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朱镕基總理在九屆全國人大五次會議上所作的政府工作報告中，明確發出了“誠信為本，操守為重”的號召。這一號召的提出不僅說明市場經濟發展需要誠信這一道德標準，更重要的是說明了建設現代文明，構建與世貿組織規則相一致的社會主義市場經濟的信用秩序是當務之急。

一、稅收信用的內涵

信用是最根本的社會關系，是整個社會賴以生存和發展的基礎，不講信用，正常的社會關系就難以維系，市場經濟也難以發展和完善。美國學者福山認為，當代社會分信任社會和低信任社會。信任社會人與人之間關系和諧，相互信任，有良好的合作意識和公益精神，信用度高，社會交往的成本較低；而低信任社會，人與人之間關系緊張，相互提防，相互間培養信任關系方面有較大的難度和風險，社會交往的成本很高。與信任社會相比，低信任社會在市場經濟的競爭中處于劣勢。我國社會主義稅收取之于民用之于民，納稅人和國家血肉相連，為稅收信用（TAXCREDIT）產生和發展奠定了堅實的基礎。

市場經濟是法治經濟，也是信用經濟，稅收作為市場經濟的重要組成部分需要法治，也需要信用。一方面，通過信用的方式可以調整稅收征納關系，規范稅收秩序，凈化稅收環境。另一方面，在實施依法治稅的同時，按照總書記的“以德治國”方略，倡導以德治稅思想——特別是通過稅收信用的形式加以管理、指導和教育納稅人自覺納稅，不斷提高我國公民的納稅意識。

稅收信用是建立在稅收法律關系中，表現和反映征納雙方相互之間信任程度的標的，是由規矩、誠實、合作的征納行為組成的一種稅收道德規范。稅收信用在一個行為規范、誠實而合作的稅收征納群體中產生，它既促進稅收征納雙方共同遵守規則，改善征納關系，也能在潛移默化中提高征納主體成員的素質，在相互信任中轉化成合作關系。稅收信用按照守信主體來劃分，可分為征稅信用、納稅信用、稅款使用信用和稅收中介信用四種基本形式。其中征稅信用和稅款使用信用屬于政府信用的范疇。作為納稅人一方應有的稅收信用為納稅信用，同理，作為中介機構在稅務等涉稅事宜中應遵循的信用為稅收中介信用。

在市場經濟條件下，一個完善的稅收機制，既要有外在的稅收法律體系的約束，也要在稅收征納行為中講求信用這一道德基礎。因此稅收信用是對稅收法治的必要的有益的補充，通過征納雙方信用關系的建立，可以引導和教育納稅人誠信納稅，不斷提高我國公民納稅意識，有助于推進我國依法治稅進程。

二、稅收信用的國際比較與借鑒

在建立我國稅收信用體系的過程中，借鑒國際信用體系建設的成功經驗，可獲得許多有益的啟示。

（一）國際上稅收信用體系的運作現狀

世界主要發達國家高度重視稅收信用體系的建設，不僅具備了較為完備的稅收信用立法，建立了內涵豐富的稅收信用評估體系，而且將稅收信用廣泛運用于信貸擔保、投資擔保、消費擔保、稅收優惠政策等領域，為政府宏觀管理的體制創新、市場經濟的自我調控提供了新的理解和新途徑，直接彌補了政府決策的不足，并糾正了市場資源配置的不當。

美國是稅收信用體系最發達的國家之一。美國前總統克林頓在2000年國情咨文報告中，就把“稅收信用”作為扶持私人企業發展的重要措施。在美國2000年總統競選中，小布什和戈爾都先后推出了詳盡的經濟方案，以期吸引選民的目光。不謀而合的是，他們都詳盡論及稅收信用的問題。小布什的經濟政策緊緊圍繞減稅展開，他的減稅政策措施之一就是使公司所得稅信用永久化。戈爾的經濟政策之一則是稅收信用，內容包括，為中低收入的人提供退休稅收信C用；為醫療保險提供信用等。稅收信用在美國經濟中的重要地位，由此可見一斑。

