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[內容摘要]本文淺析了當前我國農民負擔的構成、農民負擔在現階段不斷加重的原因，農民負擔加重的后果以及提出相應的可行的解決措施。

[關鍵詞]農民負擔稅費改革財稅體制農民利益

以我國目前的人口結構來看，傳統的觀點是：我們是以世界百分之七的耕地，養活了世界上百分之二十一的人口，但是卻同時應該看到，我們是在以占世界上百分之四十的農民才養活了這百分之二十一的人口的。這說明：我們的農業目前還相當落后，絕大多數的農民生活水平還很低，農民負擔還比較重。

一、農民負擔的構成

農民負擔，是指農民除繳納稅金，完成國家農產品定購任務外，依照法律、法規所承擔的村（村民小組）提留、鄉（鎮）統籌費、勞務（農村義務工和勞動積累工）以及其它費用，是農民作為獨立的經濟主體在其自身進行消費和投資活動之外所承擔的經濟負擔。總的來看，農民負擔可以分為兩部分，也是兩個層次：第一個層次是公開的稅賦，稅即農民目前區別于城里人承擔的農業4種稅收：農業稅、農林特產稅、牲畜屠宰稅、耕地占用稅，賦即國家認定的農民合理負擔的收費和勞動義務工。第二層是除以上稅賦外的暗稅或合理但不合法的集資和攤派，暗稅通常指工農剪刀差問題，即國家糧食定購認為除納稅外剩余部分，國家結算的糧食價格低于市場價格的那一部分差價，就相當于國家對農民征了筆暗稅。合理但不合法的集資和攤派，常指地方集體行政或經濟組織經多數成員討論決定的收費行為，還包括以前一直收取的“三提五統”，“三提”指村集體提留的公積金、公益金和管理費；“五統”指鄉鎮統一籌集擬用于鄉村兩級辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練、修建鄉鎮道路等民辦公助事業的費用。

二、農民負擔加重的原因

可以說，我們的政府確確實實是關注了農民負擔問題，也拿出了相對應的政策來試圖該變農民負擔過重的狀況，但是實際上，1985年以后，農民負擔就逐漸加重，雖然上面三令五申要減輕農民負擔，但很多地方農民負擔越來越重，有的地方農民的實際負擔占了純收入的15－20﹪。1997年以后，農民的純收入非但未增加反而減少了。這也造成這幾年很多農村地區的干群關系緊張，各種社會矛盾增加。綜合我國各個地方的實際情況來看，農民負擔加重大概有以下原因：

（1）思想認識上存在偏差，農村財政體制不合理

我們在沿海開放的地區，或者說是經濟比較發達的地區，往往看不到農民負擔過重，農民集體上訪的事件和報道。反而在一些經濟相對比較落后的地區，類似安徽、河南、湖北等農業大省和農民收入比較低的地區卻經常看到。并非是這些地區的農民就不安分守紀，而是反映了一個很現實的問題，越是貧困的地區，農民負擔越是重！

改革開放以來，一些地區和一些農戶通過改革生產方式或者提高生產效率率先富裕起來，這是不可爭辯的事實。但是，我們的思想認識上卻還是存在偏差，對農民的富裕程度估計過高。是有些人富裕起來了，是有些地方發展起來了，但是從總體上講，農民的收入水平及其物質文化生活水平并不高，有些地區還很落后，有些農戶還沒有解決最基本的溫飽問題。有些地方政府對農村經濟發展狀況過于樂觀，對農民的富裕程度估計過高，對農業生產的不平衡性、不穩定性以及農民生活水平的相對性、差異性估計不足。這種思想認識的存在，再加上各地區、各部門的自身利益或者為了“政績”的需要，往往導致各種不合理、不規范的攤派、集資以合法的形式層出不窮，更是加重了農民的經濟負擔．

