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內容提要

建立適應市場經濟要求的公共財政框架，需要理清財政職能進一步調整的思路。在總的導向和大原則之下，應當看到：

1、財政職能調整需要區別不同政府級次。首先，中央、地方財政所要提供的公共產品與服務有所不同；其次，中央、地方對于“重點建設”的事權也應不同：中央應保留一定投資權，地方政府則應從一般競爭性、營利性項目完全退出。

2、財政職能調整需要區分不同發展階段。“退出”過程要與各地區的市場發育水平相適應，與各階段的改革戰略要求相配合。

3、財政職能的合理范圍需要細化和具體化。對于大量的半公共品或混合產品不可能有簡單劃一的處理方式；對于“競爭性領域”也要區分一般競爭與壟斷競爭－后者財政不可能完全退出，但現實生活中某些原來的壟斷競爭行業可以演變為一般競爭行業。

4、財政職能調整轉換必須緊密聯系財政職能實現方式的創新，否則難以在新形勢下有效履行職能。

以“公共財政”導向和“有所為有所不為”原則實行的財政職能調整，近年在我國已有所進展，但尚未到位，還有一系列問題需要深入研究。本報告擬對財政職能的進一步調整提出一個概略思路。

財政職能的定位與調整取決于政府職能的定位與調整。在社會主義市場經濟體制下，政府職責的基本領域，是在維護國家機器正常運轉的前提下，通過市場機制滿足不了或滿足不好的社會公共需要。一方面要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用，另一方面，政府必須對市場配置的“缺陷”進行調節和彌補。目前我國財政仍然“越位”和“缺位”并存，供給范圍過大，包攬過多，特別是向一般競爭性生產領域延伸過多，超出了政府職能的合理范圍，同時，一些應由政府承擔的屬于社會公共需要的事項，又由于財力緊張、收支矛盾尖銳而無法滿足。為了保證財政資金的有效運用，必須在20年改革開放的基礎上，進一步調整政府事權，逐步建立適應市場經濟要求的公共財政框架。

應當看到，由傳統財政模式向公共財政轉化是一個漸進的過程，不可能一步就位；在各級政府之間、各發展階段之間，職能的設定也不應“一刀切”；職能合理范圍的一些原則性的說法，尚有待細化；職能的具體實現方式，亦亟需創新。下面試作幾個方面的討論。

一、財政職能調整需要區別不同政府級次

以建立公共財政框架為導向，財政職能調整要與政府職能調整相適應，退出“越位”，彌補“缺位”與“不到位”。按照這種大的原則要求，應當收縮財政的生產建設支出，逐步退出一般營利性和一般競爭性投資領域，主要提供公共產品與公共服務，如社會基礎教育、公共基礎設施，并促進公平分配、維護宏觀經濟及社會穩定、保證政權建設、國家安全等。在這個大方向下，還要看到，不同級次的政府職能與財政職能是應當有所區別的，不同級次政府職能的層次性和差異性決定了各級財政職能亦有層次性和差異性。

在我國現實生活中，上述層次性、差異性突出地表現在兩個方面。

首先是提供公共產品與服務的層次性和差異性。一般來說，公共產品可大致分為兩種類型，一是不受或基本不受空間、地域限制的公共品及服務，這一類主要應由中央政府提供；二是較大程度上存在空間、地域限制的公共品及服務，這一類一般應由地方政府提供。這種公共產品的層次性，決定中央財政與地方財政的職能范圍相應要有所不同，顯然中央政府的事權應包括宏觀經濟穩定和總體社會發展目標的制定與追求，全國性公共品和服務的提供、調節地區間的公平狀況和全社會成員的公平狀況以及國防、外交等職責。與上述中央政府職責相區別的一些具有區域性的公共事務，則應由地方政府承擔，如地區性的基礎設施、社會治安、公用事業服務等。