在消費領域，美國早在1986年就開始實施低收入居民住房稅收信用計劃。該項目鼓勵私人銀行向低收入居民住宅工程貸款，而銀行可以得到聯邦所得稅的稅收信用優惠。聯邦政府財政部根據人口每年向各州分配稅收信用額度。私人銀行用信用額度來抵消應付所得稅款。私人銀行每年必須向聯邦政府財政部報告投資情況，不動產管理公司向政府報告低收入居民入住情況。如果入住的居民對住房不滿意，投資者將失去稅收優惠，補足優惠部分。

在投資領域，美國把稅收信用作為經濟調控手段之一，如，據《今日美國》報道：為鼓勵投資“綠色能源”新風尚，美國1999年初宣布，把執行到當年6月30日到期的相關稅收信用政策（安裝風機可以抵扣稅額）延期至2001年底。另外，為解決電力能源的供應不足，布什總統把一個為期5年、為風能電力作保障的稅收信用作為能源計劃的一個部分，并于2001年7月在眾議院通過。

此外，美國的稅收信用作為個人信用評估體系的重要指標，也間接地影響著個人信貸、教育、申請、日常消費、領取失業救濟金及租房等。

意大利政府則把“稅收信用”作為實施優惠政策的方式之一。早在1997年意大利通過立法，對企業技術創新、吸收科技人員、開展合作研究實行“稅收信用”優惠政策。1998年下半年開始實行。“稅收信用”實際上是一種科研讓稅政策，國家根據企業科研和創新活動的經費開支，采用沖抵企業應繳稅款的方式給予支持。對大、中、小企業的支持分別以一定的比例支持，還對中小企業吸收人才和與科研機構開展合作研究實行讓稅。

（二）信用管理模式的國際比較

世界主要發達國家以公共信息和信用數據開放為基礎，以眾多的商業化運作的信用管理服務中介機構為主體，先后建立了完善的信用管理法律體系和良好的社會信用意識，形成了規范的社會信用管理體系。其信用管理制度主要有三種模式：一是以美國為代表的，基本上依靠市場經濟機制，靠行業的自我管理，以商業信用公司為主體的社會信用管理體系；二是以日本為代表的會員制模式，即個人信用信息機構由會員單位共同出資組建，只有會員單位才能享受到個人信用信息機構提供的信息，同時各會員單位有義務向信用信息機構提供其準確全面的個人信用信息；三是以歐洲為代表的，以政府和央行為主導，由政府和央行建立公共的信用中介機構，強制要求企業和個人向這些機構提供信用數據，并用立法保證這些數據的真實性。

1．美國模式

以美國為代表的信用管理模式，靠信用中介機構的自我管理形成具體的運作方式，政府僅負責提供立法支持和監管信用管理體系的運轉。在這種運作模式中，利益導向是核心，因此，在一定程度上促使了美國發展成為世界信用交易額最高的國家。其社會信用體系框架包括以下幾方面內容：（1）相關法律體系的建立是信用行業健康發展的基礎。20世紀60年代末以來，美國在原有信用管理法律法規的基礎上，進一步制定與信用管理相關的法律，經過不斷完善，目前已形成了比較完整的框架體系。（2）信用中介服務機構在信用體系中發揮重要作用。美國有許多專門從事征信、信用評級、商業賬款追收、信用管理等業務的信用中介服務機構。（3）市場主體較強的信用意識促進了信用體系的發展。美國信用交易十分普遍，缺乏信用記錄或信用記錄歷史很差的企業很難在業界生存和發展，而信用記錄差的個人在信用消費、求職等諸多方面都會受到很大制約。（4）對信用行業有較好的管理。美國的有關政府部門和法院起到信用監督和執法的作用，其中聯邦貿易委員會是信用管理行業的主要監管部門，司法部、財政部貨幣監理局和聯邦儲備系統等在監管方面也發揮著重要作用。

2．日本模式

以日本為代表的信用管理模式，由會員單位共同出資組建信用信息機構，通過會員制形成具體的運作方式，政府僅負責提供立法支持和監管信用管理體系的運轉。在這種運作模式中，會員必須共同遵守信用信息機構的規則，自覺履行“向信用信息機構提供其掌握的準確全面的個人信用”的義務，并享有“獲取信用信息機構其他會員的準確全面的個人信用信息”的權利。其社會信用體系框架的特點：一方面，信用信息機構的建立主要是為了增強企業信用的透明性，防范經營風險，促進成員間的經濟活動健康運行。另一方面，會員制以“講究誠信，互惠互利”為原則，缺乏信用記錄或信用記錄歷史很差的企業不得入會。

