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在金融危機的背景下，中國勞動力市場已經并將繼續遭遇就業沖擊。農民工和大學畢業生等青年勞動者是受影響最嚴重的就業群體。由于他們所處的勞動力市場環境與20世紀90年代國有企業下崗和失業職工相比已經明顯不同，因此，按照中央經濟工作會議實施“更加積極的就業政策”要求，保增長、調結構和擴內需的政策手段，需

要與保就業的目標緊密結合，從就業入手創造國內消費需求，為經濟穩定增長提供更可持續的源泉。本文對當前就業壓力和失業狀況做出估計，概括并解析中國轉軌時期勞動力市場的特殊性，并從此出發提出穩定就業和治理失業的政策建議。

如何看待當前勞動力市場

在2008年以前的若干年中，由于經濟高速增長和勞動力供給速度減緩的雙重影響，我國就業形勢良好，農村剩余勞動力大幅度減少，甚至許多地方遭遇到勞動力短缺。但是，當美國次貸危機演變為全球金融危機并對我國實體經濟產生影響以后，就業的這種局面就發生了變化，即勞動力需求大幅度減少。根據人力資源和社會保障部在全國88個城市收集的勞動力市場供求信息，我們看到，勞動力市場求人倍率（崗位供給數與崗位需求數之比）從2001年的0.75大幅度逐年回升，并持續到2007年的0.98。但是，到2008年的第四季度，求人倍率急劇下降到0.85，系2002年以來的最低點。可見，我國實體經濟增長顯著減緩的后果，主要表現為就業增長的減速，以及失業率的上升。

如果失業率上升得到證實，很顯然，其性質屬于直接受經濟增長波動影響的周期性失業率。我們可以利用有關分析機構提供的采購經理指數（簡稱PMI）的情況來理解這個性質。PMI是反映經濟運行情況的先行指標。它主要通過企業調查，將以下五類指標合成為一個綜合指數，即企業的新定單情況，存貨水平，生產情況，供應情況以及就業環境等。一般認為，PMI在50以上表明經濟處于上升的區域，而低于50則表明經濟處于收縮。考慮到PMI的先行性，因此，它是預測其他宏觀經濟指標走向的一個有用指標。從PMI中的產出指數與就業指數兩者之間的相互關聯性來看（圖1），它們從相對景氣的水平上同時下跌到50以下，從而證明了當前失業率的周期性質。

圖12008年下半年的周期性失業

資料來源：MarkitEconomics《CLSA中國制造業PMI報告》,2008年12月1日

根據國家統計局的數字，2008年城鎮登記失業率為4.2%，僅比2007年提高了0.2個百分點，與大多數人所預期的情形不盡相符。中國社會科學院社會學研究所根據一項樣本為7139個城鎮居民的抽樣調查，發現在2288個經濟活動人口中，有215人符合失業的定義，據此推算城鎮調查失業率為9.4%（汝信等主編，2008）。這個結果的積極意義在于，采用更具有可比性的調查失業率指標，及時反映了經濟下滑對就業的影響，以引起決策者對周期性失業的關注。此外，這個關于調查失業率估算的優點，還在于它把農民工的失業狀況首次包括進來，而這在正式的統計中和以往的調查中是一個缺項。然而，由于以下原因，如果以這個調查的結果推斷整體，并不令人十分信服，應該說高估了城鎮調查失業率。

首先，這個調查的樣本量太小，難以推斷整體。特別是其中的農民工是一個戶籍所在地與常住地及工作地點截然分離的就業群體，他們在地區的分布是非常不均勻的，因此，把他們混在一個僅7000人的樣本中，實在無法具有任何代表性。

其次，農民工的抽樣是難度極大的，該調查沒有足夠的信息讓我們確信其具有對農民工的代表性，尤其是農民工與城鎮本地勞動者之間的比例關系。在經濟處于下滑區間的時候，農民工又是最先遭到沖擊的群體，就業損失最為嚴重。如果在城鎮調查的抽樣中高估（或低估）了他們的比重，在正常的年景中就會低估（或高估）城鎮調查失業率，在危機年景則會高估（或低估）城鎮調查失業率。

最后，根據調查失業的定義，農民工的勞動力市場狀態通常難以精確判定。面對農民工群體，我們常常難以精確地區分失業與退出勞動力市場之間的差別，簡單把失去某一項工作看作失業，與調查失業率的概念是不符的。

怎樣估計就業沖擊程度

認識當前勞動力市場狀況，判斷失業嚴重的程度，從而正確地制訂應對政策，的確需要借助失業率指標。但是，中國目前的統計信息相對復雜，不了解統計定義就難以準確理解。因此，我們先從關于失業的統計談起。