其次是介入生產性“重點建設”的層次性和差異性。從一般地市場經濟“公共財政”原則看，政府對生產建設領域（特別是一般競爭性領域），是不宜介入的，我國建設社會主義市場經濟新體制，也不能完全背離這個定位，但又不能簡單照搬這個定位，而應從中央、地方不同級次上作區別對待的考慮。作為發展中的后進大國，我國中央政府的事權與財政職能，既要遵守古今中外一律的共性，又要具備社會主義初級階段現代化過程中必需的個性，財政分配應循如下順序作適當的統籌安排：首先是國家機器運轉和純粹公共品；其次是需政府介入的“準公共品”領域；然后是貫徹產業政策和經濟發展戰略的重點建設等。我國現處于社會主義初級階段，面臨實現工業化和現代化、趕超發達國家的艱巨任務，因而仍需由政府動員集中一部分資源發展最重要的支柱產業、為數不多的大型、長周期、跨地區、對全國產業結構和生產力布局有突出意義的生產建設項目，因此中央財政有必要保留一定的生產建設投資權并適應介入某些具有競爭性的項目。與此不同，地方政府則原則上應從一般競爭性、營利性項目完全退出，將投資領域設定為地區性基礎設施和公益事業的公共工程項目建設。

這種中央與地方政府事權劃分和財政職能的區別對待，既可以為理清中央、地方政府間的事權糾葛，適應市場經濟要求完善經濟管理體制和以分稅制為基礎的分級財政創造條件，又可以緊扣中國國情發揮政府在推動現代化中的能動作用，顯然比籠統地提出“政府退出生產建設領域”更具備可行性與合理性。

二、財政職能調整需要區分不同發展階段

在我國經濟轉軌時期，財政職能的調整和公共財政的建立不可能一蹴而就，一步到位，勢必要經過一個漸進過程，隨著社會主義市場經濟的不斷逐步趨于合理。

在這個漸進過程中，財政職能的調整，有必要從實際出發，在正確的大方向下，按全國而言的不同發展階段乃至按不同區域的不同發展階段，區別對待。比如，對國有企業技術改造，財政過去介入偏多，需要減少，特別是一般競急性國有企業的技術改造，應交給市場，使有生命力的項目通過市場取得融資支持。但在國有經濟戰略性改組和大型國有企業“三年解困”任務成為頭等重大事項的現階段，基本退出競爭性國企技改領域卻是做不到的，不具備可行性。1998年增發國債的資金“一分錢也不用于加工項目”是對的，因為當時已無法在資金撥出前很短時間內具體確定“不搞重復建設”的加工項目而予以支持，但1999年增發國債資金則正面介入了國企技改領域，這更是對的，因為已有一定時間和條件來選擇項目，加大對國企解困的支持力度?？傮w而言，不論從政治、經濟的任何角度看，對這個戰略性任務，現階段財政是不可能“袖手旁觀”予以回避的，這就深刻地反映了發展階段上的特定要求。如何幫助國有企業實現三年解困，積極有效地支持大型骨干企業技術進步、技術改造及推動國有企業戰略重組，這是財政必須承擔的重大職責之一，不可能繞過。待跨越此階段后，才能進而考慮財政如何競爭性領域大型骨干國企技改的問題。在國企戰略性改組的解困目標大體達到之后，可以預計，財政職能又應強調落到基本不介入國企競爭性項目技改的定位上（說“基本不介入”也就意味著不是絕對不介入。在中央政府的職能不完全脫開重點建設項目的情況下，不論是國家獨資還是控股的企業的技改，財政都是有可能在必要時介入的）。

