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面臨國際金融危機，我國采取了積極的財政政策，中央和地方各級政府傾注了大量財力，實施浩大的基礎設施建設，規模空前。通過擴大內需，必將克服金融危機，拉動和繁榮經濟社會大發展。在此背景下，作為經濟社會運行免疫系統的國家審計面臨一次嚴峻挑戰，管好政府投資的建設項目，確保財政資金安全有效，是我們審計機關面臨的一個重要課題。

一、政府投資項目建設中存在的主要問題

（一）管理體制缺陷。

目前，我國政府投資主要實行“代建制”和“自建自用（政府投資公司）”兩種體制。一是“代建制”，現行政府投資的較好辦法，但還沒有在全國范圍內全面推開。二是“自建自用（政府投資公司）”，實質是傳統的政府投資項目管理模式，即政府組建的“指揮部”、“領導組”或政府投資公司作為投資管理主體，這種管理呈現出臨時性和自營性的基本特征，帶有明顯的官辦色彩，缺乏競爭機制、不符合國家“投資、建設、管理、使用”分離和互相制約的原則。

（二）重形象輕效益。

政府或部門為追求政績，把爭取上級政府投資項目納入黨委和政府目標考核范圍，政府投資項目變成“政績工程”、“形象工程”，“重形象輕效益，重項目輕管理”。往往伴隨決策不民主、不科學，舉債建設，增加政府負擔，造成財政風險，項目效益差。

（三）管理程序不合規。

一是程序不合規。政府投資項目往往屬于特事特辦，形成“建、管、用”合一。二是“三邊”（邊設計、邊修改、邊施工）突出。三是超概（預）算投資較為普遍。建設單位為爭取項目立項，采取“釣魚”手段，少報投資額，增加的概算投資，又沒有報原審批部門予以批準。四是擅自改變計劃。沒有按照程序進行審批調整，隨意修改投資項目。

（四）招投標管理薄弱。

一是化整為零規避招標。將項目化分為若干個小項目，以逃避招標，從而采取邀請招標的形式，或直接發包。二是部分建設單位違反基本建設程序，先進場施工后招標投標。三是施工單位資質虛假。施工單位出錢“借牌子投標”普遍，建設單位對投標施工企業資質審查把關不嚴。四是“圍標”“串標”較為常見。同一施工企業分別代表幾家施工企業投標，人為控制投標價。五是招投標組織不嚴密。標書泄密，監督不到位，出現“暗箱操作”。

（五）財務監管弱化。

一是沒有嚴格執行《國有建設單位會計制度》，混合核算。二是擠占挪用工程款，損失浪費現象較突出。三是違反現金管理條例，直接以現金支付工程款。四是是用收款收據作支付憑據，或以建筑材料發票抵沖工程款導致對方漏繳稅費等。五是監督機制乏力。財務監督不到位，致使挪用、貪污、損失浪費。

（六）現場施工管理和監理管理不力。

一是工程監理缺位。有的沒有聘請工程監理中介機構，管理單位缺乏工程管理專業人員，導致無人監理。二是監理工作力度不夠，監理工作不履職，對工程質量、計量、變更事項、進度和投資控制把關不嚴。簽證不規范，簽證不及時，甚至弄虛作假。三是建設單位對監理的監管不力。有的建設單位聘請了監理單位就撒手不管。

（七）內部制約和外部監督效能不強。

政府投資項目往往列為當地黨委政府的重點項目，政府及其部門參與其中，既是運動員，又是裁判員，造成內部決策、執行、監督等制約機制不健全、不完善，難以形成有效監督，職能部門難以嚴格監督，違法、違規等問題也很難得到及時糾正和制止，難免會出現違紀違規或腐敗現象。

（八）合同管理混亂。

一是缺乏合同管理理念。施工合同不被重視，習慣于行政管理取代合同管理，不善于利用經濟和法律手段、合同方式處理經濟關系。二是合同不嚴密。合同條款表述不正確，責任不明確，權利義務不對等，調整的原則與范圍、履行等重要內容含糊不清，埋下隱患。

