導語：地方政府的財政實踐探討一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]鄉鎮基層普遍存在著三種類型的預算與決策分離的現象:無預算之名的決策、預算資金的隨意增減、時間的錯位。在財政緊張的約束條件下,鄉鎮政府將預算資金用在最為重要的支出項目上,而不管其是否為預算項目。另一方面,由于基層支出“表達與實踐的分離”,在預算總數給定的情況下,出于自身利益的考慮,鄉鎮政府有動力將預算資金變通使用,導致預算與決策的分離。

[關鍵詞]預算;決策;分離

根據財政部在十一屆全國人大會議上的報告,2007年全國財政收入51304.03億元。其中,中央本級收入27738.99億元,地方本級收入23565.04億元[1]。近年來,通過部門預算改革、國庫集中支付制度、政府采購制度等制度改革,政府試圖加強對財政資金的控制。

預算資金是財政資金的主體。本文中所關心的問題是:在地方層面,尤其是基層鄉鎮,預算資金的支出是通過何種方式進行的;預算是否能夠對基層的支出起到嚴格的控制作用;如果答案是否定的,那么導致這種現象的原因是什么。

凱頓(Caiden)和威爾達夫斯基(Wildavsky)在《PlanningandBudgetinginPoorCountries》中提出了預算和決策分離的概念。通過系統地考察亞洲、非洲、拉美諸貧困國家的經驗,兩位學者認為,這些國家普遍存在預算無法控制決策的現象。具體來說,體現在以下幾個方面。財政部門在做預算時可能會對資金進行預留,根據需要,可能延遲預算資金的發放,進行五季預算等,政府職能部門在年終進行突擊消費,在需要資金時,通過非正規方式向財政部門哭訴等。貧困、盈余(redundancy)的缺少產生不確定性,貧困也降低了一個國家處理不確定性的能力。財政有限和不確定性會導致預算的弱約束力,這種情況不僅發生在貧困國家,也可以發生在美國這樣的國家。所以,不確定性是造成上述現象的原因。[2]47-97

兩位學者的研究結論可以解釋預算與決策分離的部分現象。比如,由于存在“要錢”機制,在預算過程中可以通過行政首腦的干預獲得額外的資金,基層部門對于此項資金就會盡量支出。在他們的分析框架中,財政部門的預算規則是不確定的,這導致基層政府發展出各種策略“要錢”,從而使真實的支出與預算分離;但他們卻無法解釋,在預算規則既定的情況下,為何基層部門的支出依然脫離了預算的控制。在這一點上,我們無法用不確定性作出令人信服的解釋。

黃佩華認為,1994年分稅制改革的重點在于中央和地方在收入上的劃分,而對于事權則未作詳細的規定。成熟的西方國家一般在憲法上會對中央和地方的事權作出詳細的規定,但中國的狀況相反,事權界限一直處于模糊狀態。[3]73并且地方政府過多地承擔諸如社會保障、社會安全網的責任。中國官員的任命制度,上級官員對下級官員的任職具有決定作用,進一步造成上級政府將本應由本級政府完成的任務交付給下級政府。為了解決這個問題,賈康建議中央政府應該實行“扁平化改革”,從五級政府減少到三級政府,以減少上級政府截留資金、下壓任務,基層政府入不敷出的局面[4]。

這些學者的研究給我們的一個啟發是,基于中國現行的政治體制結構,上級政府有能力、有動力將一些責任下移到下級政府,其中的一些任務下級政府將不惜一切代價完成。但這些學者只是從基層政府財力的捉襟見肘角度來討論這個問題,他們沒有進一步討論這種制度和基層支出與預算的分離之間的關系。另外,他們也沒有注意到上級政府的職責下移與下級政府的預算是否沖突的問題。

一在討論預算漸進主義策略時,Gist認為應當把部門預算進一步細分為強制性部分和可控性部分[5]。我們在調查①中發現,基層政府存在著大量不可控支出,不管這些支出在預算表格中是否占有一席之地,或者預算是否為其提供了足夠的資金。借用Gist的概念,筆者將這類支出稱為剛性支出。由于種種原因,此類支出在基層大量存在,它脫離了預算的控制,形成了預算與決策的分離。

(一)預算與決策的分離現象一:無預算之名的決策

從預算的控制角度來看,一切支出都應經過預算。決策就意味著支出,它理應有預算之名;但我們在調查中發現,基層政府的大量決策在預算中是無法體現的。這些現象大致可以分為三種:

1.配套資金

1994年分稅制改革后,中央政府得到了財政收入的較大部分,上級政府通過轉移支付,部分緩解了下級政府的財政壓力。作為轉移支付重要方式之一的專項資金,在下撥到下級政府時,部分項目要求地方政府為其提供配套資金。但對于基層政府來說,他們在制定下一年度預算時,并不知曉能否得到某專項資金以及該專項資金是否要求配套資金。周雪光在考察預算軟約束問題時,將近年來出現的這種自上而下突破預算約束的現象稱為“釣魚工程”:上級政府拿出很少的一部分資金作為“誘餌”,鼓勵下級政府或單位用各種方式集資來完成某項工程[6]。如果不提供配套資金,這筆來自上級的錢就無法到位。面對“天上掉下的餡餅”,理性的基層政府首腦理當接受配套資金的要求。一旦做出這個決定,他將不得不挪用其他預算資金或使用預算外資金,而預算與決策顯然將成分離之勢。省道建設、農業開發、噴灌系統、文化站建設和衛生院建設等這些項目有時候就需要鄉里配套的資金,但是鄉里沒有足夠的錢,就只能通過社會捐助、農民自籌或從辦公經費里擠一些。(河北訪談)

2.歷史遺留債務問題

2002年,我國實行了稅費改革,農村中亂收費的現象得到了一定程度的制約,但稅費改革后間接導致了鄉鎮債務問題。因為原來預測來年的三提五統能夠填補那些負債,但是國家取消稅費之后,這個空缺就無法彌補了。鄉鎮寄希望于縣財政負擔這部分債務,但中國的縣級財政也多半拮據。我們村還有債務200萬左右,別人來要,只能擠牙膏似的從辦公經費中擠出一點。并且,有時候這些債是不得不還的,比如,他要是跟上頭領導熟的話,他就會找領導給我們說話,只要領導說話了,我們這個債多少是要還一些的。(河北訪談)

3.隱性的補貼

這也是一項沒有明細賬目的支出。有一些是上不了單子的。比如副職特別累,你為了激勵他,會給他一些獎金,但這個不能列到明處。列到明處就成了獎金,獎金是針對大伙的,不能有差別,而且行政與企業不同。但做副職又苦又累,直接面對老百姓,有些能力的人又總往外跑,你得找人來做這些事情,就必須發一些額外的獎勵,而這個只能打到別的單據上。(河北訪談)被訪人坦言,這些錢是上不了賬的,這種支出不在預算之內。

(二)預算與決策的分離現象二:增減之道——預算資金的變通

與無預算名分的決策相反,這里討論的是預算科目內的支出,只不過科目的數額發生了變化。不管是增加還是刪減支出數目,預算的約束作用都受到了弱化,這可稱為第二大類預算與決策的分離。

1.居高不下的招待費

基層政府每年的接待費用數目不小,但由于這個問題過于敏感,調查對象中只有一位告訴了我們具體的數字。去年我們鄉的接待費規定是8萬,但實際花了50來萬,這錢只能從其他地方出了。(浙江訪談)相差如此大的兩個數字只能說明,預算對于此項支出決定的約束僅僅是名義上的。

2.計劃生育

計劃生育是我國的基本國策,鄉鎮對此都很重視。但在預算表中,此項支出的比重并不大,鄉鎮所要投入的財力要遠高于預算。比如說計劃生育需要投入的資金很多。現在搞一票否決,計劃生育做不好,會被直接否定。但是我們的預算不可能有那么多錢。(浙江訪談)

3.挪用專項資金

專項轉移支付一般用于具體建設項目的補助,這種補助明確規定資金的用途,得到補助的下級無權任意變動,有些還帶有附加條件;但本人2007年9月底在浙江某鄉做調查時卻發現,該鄉鄉長和會計人員并不避諱此事。他們公開告訴我,去年該鄉就從修路的專項資金中截留了3萬以填補辦公經費的不足,雖然他們解釋說這3萬元是修路時厲行節約的結果。這種行為不管對上級還是下級政府來說都意味著預算與決策的分離:上級政府的部分預算資金改變了使用途徑,而下級政府的辦公經費也超出了預算規定的范圍。