農村財政體制不合理主要體現在農村基層組織財權、事權沒有完全統一。農村作為我國的基層政權組織，維持這個機構的正常運行，必然要有一些相應的財政支持，然而，我國現行的農村財政體制卻不是國家撥款來維持，而是由農民上交相對應的賦稅和相關費用來維持。1994年實行分稅制改革后，劃分了中央與地方的財權，但中央與地方以及地方各級政府之間的事權劃分不夠明確，而且事權與財權不統一，尤其是縣、鄉政府以及村民委員會，往往有事權而無相應的財權。這樣，對于諸如道路交通、郵電通信、文化教育、衛生防疫等農村公共品的供給和基礎設施的建設，這些本應由國家管的事情卻給了地方，本應由國家財政解決的卻要由縣鄉財政解決，而縣鄉政府無力憑借本級財政收入來提供，而上級財政轉移支付又非常有限，只得通過向農民攤派、集資來解決。在經濟欠發達的農村地區，預算內收入僅夠維持政府機構的日常運轉，提供農村公共品所需資金只好向農民伸手，在“三提五統”之外加重農民負擔。因此，如果財政體制問題不解決，要將農民負擔壓到5％以內是辦不到的，至少在經濟落后地區辦不到。

（2）農業比較利益偏低，農民收入增長緩慢

我國農民負擔問題的最早出現與我國的優先發展工業的戰略和長期形成的城鄉分治的二元經濟格局有很大的關系。建國以來，我國制定了工業發展的傾斜政策，以在經濟發展中占優勢的農業經濟來支持工業的原始積累，使農產品和初級加工品的生產和銷售在與其他工業品的交易中處于不對等的地位，直接的結果就是使農業利益流向工業領域，為工業化積累了大量的資金。但是長期形成的這種狀況和與工業品交易的剪刀差使得農業的比較利益偏低的情況沒有得到改變，反而更加嚴重。

改革開放以來，我國農村經濟發展迅速．農民的生活水平也有了顯著改善。但是應當看到，與城市居民收入水平相比，農民的收入水平還比較低，可以說農民是我國整個社會階層中收入最低的一個群體。特別是近些年來，農民的經濟收入增長緩慢，1997一2002年，農民收入增速連續五年下降，為改革開放以來的首次，而且城鄉居民的收入差距有擴大的趨勢。1994年我國城鄉居民收入差距己擴大到2.63:1，此后三年略有縮小，到1998年又再度擴大為2.54:1，2002年為3.1：1，2003年更是擴大到了3.9：1，遠遠高出了國際公認的1.5一2.0:1的合理差距區間。如果再把農民收入中包含生產性投資考慮在內，那么城鄉居民收入及消費水平的差距還要更大．而與此同時，農民負擔的增長速度遠遠高于農民收入的增長速度，違背了二者同步增長的原則。

（3）現行農村稅費制度存在諸多弊端

農村稅費制度是調節農村收入分配、保障農村公共物品供給的一項基本制度。我國現行的農村稅費制度包括農業稅收制度和農民承擔的其他稅外負擔。與國外的涉農稅制相比，我國的涉農稅制有著明顯的“中國特色”：①單獨設立農業稅稅種。按照《中華人民共和國農業稅條例》的有關規定，我國現行農業稅是對一切從事農業生產，有農業收益的單位和個人征收的一個稅種，其計征依據是常年產量，稅率實行地區差別比例稅率。由此可以看出，農業稅課征對象、調節領域都有較大的特殊性，具有不同于工商稅收的獨特特征：首先，農業稅以總收益為征稅對象，按其性質來說，屬于所得課稅，但總收益并不扣除成本費用，它的課征方法又類似商品課稅；其次，受農業自然再生產的影響，農業稅征收入庫具有季節性：再次，在征收制度上，地方具有較大的自主性。我國地域遼闊，各地自然條件和經濟條件差別很大，種植習慣和經營品種也不相同，使得各地在具體稅率、征收期限、減免稅方面有較大的自主權：最后，我國農業稅常年產量和稅率一定多年不變，稅收負擔極為穩定。②涉農收費性質復雜、種類繁多。目前我國農民承擔的稅外收費，既有稅收性質的鄉鎮統籌，也有規費和使用費性質的政府部門收費，還有各種毫無名目的亂收費，種類繁多，負擔沉重。而且，費的收取也不是嚴格的受益原則，而是按人頭平均分攤．這些都與國外建立在公共物品供給基礎上的政府收費有著顯著的區別。這種混亂無序的稅費體制給農民增加了各種有形無形的負擔。