我們通常從公開的統計年鑒上看到的是城鎮登記失業率。這個指標在2003年以前并不能充分反映勞動力市場的實際狀況，這是因為當時在城鎮還有一批沒有工作的下崗職工，他們不被統計在登記失業中。但是，2003年以后，由于實現了下崗人員與登記失業并軌，這個指標對城鎮就業狀況的反映程度就提高了。不過，登記失業仍然有一些條件，如達到退休年齡的不再登記，沒有當地戶口的不予登記，那些不愿意登記或暫時沒有登記意愿的人，即使處于沒有工作的狀態，自然也沒有被統計在內。

根據公開發表的統計數據，我們還可以計算一個符合國際勞工組織的定義，因而可以進行國際比較的城鎮調查失業率。失業人員和就業人員都是針對16歲以上的勞動年齡人口。如果滿足下列三種情況，他們就處于失業狀態：（1）調查周內未從事有勞動報酬或經營收入的勞動（即就業不到一小時）；（2）有工作機會可以在一個特定的時期內（現規定調查時點之后兩周內）應聘就業或從事自營職業；（3）某一特定期間（現規定調查時點前三個月）內采取了某種方式尋找工作。否則，如果不符合第一種情況就屬于就業；如果不符合第二和第三種情況就屬于退出勞動力市場。根據中國的統計特點，這個調查范圍僅僅能夠包括少量在城市務工的外來常住人口，所以它主要還是反映城鎮戶籍人口的失業情況。可惜的是，盡管中國已經開始了可以計算該指標的調查項目，但是，迄今為止沒有官方的關于調查失業率數字。

我們在（圖2）中提供了城鎮登記失業率和調查失業率兩組數字，前者是國家統計局實際公布的，后者則是我們估算的。鑒于這些數字分別代表的意義以及不同的來源，特別是由于一些數字帶有估計的性質，這里的失業率數字只能作為一種有勝于無的參考信息。從圖中我們首先可以看到，公布的城鎮登記失業率自2003年以后一直處于下降的趨勢，直至2008年再次上升到4.2%。由于登記失業率的一個重要特點是失業者必須自愿主動進行登記，才可以反映在整體登記失業人群之中，城鎮就業在2008年較晚時期才開始遭遇明顯的就業沖擊，因此，該指標對就業市場的狀況反映相對遲鈍一些。因此，我們仍然需要用調查失業率作為一種補充，以便更全面和及時地認識勞動力市場的最新變化。

圖2兩種城鎮失業率的統計和估計

資料來源：國家統計局《中國統計年鑒2008》及作者估計

根據國家統計局公開發表的數據，我們可以間接計算城鎮調查失業率。1997-2005年期間為實際計算數字，2006年及以后為估算數字（在圖2中用虛線表示）。人力資源和社會保障部雖然沒有公布調查失業率數字，但指出近年來該指標與登記失業率的變化趨勢相同，并且比后者高1個百分點左右。以此作為估算的依據，我們在2006年和2007年登記失業率的基礎上加1個百分點，作為調查失業率的估計值。

我們估計2008年城鎮調查失業率為6%，即偏離了該指標與登記失業率相差1個百分點的規律，比2007年提高約1個百分點。關于這個估計有兩個依據。第一，根據對美國經濟中采購經理指數（PMI）與失業率關系的經驗，根據中國2008年后期PMI的下降情況，我們推算了失業率可能的提高程度。第二，根據有關研究機構估算的出口下降對GDP增長率的影響（Green,2008），以及“奧肯法則”顯示的GDP增長率與失業率變動之間的關系，推算出的失業率提高幅度也大致如此。值得指出的是，這個估計并不精確，但是也不失參考價值。一般來說，美國PMI與失業的關系也好，美國經驗形成的奧肯法則也好，都不能直接應用于中國的情形。但是，中國與美國相異之處通常表現在前者的勞動力市場結構特殊性，而這主要影響自然失業部分。鑒于此次失業具有明顯的周期性特征，所以，用美國經驗印證中國在經濟下滑情況下失業率的變動，在一定的范圍內有其合理性和參考價值。

至于談到農民工遭受的就業沖擊，根據農業部調查，因失去工作提前返鄉農民工2000余萬，占1.3億的15.3%。我們根據投入產出表數據，模擬了2008年因出口下降而導致的非農就業減少量為1763萬，其中服務業664萬，制造業969萬。我們的判斷是，迄今這些崗位損失主要壓在農民工身上，這是因為容納大規模就業的外向型企業大都集中在沿海地區，雇用的主要是農民工，而且解雇農民工的制度成本很低。這樣的話，看上去我們的估計就與農業部的調查結果十分接近。