3．歐洲大陸模式

法國、德國和比利時等一些歐洲國家的社會信用體系同美國、日本存在一定差別，這表現在三個方面：信用信息服務機構是作為中央銀行的一個部門而設立，而不是由私人部門發起設立；銀行需要依法向信用信息局提供相關信用信息；中央銀行承擔主要的監管職能。

另外，從一些主要發展中國家建立信用制度的實踐看，由于各國所處發展階段和國情的差異，同發達國家的經歷并不完全一致。但也有一些共性：一是信用行業的發展是市場經濟發展到一定階段和金融體制改革的必然要求；二是中央銀行在信用管理中發揮重要作用；三是信用中介服務機構主要包括信用信息局和資信評級公司兩類；四是注重信用管理的法律體系建設；五是對信用行業的管理一般都是依據一定的法律法規進行。

（三）稅收信用體系建設的國際借鑒

我們發現，雖然誠信是市場經濟的道德基石，但它并不是出于倫理的狂熱，必須靠無形的“市場之手”加上有形的“法律之手”，構成了信用賴以生存的制度條件，引導市場經濟從無序走向有序，真正成為信用經濟。世界主要發達國家建立各類信用體系的成功探索，值得我們從多個側面予以借鑒。

借鑒之一：加快稅收信用立法工作，奠定稅收信用大廈的基石。

我國目前信用法制建設幾近空白。因而只有建立完善的信用法律體系，才能保證信用中介機構獨立運轉，防止政府的不當干預，才能加強對中介機構的規范管理，提高中介機構服務水平。

借鑒之二：建立稅收信用中介服務機構，實現稅收信用管理的集約化。我國稅收信用中介服務機構的建立，可以采取多種形式：可以由稅務部門以納稅資料為主要稅收信用評估數據建立稅收信用中介機構，也可以在商業性的信用公司，開辟稅收信用中介服務，還可以由納稅人自發地成立信用信息機構，以會員制的方式進行運作。

借鑒之三：加快稅收信用數據庫的建立，促進稅收信用的科學運作。我國要在短期內盡快建立稅收信用數據庫，稅務部門一方面要鼓勵信用中介機構注重稅收信用數據庫建設，另一方面要建立供稅務系統內部使用的稅收信用數據庫，給予信用等級高的納稅人提供更優質的辦稅服務，待條件成熟時，可將自建數據庫中的部分內容提供給信用中介機構或與信用中介機構共享，互惠互利，從而滋養信用行業的發展。

借鑒之四：稅務部門應對稅收信用中介服務機構進行相應的管理和監督，促進稅收信用管理健康發展。我國信用管理和監督，具體到稅務部門而言，就是要確立該行業的監管主體，應該充分發揮稅務機關和納稅人信用協會的作用，開展稅收信用管理與應用研究，提出立法建議或接受委托研究立法，提出相關的信用管理法律草案；協調行業與政府及各方面的關系；制定稅收信用行業規劃、從業標準以及其他各種規章制度。

借鑒之五：建立稅收信用破產懲罰機制或與商業信用掛鉤機制，發揮稅收信用的效力。世界上發達國家的信用破產懲罰機制分散在種種信用體系中。例如美國，其個人信用破產懲罰機制就充分體現在信用卡的使用上。而在日本，對付不誠信納稅者充分體現在違法處罰上。我國在處理“稅收失信”事件時，也應當多管齊下，除建立稅收信用破產懲罰機制外，還要與商業信用掛鉤，進行全方位的信用破產懲罰，使得不講信用者或信用不佳者難以立足，難以生存。

三、對我國稅收信用狀況的基本判斷

我們認為，稅收信用的狀況判斷可從如下幾個方面著手：一是以稅收執法中存在的問題來反映征稅信用情況；二是以納稅人的納稅情況如偷稅面、申報率、違法情況來判斷納稅信用狀況；三是以納稅人對稅務中介機構需求和稅務中介機構的違法的基本面來判斷分析稅收中介信用狀況。

