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一

財政的不安全自古有之，在古代和近代，財政危機通常是社會動蕩、暴力革命、政府更迭的導火索。但自由市場經濟建立后的近200年間，早期市場經濟國家基本沒有發生過財政危機(其中甚至包括兩次世界大戰)。然而，20世紀80年代以來，財政的不安全跡象開始出現并呈蔓延之勢。

先看早期工業化國家：上世紀80年代開始，絕大多數福利國家的政府出現被稱為“福利病”的財政危機。里根政府大幅減稅以刺激經濟從而引發天文數字的財政赤字，美國國內關注財政安全的呼聲鵲起；90年代后進入長期蕭條的日本力求通過政府投資帶動整個經濟復蘇，因此大量發行國債，也使財政安全堪憂。再看新興工業化國家：拉美、東亞、東南亞的新興工業化國家80年代以來相繼出現外債危機、金融危機、經濟危機，三種危機交織到一起，互為作用，財政是這些危機的最終承擔者，一些國家的政府不得不求助于國際經濟組織的援助，接受結構性重組，喪失部分財政主權。還有轉軌國家：轉軌國家的政府一方面失去了計劃經濟時代的收入基礎，另一方面還要承擔轉型的代價，承擔市場經濟條件下政府的支出責任，同時還要利用財政政策穩定經濟，財政困難尤甚。

可以這樣說，世界上的主要市場經濟國家和向市場經濟轉型的國家無一例外地面臨著越來越嚴重的財政安全隱患。這一現象已受到各國理論界和實務界的重視，典型的表現是，致力于協調世界經濟平穩發展的國際貨幣基金組織和世界銀行組織曾專門組織有關專家與各國財政部門合作研究一國的財政可否持續。綜上所述，我們足以得出這樣一個結論，財政安全問題正在世界范圍內呈顯性化之勢。

二

財政安全問題的顯性化激發了理論界對其根源的反思。

在市場經濟制度與財政安全的關系上似乎存在一個悖論。一方面，根據經典經濟理論，市場經濟內生財政平衡。公共財政學告訴我們，市場經濟中的政府只需在市場失靈的領域執行經濟職能。有限的作用領域決定了政府的支出規模是有限度的，而以支定收的稅收理論依據也排除了支大于收的可能。雖不能排除經濟蕭條時期出現財政赤字的可能，但從整個經濟周期考察，財政預算基本能達到周期性的平衡；也就是說市場經濟國家不應存在財政安全問題。或者退一步說即使出現財政安全問題，也至多是某些國家的特例。而事實上是新老市場經濟國家都面臨著財政的安全問題，這是為什么?另一方面，市場經濟又內生財政不安全因素，因為經濟風險是市場經濟固有的，政府部門和私人部門都面臨風險，財政風險不可避免。這種觀點雖有道理，但又不符史實。我們說過，市場經濟建立之初的200年間都沒有出現過這種普遍存在于各類國家的財政風險，而恰恰是在當今市場經濟制度日益成熟之時，在政治法律制度日臻完善之日，財政安全問題反倒在世界范圍內凸顯，這又該作何解釋?

更多學者試圖尋找制度以外的原因：有人認為經濟全球化是財政安全問題凸顯的原因。但經濟史實是，在兩次世界大戰前的第一輪經濟全球化浪潮中，早期市場經濟國家并沒有發生財政安全問題。可見，經濟全球化既不是財政安全問題凸顯的充分條件，也不是財政安全問題凸顯的必要條件。有人認為政府從資金與服務的直接提供者向私人部門擔保者的角色轉換帶來了財政風險，但不直接提供資金服務恰好不給政府帶來直接的支付負擔，何以禍及財政安全呢?有人認為是財政機會主義傾向造成政府過多的隱性的、或有的負債給財政安全造成了威脅，隨之而來的問題是，為什么要有機會主義行為呢?