這兩個數字的接近純屬偶然。實際上，我們還利用投入產出表還估計了投資和消費對2008年就業的拉動效果，兩者都是正數，形成的該年度總就業是凈增長的（圖3）。不過，我們并不嘗試把這個推算的結果與有關部門公布的就業增長數量進行一致性比較。這是因為，在我們的模擬中，出口、投資和消費的就業效果都是理論數值，即按照常規的系數關系，相關因素的變動會引起就業數量的增加或減少，但是企業實際應對的方式可以不同，例如他們并不采取立即裁員的辦法，因此實際結果并不一定符合理論模擬。因此，我們仍然采用前述估計，即認為城鎮勞動力所受經濟危機影響，一方面是因房地產等行業滑坡，及其通過產業關聯關系使前向和后向產業遭到沖擊以后才發生的，另一方面主要是增量意義上的，如表現為大學生等新成長勞動力的就業難等現象。到2008年底，城鎮失業的增加可以用前述1個百分點的調查失業率所包括。

圖3就業受三大需求因素影響的分解（2008年）

資料來源：張華初、王德文、蔡昉《抵御就業沖擊的最佳宏觀經濟政策組合——利用投入產出表的模擬分析》，2009年備忘錄

中國勞動力市場的特殊性

中國雖然已經接近其勞動力無限供給時代的尾聲，但是，經濟結構的二元特征仍然十分明顯，由此也構成勞動力市場制度的二元性甚至多元性。依照勞動經濟學教義，勞動力市場狀態無非三種，即就業、失業和退出勞動力市場。但是，中國勞動力市場上的狀態，比教科書上所講的這三種類型要豐富得多，我們分別描述如下。

1．城鎮正規就業。主要指擁有城鎮戶籍的勞動者，大多數從未經歷過下崗或失業，在國有部門、集體部門和一些相對正規的新興部門就業。他們具有穩定的勞動合同、法定的社會保障網絡、隨著工作年限而逐年提高的工資。宏觀經濟遇到危機的沖擊時，他們總是最后被裁員的，他們的工資甚至具有一定的剛性。對于國有企業職工來說，其工資剛性來自于制度性的保護；對于某些新興的非公有企業來說，工資剛性則來自于效率工資。如果忽視細節上的差異而僅僅以單位的注冊類型來劃分的話，這類就業人群占不包括農民工在內的全部城鎮就業人口的約40%。而按照某些更有針對性的定義來劃分，城鎮戶籍就業人口中大約60%-70%屬于這個正規就業群體。

2．城鎮正規失業。主要形式是登記失業，即在擁有本地戶籍身份的前提下，享有進行失業登記，從而在規定的時期中取得失業保險金的權利。除此之外，城鎮最低生活保障制度還為同一群體提供更加保底的社會安全網。在政府實施積極就業政策的情況下，各種瞄準到企業、社區、個人和家庭的就業扶助措施，也主要針對這些有本地戶口的人群。在2008年4.2%的登記失業率下，這個登記失業群體大約有886萬人。

3．非正規就業。他們的特點是在非正規的部門，如一些用工不規范的個體、私人企業，以及沒有進行工商注冊的經濟活動；或者在正規的部門卻不享有正規勞動待遇，如沒有穩定的勞動合同，工資低于市場決定的水平，沒有加入法定的基本社會保障項目。城鎮居民中一部分經歷過下崗或失業的再就業人員，以及一些新成長勞動力目前處于這種狀態，大約為全部城鎮戶籍就業者的30%-40%。不過，由于具有本地戶口，他們通常可以被最低生活保障制度所覆蓋，也能夠享受到一些地方性的就業扶助。

在城鎮就業的農民工，處于非正規就業狀態的比例就更高了，據調查大約在2/3以上。目前，在城鎮就業的農民工中，那些在城鎮居住超過6個月的，已經被統計為城鎮常住人口，而另一部分則具有更強的流動性，統計對他們的捕捉能力有限。但是，無論是否被統計為城鎮常住人口，農民工和他們的隨遷家屬大都沒有被納入城鎮社會保障網絡，迄今為止也難以被納入登記失業統計和就業扶助對象之中。此外，本地和外地農民工在鄉鎮企業的就業，也具有這樣的非正規性質。