（一）納稅信用令人擔憂

我們對稅收違法戶數、查處偷稅情況等進行分析（以市場經濟運行體系相對完善的深圳為例）來判斷我國信用狀況。深圳市國稅局共檢查戶數12757戶，有問題戶數6848戶，占檢查面的53．7％；而有問題戶數占整個稅務登記戶數的5％。在每兩個被檢查的納稅戶中，就有一戶有問題，稅收違法普遍存在。而從偷稅方面看，深圳市國稅局共查處偷稅納稅戶4412戶，占稅務登記戶數的3％；補稅、罰款、滯納金合計達5億多元，占整體組織稅收收入的1％。

另外，據統計，2001年全年，深圳市國稅局共查處偷逃稅案件6016起，查補稅款、罰款7．9億元，同比增加15％。占稅收收入的1．86％。其中查補國稅各稅6．4億元，加收滯納金246萬元，罰款1．5億元，入庫稅款、罰款6．27億元，繳獲虛開增值稅專用發票2．2萬余份，移送司法機關犯罪嫌疑人20余人。

（二）征稅信用有待提高

從征稅信用方面看，稅務機關違章辦事、執法犯法甚至以稅謀私的情況時有發生，尤其是圍繞增值稅專用發票管理所暴露出來的問題更加突出。有些稅務人員在稅收執法過程中經常以人情掛帥，把自己手中掌握的稅收執法權當做謀取私利的工具，“807”等一批重大的惡性案件就是典型的表現。有些干部曲解稅收法規，擅自印發涉稅文件。據統計，我國2001年共查出與國家稅法不符的涉稅文件1458份，其中稅務機關內部文件387份，地方黨政和其他部門文件1071份。各地違反稅收制度金額21．4億元。

（三）中介信用急需規范

某些中介機構如會計師事務所、審計師事務所、稅務機構，經受不起市場競爭激烈的壓力，變得唯利是圖，打擦邊球、幫企業隱瞞報稅；有些公司甚至與稅務機關內部人員勾結，損害國家稅款。

我們認為，我國稅收信用狀況并不令人樂觀，不僅在納稅信用、征稅信用方面令人擔憂，且稅收中介信用方面也是難于滿足社會主義市場經濟要求。

四、建立健全稅收信用體系的政策建議

（一）營造良好的社會信用環境

1．建立起一整套適應社會主義市場經濟體制的道德體系

首先要廣泛進行誠實守信的道德教育。進行廣泛深入的教育、宣傳，使全國人民真正樹立起誠實守信的道德觀，我們應像抓“科教興國”一樣，來抓“誠信興國”。因為“誠信興國”是根本，必須先立乎其大者，“科教興國”才有可能。其次，以誠信原則為中心，建立起社會主義道德評價標準。用以規范各類經濟主體之間乃至一切社會關系之間的行為，使人們自覺做到誠實守信，形成“誠實守信者光榮，爾虞我詐者可恥”的社會氛圍，堅決摒棄非道德主義的行為。最后，要以“整頓和規范市場經濟秩序”為契機，增強市場經濟就是“信用經濟”的觀念，使人們充分認識到社會主義市場經濟必須建立在以誠信為核心的道德基礎之上。

2．加強法律建設，規范信用行為

法律是信用市場平穩運行的保障，是保護信用主體合法權益的屏障。我國民法通則、合同法和反不正當競爭法中都有誠實守信的法則，刑法中對詐騙等犯罪也作了處罰規定，但是在法律、法規體系中，還沒有全面、系統地體現信用經濟的要求。經濟活動中最重要的是對信用關系嚴肅性的維護，而信用關系的維護，要依賴于嚴密規定而且嚴格執行的法律體系。

3．建立和完善符合社會實際的國家信用管理體系

所謂國家信用管理體系，實際上就是把各種與信用相關的力量有機地組合起來，共同促進信用完善和發展，制約和懲罰失信行為，從而保障社會秩序和市場經濟正常地運行和發展。如成立由政府部門和民間企業組成的信用管理服務行業協會。這一機構的任務是開展信用管理與應用研究：提出有關信用管理法律草案；制定征信行業規劃和從業標準以及行業的各種規章制度協調行業政府及各方面的關系；促進行業自律發展，強化處罰監督，讓沒有信用的單位和個人在整個社會經濟生活中寸步難行。