(三)預算與決策的分離現象三:時間的錯位

一個訪談對象講述了他們單位曾經發生的一件事。前幾年鄉里派出所蓋辦公樓,事先沒有經過批準。但是先蓋樓了,因為不蓋不行,辦公條件太差了,蓋完之后再向縣里要錢,只要不是違法的就沒有什么關系。上頭也不同意,問我們為什么不先打報告,不過最后錢還是要到了,派出所領導被口頭批評了,但影響不大。如果不這樣,資金就輪不到你。(浙江訪談)

在這里,預算不但不能起到約束決策的作用,還成為被約束的對象。另一種時間錯位的現象則是預算資金撥付的延遲或取消。在這種情況下,基層的決策與預算也脫離了關系。(預算資金)延時的情況太多了,縣里財政本來就少,一緊張他們就會延時,有時候甚至不給。那就只能自己想辦法了,事情還是得做的,實在不行就先借錢吧。(浙江訪談)

二正如有些學者已經注意到的,缺少監督是預算與決策分離的原因之一。1982年《憲法》規定人大有權審查批準國家預算和預算執行情況的報告,1994年《預算法》又進一步明確了人大的預算分配和監督職能;但由于沒有在預算體制方面進行相應的改革,人大的預算監督職能實際上沒有得到落實。關于監督的討論無法將問題進一步深入。不管是內部監督或是外部監督,都強調預算與決策分離的外因;但在中國的制度安排中,存在著由非監督的因素導致的預算與決策的分離狀況。

(一)實踐標準與預算標準

在調查中,鄉鎮干部一再向我們抱怨:“基層財政太難了,缺口太大了”。財政之難,難在缺錢。但是我們發現,對于某些支出,基層卻不惜血本。

也就是說“,缺錢”只是個相對的概念,鄉鎮干部對于什么是重要的,什么是不重要的支出有一個標準。如果基層干部的標準與預算一致,那么基層的決策與預算就會相統一。即使預算資金無法滿足所有的科目要求,基層官員也將保證那些在預算中最為重要的支出項目。如果二者標準不一致,則預算將成為一紙空文。

(二)鄉鎮政府的職責與財力狀況

從表面上看,作為一級政府的鄉鎮與上級政府沒有差別。但是在實踐中,由于缺乏對鄉鎮職能的具體規定,縣鄉兩級政府現有的權力劃分并不很清楚,哪些事項應當由縣級政府及其所屬部門決定、管理或審批,哪些事項應當由鄉鎮決定與管理,尚無具體的規定。實際上,縣鄉兩級政府同時在一個行政區域范圍內行使國家政權機構職能,鄉鎮政府是縣級政府的下級,鄉鎮根本沒有能力與縣級政府對抗。但無權并不意味著無責。在行政管理體系中,鄉鎮又必須執行上級交辦的種種任務。縣市政府把鄉鎮當作完整的政府,什么任務都往鄉鎮壓,而鄉鎮根本就沒有一級政府的行政管理權,卻又

必須承擔一級政府的職責。大事、小事都找鄉鎮政府,什么電力所、土地所,整天都在應付這些事。像電管所,受電力局垂直管理,它是企業,自負盈虧,不管它也行,但黨支部受縣里領導,這也事關老百姓的利益,因此架線啊、征地什么的,鄉鎮也得做工作。再比如說安全生產,對于鄉鎮,死亡一人就是大事,出了事,屬地管理追究鄉鎮的責任。但發放安全管理證,每個證二三十萬,這是縣里的事。(河北訪談)財政能力是一級政權從事執政活動的一種重要執政資源。有學者指出,分稅制改革只是在中央政府與省級政府之間的分稅,而在省、市、縣、鄉之間卻沒有明確的劃分,鄉鎮在稅收制度中受損的同時,卻承擔了大量的事則[7]。具體來說,鄉鎮財政缺少固定的、穩定的財政收入稅種。1994年實行分稅制后,縣級政府財政收入依靠地方稅種收入分成和地方收費收入,而鄉鎮政府的財政收入在地方收入稅種中沒有與其行政經費支出相匹配分成,只是在縣級政府財政中按照鄉鎮行政人員人頭費加少量業務費撥給,與鄉鎮地方的經濟發展狀況不掛鉤,而人頭費的標準核定又很低。縣級政府為鄉鎮制定預算,鄉鎮根據此預算,往往無法完成上級政府交給的任務。上級在下達和布置工作的時候,常常沒有下撥相配套的業務經費,或只是少量地、象征性地給予。