（4）宏觀監督管理不力，法制不完善

由于宏觀上監督管理不力，造成政府部門行為的不規范，各有關部門可以依靠行政權力強行攤派而不負相應責任。法制不完善，使對加重農民負擔、侵害農民合法權益的行為缺乏法律制裁明確的依據。對農民亂收亂罰，屬民事侵權行為，有的地方卻動用專政工具和手段強行向農民收錢收物，甚至造成死人、傷人率件，這樣的違法行為在處理上往往以黨紀政紀處分代替法律制裁．懲處不力，起不到警戒作用，因而成為類似事件屢見不鮮、中央三令五申減輕農民負擔卻難以落實的原因之一。

三、對減輕農民負擔的思路和可行性的操作辦法

農民負擔問題不僅是一個經濟問題，更是一個重要的政治問題，它直接影響到農村經濟發展、基層政權建設和社會政治穩定。必須有針對性地采取一些措施和對策，保護農民的合法權益和生產積極性，促進農村經濟的發展。

（一）、提高思想認識，增強做好減輕農民負擔工作的緊迫感

思想認識問題，特別是各級領導的思想認識問題。解決得好與不好，直接關系到減輕農民負擔工作的成敗。首先，要在政治上、思想上、行動上同中央保持一致。對待中央的各項減負政策，不能陽奉陽違、熟視無睹，不能討價還價、久拖不辦，要把減輕農民負擔工作當作是否貫徹、落實中央路線、方針，是否同黨中央保持一致的重大問題來認識、來落實。其次，要把減輕農民負擔作為加強黨風廉政建設，密切黨群干群關系，提高黨在群眾中的威信的一項重要措施來抓。第三，要樹立正確的經濟發展觀、政績觀和利益觀。搞一些曇花一現的事情，其最終結果往往是違背農民的意愿，扼殺生產力。

（二）、加快體制改革，建立完善的政治體制和經濟體制

首先，要加快基層行政機構改革。從1998年開始，中央機關率先進行了機構體制改革，各地各部門，特別是鄉村基層組織也應當堅決實行中央的規定，精簡多余的機構和人員，對待縣級以下的“二無三靠”單位，要進行一次全面清理整頓，對帶有經營性質的政府部門要盡快改變為經營實體，不再行使政府職能。農村機構改革要一步到位，防止出現反彈。其次，要加快農村財政體制改革。一是在劃清中央與地方事權關系的基礎上，實行中央與地方分稅制，分別形成中央與地方財政。地方經常性開支由地方財政負責。由于中央政策性因素造成地方支出的，由中央財政承擔，再不能中央出政策，地方出經費。二是加強和改善農村財務管理，對行政執法部門所需經費實行收支兩條線管理。行政執法部門所有收費、罰款要一律上交財政，部門不得從中提成，更不準各單位自收自支。正常工作所需經費，向財政部門提出申請，由財政部門按照工作需要如數撥付。再次，要加快農村價格體制改革。要進一步理順工農產品比價關系，從政策上調整工農業的比較效益，逐步改變農產品價格偏低的狀況。由于我國農村經濟集約化程度低，現代化程度不高，經營效益較低，不能簡單強調與國際接軌而降低農產品價格。

（三）、理順分配關系，逐步完善負擔管理辦法

理順分配關系主要是通過理順國家、集體和農民三者利益關系，使農民在農村經濟收益分配中得到利益和實惠。根據我國目前分配關系的實際，最有效的辦法是正在實行的稅費改革，其目標模式應為：把現行的按農民土地常年產量計稅和按上年人均純收入提取統籌費的計征辦法，改變為按耕地和出售農產品數員分別計征，兩者統稱為農業稅或公益事業稅，作為地方固定收入．取消農業特產稅和屠宰稅。從農民負擔中剔除由財政負擔的各項鄉統籌費，解決農民負擔資金平調使用的問題。以后，村集體經濟組織在全村范圍內的公共開支將主要在村上交的土地承包費中支付，而不再向農民收取提留和集資。

（四）、規范政府行為，約束部門權力

一是規范政府行為。規范政府行為的主要內容之一就是政府不能參與各類集資活動。無論是商業性還是社會福利性集資活動，都必須由專門的組織機構按規定程序去進行。二是約束部門權力．約束部門權力，主要是禁止政府各部門利用所掌握的權力和工作之便，向農民亂收費、亂罰款、亂攤派。

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