4．農業就業。在二元經濟中，非農產業發展和城市化過程中所需要的勞動力，都來自于農業中的剩余。由于把城鄉勞動力市場割裂開的戶籍制度的存在，每當發生經濟周期，城市對勞動力需求降低時，勞動力轉移就會遇到系統性政策阻撓，農民工只好退回到農村的承包土地或其他家庭經營上面，而農業和農村家庭經濟則周期性地執行剩余勞動力蓄水池的功能。這種中國特色的“工資分享制”導致農村勞動力轉移的臨時性、農村就業的不充分、農戶收入的不穩定，以及城鄉收入差距的持續存在。

在農村務農的勞動力，可以被劃分為常住務農勞動力和返鄉農民工兩個部分。常住務農勞動力的人數大約在1.78億-2.28億之間，他們呈現出年齡偏大的特點，只有18.8%在30歲以下，而81.2%超過31歲。至于返鄉勞動力，在常規的情況下是個體行為，即有來有去，他們的年齡結構大致與上述常住務農勞動力相似。然而，受經濟危機影響和勞動力市場沖擊的返鄉行為，則是以成批成群的方式進行的，而且返鄉勞動力的年齡結構更接近于外出農民工，即61.3%年齡在30歲以下，38.7%超過31歲。

這種勞動力回流現象既有其積極的意義，也產生了消極的影響。從積極的角度說，由于近年來農村剩余勞動力已經大幅度減少，農業和農村非農產業已經遇到一定程度的勞動力短缺，而且農村勞動力的年齡結構已經趨于老齡化，因此，這些相對年輕的勞動力返鄉對于新農村建設具有積極的意義。另一方面，由于許多長期在外打工的農村勞動力已經沒有了承包土地，其中年輕勞動力從未有過務農的經驗，因此，他們中許多人回到土地上的可能性已經很小。加上農村社會保障水平尚不完善，就業機會不足和社會保護不充分，會使他們陷入比較脆弱的勞動力市場狀態和生計境況。

應對就業沖擊的政策建議

從上述幾個就業群體的劃分，可以看到具有中國特色的錯綜復雜的勞動力市場結構，相應的則是勞動力市場上尋求就業崗位人員的多樣化。例如，對全國88個勞動力市場的監測顯示，在城市職業介紹市場上，尋職者的構成十分多樣化和分散化，沒有哪些組成部分占有絕對優勢的比重。根據中國勞動力市場信息網監測中心“歷年分季度部分城市勞動力市場供求狀況分析”，就業轉失業人員占17%，本市農村人員占15%，其他失業人員占13%，在業人員占5%，失業青年占22%。外埠人員占22%，由此我們可以得出的一般結論是，雖然我們可以針對每一組特定人群制訂相應的就業扶助，或者分別提供有效的社會保護，但是，除了穩定和恢復經濟增長這個普遍有效的舉措之外，并不能指望用某種單一的勞動力市場手段來一攬子解決所有群體的失業問題。

自2008年以來，中央和地方政府已經出臺很多具體的保增長和促就業的措施，中央經濟工作會議也明確提出“實施更加積極的就業政策”。在上個世紀90年代末以來形成的積極就業政策基礎上，實施更加積極的就業政策，就是要求把保增長、調結構和擴內需，更加緊密地與擴大就業結合起來。具體來說應該包括政府積極就業政策在以下幾個方面的拓展。

1．以擴大就業為目的的經濟增長。經濟增長是就業擴大的前提，但是，同樣的經濟增長率卻可能產生不同的就業擴大效果。特別是在刺激經濟增長的投資計劃中，偏重哪些產業會產生十分不同的就業拉動。在利用投入產出表對16個非農業部門進行分析時，我們可以發現，產業的GDP拉動效果與就業拉動效果沒有明顯的正相關關系，實際計算的相關系數為-0.225。中央政府進行的大規模投資和實施的產業振興規劃，通常以基礎設施等大型項目和重化工業部門為關注重點，對于替代房地產等行業不振影響到的對上下游產業的需求，預期能夠產生顯著的拉動效果。而對于吸納就業效果最明顯的勞動密集型產業，則需要利用上述投資計劃的地方和民間配套投資，以及減稅、減負等財政手段給予扶持。

歷史經驗顯示，經濟危機的時期也是進行創新和產業重組的大好時機，包括在東部地區進行產業升級的同時，把一些勞動密集型產業向仍然具有比較優勢的中西部地區轉移。這是因為一方面企業競爭壓力加大，創新和產業升級成為生存的必需；另一方面生產要素價格相對低廉，有利于進行重組和產業承接。例如，返鄉農民工為中西部地區帶回有制造業技能的人力資源，勞動者接受更多教育和培訓的機會成本也下降了，投資者和創業者可以利用這個時機積聚人力資本；一部分機器設備處于閑置狀態，通過形成租賃和轉讓市場低價轉讓，可以大幅度降低產業形成的投資門檻；相對寬松的貨幣政策、積極的財政政策以及鼓勵性的產業政策，為東部的產業升級和中西部的產業轉移承接，創造了良好的政策環境。