一方面是資金的緊張,另一方面是考核和評估的制約,鄉鎮官員只能疲于奔命,優先選擇那些更易受上級重視的項目支出。與上級的評估和考核相比,預算的約束顯然要很弱的。于是,變通預算資金將其使用在對其政績最有效果的項目上成為通行的做法。

(三)鄉鎮支出的優先原則

調查結果表明,鄉鎮政府在實踐中主要以上級要求的政績為導向,也就是說,約束其決策的不是本機政府的預算,而是上級政府或明或暗的指令。例如,計劃生育一直是鄉鎮政府的工作重點。雖然《人口與計劃生育法》把行政管理權賦予縣市職能部門,但是由于計劃生育工作的艱巨性,縣級計生部門將有關處罰權和執法權委托給鄉鎮,因此計劃生育工作幾乎完全依靠鄉鎮政府。

在預算表上,卻無法看到這種實踐中的優先原則。計劃生育是重中之重,鄉鎮政府也有執法權和處罰權,但是,處罰所收的卻是專款專用,并且“專用”不是用在農村中頗費精力的宣傳、動員,乃至強制育齡婦女遵守計劃生育的國策。

社會撫養費是到鄉里的,但是專款專用,必須用在計劃生育上。國家要求育齡婦女檢查,但不給錢,這筆錢就花在這里。(河北訪談)這樣一來,鄉鎮就不是一級責權利相統一的政府了。由于它的決策權甚至相當一部分行政權掌握在縣級政府及其部門手中,它主要是執行縣級政府的指令。但是縣級政府的指令在地方層面卻并不配備資源資金,這樣鄉鎮政府就無法根據自己的預算對支出進行先后排序。對于必須保證的,是一定要滿足的;對可以增減的,則視財力情況,能滿足就滿足,不能滿足就降低比例。(河北訪談)

(四)被肢解的鄉鎮政府

一方面,縣級直接通過財政、人事和考核等直接控制鄉鎮,鄉鎮必須按照其旨意去選擇那些對于上級來說重要的任務,而不管其在預算中是否重要;另一方面,縣級政府通過職能部門設在鄉鎮的“七站八所”肢解鄉鎮政府的權力和財政。如此一來,鄉鎮就被撕成一條條,那些設在鄉鎮、由上級主管部門直接管理的站所,勢必會在相當程度上瓜分和肢解鄉鎮政府的大部分職權,鄉鎮更是有責無權。

2007年9月,我在浙江某貧困鄉調查時,該鄉鄉長一方面告訴我財政拮據的情況,另一方面,他又坦言,有些支出是難免的。當年8月1日建軍節,他們帶了3萬元慰問金去看望當地邊防派出所的官兵。他告訴我說:“有時候我們得求人家。”因為邊防派出所屬于上級垂直管理的機構,他們沒有權力去指揮調動;但是基層一旦出事,鄉鎮又必須負責任。于是,跟這些垂直機構保持好關系也是他們工作的重點。而像慰問金這種支出,在鄉鎮的預算表中卻是無法看到的。

A鎮的一份財政運行狀況匯報也反映了類似的問題:

居民的飲水、市政交通道路建設、新農村建設、工業配套設施建設等投入,特別是在建鎮初期建成的基礎設施,到目前都需要投入大量的資金翻修。新的基礎設施要建,老的設施要修,而我們的資金主要來源在于土地出讓金返回部分。行政沒有執法權,只能借助縣級下設的部門來管理A鎮大交通、社會公共治安和建設。縣級部門駐鄉鎮機構的人員有限、資金有限,要加強管理,缺人缺錢怎么辦,需要當地政府補助。我們是不給不行,給了也不行。我們向縣屬部門、向非預算單位撥款是超范圍撥款。①

鄉鎮政府行為的邏輯起點可以用制度約束下的趨利避害來概括。首先,在中國的現行政治體制中,一個官員的成就主要由上級來評價,是否升遷取決于其所做出的政績。但并不是所有的政績都會得到認可,只有那些符合上級意志的政績才會得到肯定,這是基層官員的制度約束之一。同時,下級官員不止要做出令人滿意的政績,他還必須與上級官員保持良好的私人關系,而這種私人關系的建立與維護,又以公共資金作為手段。比如,通過鋪張浪費的接待,以獲取上級官員在項目審批、資金劃撥時的照顧,最終既得到“公”的利益,也獲得“私”的利益。