與此相似，政府退出經營性、競爭性領域，在各區域也應分階段掌握。其中的基本原則是將財政“退出”程度與市場發育水平相聯系。一般來說，我國沿海地區經濟起步早、發展快，市場發育較成熟，市場配置資源的作用范圍日益增大，財政的職能應隨之較大動作地轉移到與此相適應的公共財政上去，政府支出主要為地方經濟建設和財源建設提供良好的軟、硬環境。而在不少中西部地區，由于經濟發展相對滯后，工業化水平低，市場化程度弱，這些地區的當務之急突出地表現在通過政府作用啟動工業化、市場化進程和降低失業率、加快農業勞動力向非農產業轉移等方面。與沿海發達地區相比，中西部地區的這種差別是客觀存在的，因此政府支出在支持生產建設方面還不能簡單地與沿海地區一樣較快“退出”，特別是在近期，加快中西部發展，既要加快基礎設施建設，又要提高區域性骨干企業的投資力度，緩解就業壓力，提高工業化水平，這必然成為這些地方政府與財政現階段工作的重要任務，這方面政府的特定的作用，市場是無法完全替代的。當然，今后隨著各方面條件的逐步具備，中西部欠發達區域無疑也要也沿海地區一樣，酌情加快“退出”步伐。

總之，在經濟轉軌時期，財政職能的調整和公共財政的建立，包括原則上應退出生產建設領域的地方財政職能的定位，也要取決于市場發育狀況和其他相關因素，分階段、分區域掌握，不能搞一刀切，這反映的是經濟發展中的客觀制約和客觀要求。

三、財政職能合范圍需要細化和具體化

在具體考慮政府和財政職能調整的操作問題時，僅僅停留于大的原則往往遠遠不夠，即使是某些“公認的”合理范圍的界定，也需細化和具體化。比如，大家都接受政府應提供公共品的原則，但仍然存在如何合理掌握政府介入公共品的界限的問題。在經濟學文獻中，公共產品的特征是具有效用的不可分割性，受益的非排他性和消費的非競爭性。而在現實經濟生活中，完全上述條件的純粹的公共品和公共服務并不多，更多的是不夠純粹的公共品和服務，稱為準公共品、半公共品或混合產品（“混合”的比例也各不相同）。教育、醫療保健、基礎設施等等都是如此。而且，產品或服務的公共屬性與特征也不是一成不變的，隨著技術的突破、管理體制與市場條件的變化，公共品、半公共品和私人產品之間的界限會發生漂移，原來一向是純粹公共品的可能變成半公共品，原來一向是半公共品的也可能轉為私人產品。因此，現實生活中對于公共品界限處理不可能有簡單劃一的方式。

例如，道路橋梁，傳統觀念認為是公共產品。隨著現代科技的發展，管理手段與水平的提高，部分道路橋梁已成為同時具有公共與非公共產品特征的準公共產品（如政府收費的高速路和橋梁），甚至近乎私人產品（如TOT、BOT形成管理的道路橋梁）這時政府介入到何種程度，一定要具體情況具體分析，這是公共財政職能范圍細化時不得不考慮的問題。又比如教育。長期以來，我們一直將教育視為公共產品，由政府全部包攬起來。其結果是政府投入的成本高，效率卻并不高，財力運用捉襟見肘，最需保證的純粹公共品即基礎義務教育得不到有效保證。其實“九年制義務教育”之外的高等教育，帶有較濃厚的非公共品色彩，應當隨市場經濟發展，推動我國高等教育的部分產業化（一些特殊專業除外；對低收入階層和少數民族的子女仍需實行特殊政策），這樣鼓勵民間投資，多元化辦學，并引進競爭機制，政府就沒有必要對高等教育大包大攬，而需要首先全力保證義務教育的落實。

與此相似，“部分性領域”的概念其邊界也是比較復雜并會發生漂移的?！罢顺龈偁幮灶I域”的提法本身就存在過于籠統、簡單的問題，因為競爭至少有一般競爭與壟斷競爭之分，政府不可能退出壟斷競爭領域（但應在這些領域力求增強競爭因素，弱化壟斷因素），所以應當采用相對嚴謹的“政府退出一般競爭性領域”的表述。即使這樣，“一般競爭性領域”與“壟斷競爭性領域”的邊界在實際生活中也不是一成不變的，比如我國的無線尋呼業幾年間已從一開始的壟斷行業，變成壟斷競爭行業，進而又演化為一般競爭行業，就是一個生動的例子。如果用壟斷或壟斷競爭的理解來掌握今天政府與財政關于無線尋呼業的政府基準，就會發生嚴重的偏差。