可見，上述觀點都能從某個角度說明財政安全問題凸顯的原因，但都沒有抓住財政安全問題何以產生的全貌，沒有找到問題出現的根本原因。為此，筆者主張對上述觀點用邏輯的、歷史的方法進行梳理，以對該問題有個全面的認識。

三

(一)市場經濟中財政職能的擴展是財政安全問題顯性化的根本原因。

1資源配置和調節分配。市場經濟建立之初人們把財政的職能定位在資源配置和調節分配。這種定位是亞當斯密自由放任經濟思想在政府財政領域的反映，即政府以提供公共物品的形式參與資源配置，并主要以稅收的形式調節分配不公。這種財政職能觀決定了政府收支是有限度的，并可基本保持平衡，代議制和行之有效的法律(主要是預算法案)為政府收支平衡提供了制度上的保障。史實亦是如此，20世紀30年代前主要資本主義國家基本能保持預算的年度平衡。現在看，那個時期充分就業狀態是預算平衡的宏觀經濟背景。

2穩定經濟。資源配置和調節分配的職能觀持續到20世紀30年代。30年代的大危機催生了凱恩斯主義經濟學，凱恩斯論證了總需求對產出的決定作用(現在看應該加上非充分就業這個前提)，這就意味著財政支出作為總需求的一部分對產出的決定作用，從而為財政的第三個職能－－穩定經濟打下了理論基礎。此后主要市場經濟國家雖先后經歷了戰后的迅速增長、70年代滯脹及80年代的復蘇，經濟理論界也曾出現新古典綜合派、新自由主義學派、新凱恩斯主義學派各領一時風騷的局面，政府的支出和收入作為總需求和總供給的組成部分始終是重要的宏觀經濟政策杠桿。

有了理論的導航，世界各個地區的政府規模和職責范圍都不同程度地擴大了。凡事有一利必有一弊，財政的穩定職能在抵消經濟波動的同時為自身埋下了安全隱患，成為當今世界范圍內財政安全問題的顯性化的原因之一。首先，政府為拉動經濟增加公共投資必須大量發行國債，這就給政府帶來償付風險。同時，政府要償還國債利息，這樣就間接承擔了市場利率風險。國債是政府穩定職能帶來的第一項安全隱患。其次，國債籌集來的資金多用為公共投資，投資項目建成后還要發生維護費用需要續投資，也要由政府承擔。而且，公共投資項目的收益和成本狀況也要隨市場價格波動，面臨市場風險。因此，公共投資的維護是政府穩定職能帶來的第二項安全隱患。最后，大危機后為平穩消費及社會安定，政府主導建立了失業、養老、醫療等社會保障制度，社會保障基金面臨市場利率風險及人口老齡化帶來的償付風險等。這是政府穩定職能帶來的第三項安全隱患。