其次,基層鄉鎮政府是五級政權中最為弱勢的一級,由于權力地位的差異,上級政府有能力,也有動力將本應由自己承擔的責任推卸給下級政府。在當前的體制下,鄉鎮政府的財權萎縮,這既包括分稅制改革后,縣級政府對原屬鄉鎮的財源的攫取,也包括稅費改革后,鄉鎮政府亂收費的中止。而從鄉鎮政府來看,它的職能經歷從缺失退化而演變為職能錯位。一方面,上級政府剝奪了鄉鎮政府一級政府的地位,將自身的職責下移,使鄉鎮政府按其意志辦事,但上級并不為鄉鎮政府提供資金,而鄉鎮預算也無法與這些要求匹配;另一方面,通過垂直機構,鄉鎮政府的權力被肢解,使它在完成上級要求的任務時不得不求助于“七站八所”,不得不在資金上為這些機構提夠支持。同時,分稅制和稅費改革使鄉鎮財政吃緊,在此約束條件下,鄉鎮政府只能將預算資金用在最為緊要的支出項目上,而不管其是否為預算項目。還有,預算制定過程又與這些支出要求相脫節。這樣,預算與基層實踐中的決策就相分離了。

三鄉鎮政府的決策與預算存在既統一又分離的現象。但引起我們興趣的是二者分離的情況,主要有無預算之名的決策、對預算規定支出的增減、支付時間的錯位等三種現象。本文部分證實了已有研究的觀點。在Caiden和Wildavsky看來,由于受不確定性的約束,發展中國家在收入和支出方面起起伏伏,這導致預算資金本身的非預期性,從而使國家各職能部門發展出各種手段來回避風險。而這些形態各異的手段體現了預算約束的極度弱化,即行政領導的決定與預算過程是分離的。在調查中,我們發現,兩位學者的研究結論可以解釋部分現象。比如,由于存在“要錢”機制,在預算過程中可以通過行政首腦的干預獲得額外的資金,基層部門對于此項資金就會盡量支出。在兩位學者的分析框架中,財政部門的預算規則是不確定的,這導致基層政府發展出各種策略“要錢”,從而使真實的支出與預算分離。但他們卻無法解釋,在預算規則既定的情況下,為何基層部門的支出依然脫離了預算的控制。在這一點上,我們無法僅用預算的不確定性作出令人信服的解釋,還需要觀察其他方面。

行政監督和人大監督的缺位固然導致預算約束的弱化,但這只是原因的一個方面。如果沒有剛性支出的存在,那么基層鄉鎮預算與決策的分離就失去了其存在的價值。而只要有這些剛性支出的要求,即使存在監督,基層領導也有動力去挪用,擅自增加、減少某些開支,因為不履行這些行為所帶來的后果要比嚴格遵守預算嚴重得多。我們并不認為預算不需要監督,但是在中國基層,存在其他一些制度使得監督不能起到應有的作用。由于基層支出“表達與實踐的分離”,在預算總數給定的情況下,出于自身利益的考慮,鄉鎮政府有動力將預算資金變通使用,形成基層政府對預算資金的二次預算分配權。這樣,基層的決策就脫離了預算的控制,形成了預算與決策的分離。

[參考文獻]

[1]財政部.關于2007年中央和地方預算執行情況與2008年中央和地方預算草案的報告N].人民日報,2008-03-21.

[2]Aaron,Wildavsky.PlanningandBudgetinginPoorCountries.NewBrunswickandLondon:TransactionBooks,1980.

[3]黃佩華,迪帕克,等.中國:國家發展與地方財政[M].吳素萍,等譯.北京:中信出版社,2003.

[4]賈康.以扁平化改革作為我國現行財政體制的切入點——我國財政改革的反思與路徑探討[J].中國金融,2008,(8).

[5]Gist.“Increment”and“Base”intheCongressionalAppropriationProcess.AmericanJournalofPoliticalScience,1977,21(5).

[6]周雪光.“逆向預算軟約束”:一個政府行為的組織分析[J].中國社會科學,2005,(2).

[7]黃佩華.中國地方財政問題研究[M].北京:中國檢察出版社,1999.