（二）構建稅收信用管理體系的設想

WTO是為市場設計的，市場經濟的基本信條和準則就是誠信原則，不能否認在中國的入世談判中確有一些國家對中國政府能否履行表示過懷疑，稅收方面承諾首當其沖，接受挑戰。入世后，中國應積極履行承諾，維護大國形象，并借入世之契機建立健全政府信用體系，特別是建立稅收信用體系，使納稅人對自己行為所帶來的后果具有可預見性，進而構筑稅收信用大廈，創造良好的投資環境和友善、和諧的稅收納稅氛圍。

1．建立征稅信用的設想

建立以稅收基本法為核心的稅收法律體系，完善稅收立法信用。

首先，要盡快組織制定稅收基本法，健全和完善我國稅收法律關系體系。其次，進一步加大稅收立法力度，逐步提升稅收立法級次，樹立稅法的法律權威，提高稅收立法信用。

規范清理稅收法規，統一法律口徑。稅務機關法規部門應定期組織對稅收法規進行清理規范，確保稅收法律口徑一致。

進一步強化依法治稅，強化稅收執法力度，強化稅收司法公正，提高稅收司法信用。

2．進一步完善納稅信用建設

（1）建立納稅人信譽評價管理系統

在美國，這項工作通常是通過個人社會保險號碼進行有效管理的。社會綜合信譽資料是一個歷史的全方位評價當事人經濟活動信用水平的信息記錄，它是當事人在經濟領域中所有行為信譽記錄的真實寫照。比如，當事人長期以來資金借貸行為規范的情況記錄、合法經營與違法經營的情況記錄、依法納稅和不依法納稅的情況記錄、投保和欺保情況記錄、正常進出口貿易和走私騙稅的情況記錄等等。其中，能否堅持誠實納稅，是當事人綜合信譽資料中一項舉足輕重的信譽信息。因為，依法納稅行為的規范直接反映出當事人依法納稅的誠實可信程度。所以，對全社會公開一個納稅人申報納稅的信譽情況，實際上是把納稅人對國家自覺履行責任和義務的信譽記錄公示于眾，把當事人稅收信譽資料融入個人社會經濟信用資料數據庫之中。稅收信譽資料包括：當事人有無長期拖欠稅款未繳的記錄證明；有無偷逃稅的記錄證明；有無利用假發票進行增值稅非法抵扣的記錄證明；有無違法抗稅甚至暴力抗稅的記錄證明；有無走私貨物出口騙稅的記錄證明；有無長期不按時申報納稅的記錄證明；有無惡意制作和更改財務會計記錄的行為記錄證明；有無公開抵制稅務審計和稅務稽查的記錄證明；有無制作販賣假發票的記錄證明；以及稅務部門對納稅人的納稅信用評價報告等等。假如當事人的檔案記錄中具有這些不良納稅行為，資信調查機構或中介機構就可以通過媒介或互聯網數據庫進行即時查詢。這樣，不光眾多業務客戶在讀過資信調查報告后會對當事人避而遠之，不與其開展業務，連工商、稅務、海關、銀行、保險、能源等政府管理部門和相關經濟單位也都將根據資信調查采取必要的防范措施，對其保持高度警惕，加強管理和限制，必要時還要對其進行一定范圍的專業調查、質詢審計和執法檢查，以防該當事人繼續出現失信行為和欺詐行為。目前，我國已有個別省市財稅系統將納稅人的納稅信用資質列入稅務管理之中，把納稅人的納稅信用劃分為A、B、C三級，定期通過納稅評估確定納稅人具體的納稅信用等級。對A級納稅人優先給予享受出口退稅、免除當年和下一年度的稅務登記年檢等優惠待遇，對C級納稅人則采取增值稅發票限量供應、從嚴出口退稅等措施嚴加管理。

（2）進一步擴大納稅信用管理的范圍

目前，我國僅在出口退稅管理方面建立了稅收信用管理制度，納稅信用建設尚未形成體系。在稅務稽查信用管理和日常稅收信用管理方面尚沒有規范性的制度，對一些納稅信用較高的企業，稅務機關也多以下發文件的方式，如稅務機關給納稅大戶、大型高新技術企業開設辦稅綠色通道等等，呈現出納稅信用管理的“散、亂”態勢，因而隨意性較大，不利于信用的建立。