3促進發展。財政是否應具有推動經濟發展的職能，至今在理論界還頗受爭議，但事實上以東亞、東南亞國家為代表的新興市場國家的政府一直在實踐著這項職能，所以我們在此先拋開理論爭論確認這項職能。新興市場國家政府促進發展所采取的措施多種多樣，在此無需贅述，但這些措施有個共同的特點就是，政府力圖依賴市場而不是代替市場促進發展，這是市場經濟觀念的典型表現。經濟有效率地發展還是要靠民間和企業的作用，政府不應“作為增長的直接提供者，而是作為催化劑、合作者和促進者”。這種觀念體現在具體做法上，就是政府盡量避免采取預算內補貼或直接為公共產品融資等措施，而是以政府擔保形式為銀行和企業的發展提供動力。這種市場主導型做法本身無可非議，但它卻為財政自身的安全埋下了隱患。政府擔保等并不出現在傳統的預算內，但它們在特定情況下(如金融危機)確實又會構成政府支出，而一旦這些特定情況發生。政府就可能陷入財政危機，P0lackova把這種支出叫做“顯性或有負債”(見表1)。典型的顯性或有負債包括：銀行倒閉或地方政府支付危機轉移給財政的負債以及政府擔保的大型基礎設施項目遇到困難由財政承擔等。顯性或有負債的特點有三：其一，不出現在傳統的預算之內；其二，與傳統預算內出現的支出不同，這類支出不一定發生，其發生與否視特定事件是否發生，所以稱之為“或有的”；其三，是法律明確規定政府要承擔的義務。或有負債并不是新鮮事，早期工業化國家政府也有或有負債，如美國地方政府為企業的擔保，但由于這些國家較早建立了或有負債的披露機制且對其風險管理嚴格①，加之金融系統較完善，需要政府擔保的事例并不多，且這些國家的金融系統較為穩定，“或有”并沒有變成“現實”，因此并沒有引起人們足夠的注意。但亞洲金融危機的發生讓人們認識到了或有負債的重要性。或有負債是政府和私人部門之間的另一個經濟聯系通道，政府為銀行提供擔保引起道德風險，從而加劇了銀行系統不良債務，而一旦銀行系統不良債務累計到一定程度引發金融危機，政府就要拿出大量資金救助，或有負債就變成了真實負債，對或有負債沒有任何準備的政府就此面臨財政危機。

4推動轉軌。推動轉軌職能更是在經典財政學教科書中找不到的字眼，但確實是在世界經濟生活中發生并對整個世界經濟狀況產生巨大影響的事實。如果早期工業化國家政府面臨的財政安全隱患主要來自公共投資和社會保障，新興工業化國家政府的財政安全隱患還加上了來自政府擔保引發的顯性或有負債，那么轉軌國家的財政安全則面臨包括以上兩者在內的更多的隱患。由于轉軌方式分為漸進和激進兩種，而不同轉軌方式面臨的財政安全隱患又不相同，這里因主題所限不能分別詳述，在此僅以漸進式轉軌的中國為例做簡單個案分析。

向市場經濟轉軌，政府首先要把資源配置的主角地位讓位給市場，從而失去了原有的收入基礎。同時，政府還要把原來由企業承擔的社會職能承接過來，以執行調節分配和社會穩定職能，這給財政帶來的壓力是巨大的。以中國為例，就有養老保險基金缺口、失業救濟金缺口和醫療保險缺口，加之過早進入老齡社會和國有企業改革等又給這些支出項目上增加了更多的不確定性因素，構成了中國財政安全的一大隱患。中國財政還要承擔穩定經濟職能，1998年開始的積極財政政策就是一例，在帶動經濟發展的同時也給政府帶來了巨額國債以及未來的利息支付和后續公共工程投資維護義務。推動轉軌－－或者說改革開放，給中國財政帶來的安全隱患更多，如各種政策性銀行的債權、各級政府部門的融資、各級政府部門為引資進行的擔保、資產管理公司的不良資產、國有銀行的不良資產等等(見表2)。

(二)經濟全球化是財政安全問題顯性化的催化劑。

上文中我們通過史實論證了經濟全球化既不是財政不安全的充分條件，也不是它的必要條件，但經濟全球化對財政安全的影響確實不容忽視。

經濟全球化加大了金融危機發生的可能性，而金融危機會在短期內給政府帶來巨額財政負擔，甚至引發財政危機。經濟全球化導致大量私人資本在全球范圍內的流動，加劇了各國之間的經濟依賴，也加劇了一國國內金融系統和企業對外國資本的依賴，新興工業化國家和轉軌國家尤甚。“各種風險－－高匯率高利率帶來的政策風險、國內資產價值泡沫、政府和市場主體的過度借款－－可能引發投資者短期內迅速拋出各種證券、國債和貨幣”，這就是金融危機。金融危機驟然加劇了政府的財政負擔。危機后經濟蕭條造成稅基銳減，政府要為金融系統重組埋單，政府還要支付其他形式的擔保(如公共設施、道路橋梁)等等。如果說金融危機給財政支出帶來的壓力是短期內驟然出現的，那么經濟全球化給財政收入帶來的沖擊則是危及財政安全的中長期因素。一個沖擊來自稅收競爭。資本高度流動下，各國為吸引投資紛紛降低公司稅率和所得稅率，減稅成為世界潮流。另一個沖擊來自跨國稅費逃避。跨國公司利用越來越開放的經濟管制，在國際間進行稅收籌劃，使得自己的稅收負擔最小化，使各國財政收入不可避免受到影響。