總之，政府合理職能范圍的界定，需要從具體事項出發作具體分析，加以細化，這樣才能避免在相關財政政策和職能設計上寬嚴皆誤。

四、財政職能調整轉換必須緊密聯系財政職能實現方式的創新

市場經濟條件下，即使是在按市場經濟規律運行所要求的政府和財政職能范圍內，如果沿用過去的調控手段和方式，也往往不能適應經濟發展與體制變化的要求。財政職能的調整和定位必須緊密聯系財政職能實現方式的創新。扼要列舉下面幾點：

1、總體而言，實現財政職能所運用的管理方式要從非規范向規范化轉變。所謂規范化，主要表現在以法治為基礎的財政收支與管理的制度化、程序化、體現民意和具備必要的透明度以接受公眾監督。從預算的編制、審議、修改、批準，到執行與執行中必要的調整，都應建立嚴格的程序，對各個環節都規定明確的責任，并且必須運用特定的合理方法（如零基預算、因素法轉移支付、公開招標的政府采購等）。這樣，過去彈性很大、透明度不高、各個權力環節上熱衷于“分小錢”的預算收支運作，就要轉向彈性小而合理化程度高、各個權力環節相互制約并接受有效外部監督的規范狀態。財政部門要從沉緬于對企事業單位具體管理而“樂此不?！钡臓顟B退出，將主要精力轉到依程序協同掌握制度、規則和研究把握政策規范的大事上來，并加強對財政經濟形勢和財政經濟政策執行情況的跟蹤分析，與有關部門一道努力提高宏觀管理水平，這樣才能充分發揮國家財政穩定經濟、調節分配、維護公平競爭等宏觀調控職能作用。

2、政府對公共產品的供給要由直接生產為主轉為組織協調為主。公共產品政府供給并不必然要求政府直接安排生產，在市場經濟條件下，公共產品的生產可以并應盡量采取民營形式。財政通過政府采購的科學化、合理化，可以更有效率地協調非公共部門產出與公共部門投入之間的置換與銜接，實現公共產品與服務的供給，包括優化公共產品的供給結構。

3、財政資金的供給要求“四兩撥千斤”。過去，我們對基本建設和技術改造投資，主要采取財政無償撥款使用的方式。在社會投資和財政收支格局已發生巨大變化的今天，再簡單地沿用這種方式，卻是財政力不勝任、難以為繼的。如果國有企業技改資金再依靠過去全額劃撥方式，只能是杯水車薪，收效不大。今后我們應在建立、完善注冊資本金制度的同時，大力拓展財政資金有償使用的“財政投融資”方式，充分利用財稅政策扶持、財政貼息、擔保融資等方式引導社會資金加入國家產業政策和技術政策要求予以傾斜的建設項目中，以較少的財政資金牽引、銜接較大量的民間財力。采取財政貼息等多種經濟杠桿形式，可以起到“四兩撥千斤”的作用，使財政在新形勢下發揮職能時“勝任愉快”。

4、在調節收入分配方面，要由行政手段為主，轉向經濟手段為主。對市場經濟發展過程中出現的分配不公和差距過大，不宜采用行政硬性手段處理，今后主要應利用財政政策、稅收政策緩解，如以嚴格征個人所得稅和開征遺產稅、贈與稅等調節社會成員間的收入懸殊；通過建立和完善社會保障體系及政府轉移支付，保證喪失勞動能力者、失業者和低收入階層的基本生活需要。

總之，政府與財政職能實現方式的轉變，是按照市場經濟和現代科學管理的客觀要求，使政府由一般簡單決策為主轉為間接系統論證決策基礎上的規范管理為主，由直接調控為主轉為間接調控為主，由實行形態調控為主轉為價值形態調控為主，由行政手段調控為主轉為經濟手段調控為主。處理好這樣的轉變，才能在財政職能合理定位的前提下實現財政職能的有效履行。