在借鑒國外稅收信用管理經驗的基礎上，站在建立稅收信用管理體系的高度，重新審視信用在稅收征收管理中的作用，進一步完善我國納稅信用管理。一是轉變純行政管理的方法，強化稅收信用意識，樹立納稅信用管理觀念。市場經濟是信用經濟，樹立稅收信用管理觀念，就是使稅收信用不僅成為納稅人辦理涉稅事宜的通行證，更重要的是使稅收信用成為市場經濟的通行證。二是建立評信機制。即建立評價納稅人納稅過程中守信程度，以便進行分類管理。一方面可以成立信用等級評定機構，負責綜合評定納稅人在辦理各項稅收事務中的信用程度；另一方面可通過征管系統對日常申報、發票管理等自動跟蹤管理，自動對納稅人的稅收信用等級進行評定和調整。三是納稅信用管理范圍要進一步延伸。從目前單一的出口退稅信用管理，向稅務稽查信用管理和日常稅收信用管理全方位擴展，實現從不同的稅收管理角度進行納稅信用管理逐步向綜合稅收信用管理過渡。四是建立納稅信用激勵機制。從我國出口退稅分類管理來看，所謂的優惠，沒有讓納稅人獲得實質利益，并不足以起到激勵之功效。故應建立一套確實有效的激勵機制，增加納稅人因失信而帶來的成本。

3．加強稅款使用信用建設

國家對財政收入（其中稅款占有較大的比重）的使用一般通過國家預算來安排，而在具體的部門則通過政務公開等形式告知公眾。然而，眾所周知，這種粗放的、表面化的公開，還不足以取信于民，因此，在公開財政預算和政務的基礎上，還應大力開創稅款使用信用建設的新路子，只有保證稅款的合法、合理支出，才能充分體現我國稅收“取之于民，用之于民”的優越性。一是增加稅款使用的透明度，不僅要將財政預算延伸至鄉鎮一級政府，而且要將政府公共支出預算全過程納入監督體系。目前預算監督缺乏層次，各環節脫節嚴重，沒有真正體現出監督。今后，在部門預算生成后，應對所列項目進行實地考證、考核，根據效益情況篩選確定，預算下達后，則對資金到位和使用情況進行跟蹤問效，款項走到哪兒，監督就跟到哪兒。二是加大稅收的社會意義的宣傳，從稅款使用效益角度，進行“誠信納稅，利國利民”思想的宣傳和教育，使納稅人明白稅收對社會發展帶來的宏觀和微觀效益，從而取得納稅人的信任、理解與支持。三是大力懲處貪污腐敗行為，保證稅款安全。貪污腐敗造成的損失歸根到底由納稅人負擔，故保證稅款合理使用與安全，在一定程度上就保證了納稅人的合法利益，一種讓稅款在無形中消失的做法，難以使納稅人樹立自覺納稅的觀念。

4．建立失信處罰機制

由于市場經濟文化與傳統計劃經濟文化的沖撞，以及當前信用管理尚未形成體系，對于“失信者”尚未有有效的約束懲罰機制。不少納稅人為了追逐眼前的利益，甚至偷稅、騙稅，不惜損失可貴的信用，各種短期行為日漸普遍，這種短期行為的普遍化既包括企業行為短期化、個人行為短期化，也包括政府行為的短期化。因此，建立失信懲罰機制的問題亟待解決。

一是對企業或者個人在稅收信用上有了不良記錄時，在稅收征管系統（CTAIS）中自動劃轉為“納稅信不過企業”或者直接降低信用等級。對這些企業，稅務機關應加強征收管理，加大稽查和監督力度。二是對上述“納稅信不過企業”在一定時期內不得劃轉為正常有信用企業，并規定在此期間，再次發生違反稅收法律法規的行為時，應從重處罰。三是建立稅收信息不實企業公告制度，在地市級稅務部門的網頁上公布，或者定期在辦稅服務廳公布，供公眾隨時查詢，接受全社會的監督。四是建立與工商、海關、外匯、國庫管理部門信息互通機制，實現稅收信用信息共享，使稅收信用管理與相關的社會管理結合起來，加大稅收信用管理力度。總之，要建立納稅信用檔案，公開信用信息，以落實信用機制。