至此我們就能弄清楚經濟全球化與財政安全的關系：并不是經濟全球化導致了財政不安全，而是財政職能擴展造成財政本身的運行機制存在威脅自身安全的隱患。這些隱患在經濟全球化的大勢下極易變成現實，所以說經濟全球化可被喻為財政安全問題顯性化的“催化劑”。

(三)財政機會主義行為起到了推波助瀾的作用。

財政機會主義是我們不得不提到的第三個原因，雖然這是很多國家政府不愿面對的指責。什么是財政機會主義?結合Easterly和P0lackova的論述，可以這樣定義：當有諸如議會、國際經濟組織等外部機構監控政府的預算內收支時，政府就會利用預算外收支短期內并不會給財政平衡造成影響的機會，產生從事預算外收支活動的偏好，而這種暫時隱匿的影響遲早會在中長期體現出來。上述我們提到過的新興工業化國家政府擔保等行為即是財政機會主義行為典型的表現。這些國家政府在最開始進行擔保時應該是以利用市場機制為初衷的，但隨著政府認識到這類行為不像直接發債那樣影響預算平衡，便不自覺地產生了不計實際效率而繼續這種行為的偏好，導致政府擔保等行為過多。財政機會主義行為是危險的，因為一旦諸如金融危機等事件發生，它帶來的過多的或有負債就會變成真實的政府負擔。從而危及財政安全。可見，財政機會主義行為并不是危及財政安全的根本原因，根本原因還是政府職能的擴展。因為如果沒有政府對經濟發展的推動，財政機會主義就失去了原動力，也就不會發生。但財政機會主義行為帶來的過多的或有負債確實增大了財政風險，所以給它的角色定位應該是“推波助瀾”。

四

至此，我們對財政安全問題凸顯的原因有了個全面的認識，同時也解開了前文提到的“市場經濟制度與財政安全之間關系的悖論”。應該看到，經濟波動及其帶來的風險是市場經濟固有的，這些風險不可避免地要通過價格、利率等杠桿傳導到財政收支而影響預算平衡。而財政承擔的職能越多財政越不安全的史實告訴我們，問題產生的根本原因是政府要“有所作為”。可見，悖論并不存在，市場經濟中財政的不安全是內生的、絕對的、永恒的，安全則是外生的、相對的、暫時的。

財政職能擴展是經濟現實使然，本也無可厚非，擴展過程中帶來的財政危機在于人們對問題沒有事先充分的認識和控制。因此，安全是外生的，需要政府和私人部門協作，在手段和制度上建立安全的保障。安全是相對的，應該允許風險在一定范圍內存在，不能因噎廢食，為保安全而無所作為。安全是暫時的，經濟風險時刻存在，安全隱患無法根除，需要科學合理的指標體系對安全狀況時時監控，隨時化解，防患于未然。

[摘要]自由市場經濟建立后的近200年間，早期市場經濟國家基本沒有發生過財政危機，財政的安全問題似乎已經由市場經濟制度解決了。但自上世紀80年代以來，財政的安全問題開始在世界范圍內凸顯。財政安全問題出現的根源在于政府職能的擴展，而經濟全球化和財政機會主義則加劇了不安全因素，這一切又都是固有經濟風險的市場經濟制度這個大背景下的產物。

[關鍵詞]財政安全；財政職能；經濟全球化；財政機會主義