2．就業和創業扶助的瞄準點是青年勞動者。在整體就業壓力加大的同時，青年就業難問題更加凸顯。除了農民工就業面臨困難之外，大學畢業生等新進入勞動者群體也面臨前所未有的困難。在正常的經濟增長情況下，青年就業遇到的難度就比其他群體要大，失業率也更高。例如，2005年按照城鎮調查失業率口徑計算，16-24歲年齡組失業率與平均水平相比高83.7%。在經濟增長減速，就業機會減少的情況下，即使一些企業努力不解雇現有員工，也會大幅度減少對新人的雇用。目前在每年需要解決的就業人群中，各類畢業生大約占一半，他們在經濟危機中面臨著最嚴峻的就業困難，各種扶助就業和創業的措施應該更加瞄準青年人。

創造良好的政策環境，使創業與產業結構升級、轉移和承接相互促進。把就業指導、信息服務和就業扶持等政策擴大到城鄉所有需要就業的對象，消除對農村勞動力的政策歧視。這包括將農村勞動者納入小額擔保貸款、就業援助、職業培訓和技能鑒定等就業扶助政策范圍；探討適當的方式，將稅收減免、信貸擔保和崗位補貼等政策覆蓋到進城求職農村勞動者；加大培訓力度，提高就業和創業能力。培訓是教育的補充，在經濟危機中加強培訓，不僅有助于改善求職者的就業能力，也有利于提高企業的競爭力，從而整體經濟的更快恢復。此外，提供對路的職業培訓，不僅可以幫助農民工盡快回到勞動力市場，在達到這個目的之前，還可以延緩青年勞動者進入勞動力市場的時間。

3．保持勞動力市場規范性和靈活性的統一。《勞動合同法》的嚴肅性決定了不應該因為經濟形勢變化而在其執行力度上有所減弱，更不應暫緩執行。因為經濟波動周期是永遠都有的，因為經濟周期波動就對一部法的執行力度有所差別，顯然是非常不嚴肅的態度。另一方面，企業遇到困難，職工自然會受到影響，依法守法，保持良好的勞動關系對保持社會穩定尤為重要。在規范的同時，制定更多的提高勞動力市場靈活性的措施，應該說是解決當前勞動關系的正確思路。在困難的時候，靈活的就業渠道對保持就業穩定是至關重要的。勞動合同法的目標不是傷害勞動力市場靈活性，而是規范后者，因此我們要在執法中格外重視發揮勞動力市場的靈活性，進一步規范勞務派遣用工制度等。

觀察過去不同時期的GDP增長速度和就業的關系（圖4），我們發現1991年—1996年GDP平均增長率（歷年增長率的算術平均值，下同）是11.9%，1997年—2002年是增長率較低的時期，平均增長8.4%，2003年之后又達到了11%。但是，在上述三個時期就業的增長是同樣的，增速都很快，差別在于凡是GDP增長率下降的時候，非正規就業，也就是說靈活就業就加速增長，而正規就業有所減少。特別是在1997年以后一段時間里，正規就業增長是負數，但是通過靈活的就業渠道，這個損失是可以補回來的。在困難的時候，靈活的就業渠道對保持就業穩定是至關重要的。

圖4經濟增長表現與就業渠道消長

資料來源：國家統計局《中國統計年鑒2008》

4．發揮政府職能，降低自然失業率。在中國的失業現象構成中，最重要的組成部分是結構性和摩擦性因素。根據我們的估算，2007年5.34%的總體調查失業率中，周期失業率大約只占1個百分點，其余超過4個百分點是自然失業率。雖然在經濟危機時，周期性失業即由于GDP增長率下降導致的失業成為主要的因素，自然失業率仍然保持較大的比重。充分利用縮小自然失業率的辦法彌補可能產生的就業損失，是一個有效的政策選擇。由于自然失業率可以通過改善勞動力市場功能得到降低，因此，加強政府勞動力市場服務職能，即通過提供就業和再就業的中介服務和培訓，完善勞動力市場功能，可以用自然失業率的降低來抵償經濟增長速度減緩可能導致的周期性失業率上升。對于此次就業沖擊中的主體青年就業群體來說，這點特別重要，由于他們在勞動力市場常態下，通常就是自然失業率的主要承受者，因此，以幫助這個群體就業政策重點，政府在降低自然失業率方面的努力，可以取得事半功倍的效果。（蔡昉/中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長）