待和沖動，基于城市化是現代化的重要方面，充分發揮中心城市的作用是加快城鄉一體化建設的戰略步驟，1982年中共中央(1982)51號文件發出了改革地區體制、實行市管縣體制的指示，在全國掀起市管縣體制改革浪潮，希望通過“市管縣”實現“市帶縣”，加快城市化進程。在短短十多年里，凡具備條件的地方都實行了市管縣改革。于是，在省、縣之間又多了一級實體政府—地級市。行政層級的增加，不僅加大了行政的成本，降低了行政的效率，束縛了地方經濟的發展和行政創新能力的提高，也不利于政府職能的適時轉變，甚至衍生出眾多的體制腐敗。特別是在激烈的區域競爭中，屬于縣的優質資產和資源被上級“市”拿走，加之在分稅制改革后，出現了財權上收，事權下移現象，縣鄉財政困難日益加劇，縣級政權漸現“虛脫”癥狀。同時，由于市縣關系長期沒有理順，以及地級市往往不具備中心城市的實力和功能，不能真正發揮組織和推動區域經濟一體化發展的作用，其結果是嚴重制約了縣域經濟的正常發展。鑒于“市管縣”的弊端，在1992年浙江省對13個經濟發展較快的縣市成功地實施“擴權強縣”改革的基礎上，“十一五”規劃提出，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。于是，2002年開始實施“省直管縣”改革試點。在市場經濟體制下，縣級政府作為與民眾、企業最接近的一級政府，是地方公共產品的直接提供者和地方資源的具體配置者。“省直管縣”的改革符合市場經濟下的政府轉型要求。近年來交通、通訊、計算機網絡等保障手段的快速發展，以及電子政務的廣泛推廣，成為“省直管縣”的扁平化管理的技術支持。經濟的持續高速增長累積了雄厚的財力成功經驗，以及中央適時推出“新農村建設”、“基本公共服務均等化”、“統籌城鄉協調發展”等一系列新舉措并配以專項財力保障，激發縣域社會經濟發展活力，為“省直管縣”的改革奠定了良好的基礎。20多個省市的試點證明，“省直管縣”改革減少了行政環節，行政成本降低了，行政效率提高了，提升了縣域經濟自身發展的能力。鄉鎮政府的建立與虛化，“市管縣”弱化縣級行政管理權限的失敗，“省直管縣”回歸縣的基層行政機構地位。實踐證明，“縣”作為國家治理基層行政機構的制度安排，不僅是我國數千年人類社會活動的結晶，而且是現實國家治理中的最佳選擇，縣級行政機構基礎性地位牢不可破。

鑒于上述對縣級行政機構的考察，結合我國“擴權強縣”、“省直管縣”改革的實踐，進一步做強“縣”是我國當前和今后一段時間行政管理體制改革的重點。對此，筆者有以下三點思考:1．簡化行政區劃層級，做實我國縣級政權的基礎地位。自“新公共管理運動”興起至今，“有限政府”、“服務型政府”已經超越了理念層面，成為當今社會的普遍要求。在我國穩步推進的行政管理體制改革中，實現政府轉型是其最重要的內容。在數千年的文明史中，縣級政區一直是我國最穩定的基層行政單位，因而是廣大公民最能感知行政單位，政府轉型的進程和成效，最能在縣級政府體現和反映。可見，縣級政府能否實現有效治理是關鍵。因此，必須做實縣級政權，凸顯縣級政權的基礎性地位。在具體操作中，按照行政管理組織“扁平化”原則再造政府體系，行政區劃首先應當回歸《憲法》精神，由現在的省、市、縣“實三級”制回到“虛三級制”，通過“省直管縣”體制的成功打造，最后使市、縣同級，實現“實二級”制。2．以縣級為基本單位，建立我國公共產品供給機制。根據公共產品有效供給理論，公共產品的供給需要決策，大多數公共產品具有區域偏好。顯然，最接近民眾的基層政府擁有“短程”優勢，能夠建立最通暢的公民訴求表述渠道，以最快的時間較全面集中和準確反映公民的公共產品訴求，以最低的供給成本滿足當地公民的公共產品偏好。因此，越是與公民個人福利關系密切的公共產品提供，越是應該交由基層政府承擔?？h是直接面對全國70%人口并進行管理的基層政府，能夠最有效提供地區性公共產品者非“縣”莫屬。特別是在30余年的跨越式發展過程中，地區社會經濟發展差距拉大，在中央和省級政府保障基本公共服務均等化的前提下，以縣級為基本單位組織公共產品提供，既是量力而行、因地制宜滿足地區性公共產品需求所決定的，還是承認差距，努力縮小差距，最終實現社會經濟協調發展和全體公民公共產品供給均等化的明智選擇。3．以“縣”為承接基礎，構建我國財政轉移支付制度?？h級政權能否正常運轉，關系到大政方針的落實和國家的長治久安。財政是政府行權的經濟基礎，縣級作為財政收支的基層執行單位，是在既定的財政管理體制框架中運行的。縣的性質、地位和作用表明，在我國分稅制財政體制下，應該將縣級財政作為轉移支付制度承接基礎。“十二五”期間是我國財稅體制進行重大改革的重要時期，應當把構建以“縣”為基礎的財政轉移支付承接機制，列為改革的重點。在“省直管縣”體制下，以實現省域行政能力均等化為目標，重塑省—縣財政轉移支付制度，完成承接載體與省財政資金配置的無縫對接，保障縣級政權正常運行。同時，中央對地方的專項轉移支付制度也應該以“縣”為主體構建承接機制，縮短和暢通中央政府與基層政府連接渠道，實現對基層政府的直接調控，充分調動基層政府在資源配置中的積極作用，激勵縣域經濟的健康發展和實現區域經濟的協調發展，這對中國全面建設現代化和構建和諧社會具有決定性的作用。