（九）審計的力量不足。

一是審計力量不足。“人手少、經費缺、任務重”，缺乏工程造價專業審計人員。二是審計的設備和手段落后，缺乏工程造價的儀器和設備。三是對聘請工程造價中介也缺乏經驗，監管有難度。四是審計范圍受限。《審計法》規定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督”，審計僅限于工程造價決算，對全過程缺乏強有力的法律監督依據。

二、加強政府投資項目建設管理的對策

（一）完善政府投資管理的法規。

首先，健全法律法規。清理和廢除各地方政府與中央政府不一致或的法規。加快“代建制”立法，全面推行政府投資非營利性項目“代建制”。其次，將政府投資納入審計全過程監督范圍。促進審計監督制度設置更加科學、管理更加完善，發揮審計免疫系統功能。再次，強化監督法規。發揮專業監督和綜合監督的威力，防止舞弊和貪污賄賂，嚴懲違法違紀。

（二）建立科學的管理體制。

首先，強化業主管理。把屬于財政性投資項目、行政事業單位組織、國有公司和國有控股公司實施的所有項目，全部納入政府投資范圍。其次，建立科學民主的政府投資管理制度和決策制度，按照“三公四制”（即公開、公平、公正和業主負責制、招投標比選制、監理制、工程驗收制）的原則，嚴格執行基本建設程序，實行投資、建設、運營管理“三分離”的項目管理體制。

（三）健全完善的內控制度。

首先，強化決策的科學合理性。推行“專家評審、職工評議、社會評估”三位一體的科學論證和流程，避免損失浪費、效益低下，盲目決策。其次，實行政府投資項目庫制度，增強政府投資項目決策的透明化、民主化，促進規范投資決策程序。

（三）推進政府投資項目建設“代建制”。

首先，加快政府投資項目管理體制改革。建立權責分明、制約有效、科學規范的工程項目管理體制和運行機制。其次，建立“投資、建設、管理、使用”四者分離和有效的監督機制，全面推行“代建制”，實現專業化、市場化的管理。再次，實現政企分離。政府不再直接插手工程建設的微觀管理。保障建設參與各方（業主、承包商、監理）形成有效制衡機制，保證政府投資工程建設的效能。

（三）規范科學管理。

首先，嚴格執行招投標。從設計、施工、設備、供應、監理等，實行全方位、全過程的招標，擇優選擇，杜絕工程招標過程中的不正當競爭行為。其次，嚴把招投標程序的合法合理性。堅持“公開、公平、公正”原則，實施“陽光工程”。再次，加大對招投標工作的監督檢查力度，嚴格處理處罰違規違法行為。再其次，把好合同審查關。做到招投標與合同一致，數字、文字準確，減少歧義，減少項目實施過程中的變更與索賠。第四，把好質量安全關。加強施工過程的監控，杜絕任何形式的質量安全隱患。第五，把好項目管理關。建立健全內控制度，及時做好簽證，對價款合理性進行確認。第六，引入監理機制。規范工程監理，確保工程質量。

（四）完善監督體系。

首先，強化預防，整合監督。強化人大權威監督，重視公眾的監督，紀檢、監察、審計、財政、計劃、建設等形成監督合力，建立和落實相應的項目評估制度、績效審計制度、項目工程質量制度、工程廉政建設制度、責任追究制度，促進政府投資項目“陽光下的行動”，遏制“工程腐敗”。其次，加強內部監督。健全管理單位的監督機制和管理制度。發揮決策、執行，監督三位一體的運作效能，確保政府投資項目成為“民心工程”、“放心工程”、“陽光工程”。

（五）加強財務監管。

首先，健全財務管理制度。嚴格資金審批、執行、監督，防止財務監管缺位。其次，建立財政集中支付機制。采取由財政部門集中支付的方式，提高資金周轉效率。再次，依法理財，依法核算，加強財務監管。

（六）搞好績效審計。

首先，搞好政府投資項目績效審計。把投資審計和績效審計結合起來，重點抓住投資決策、投資管理、資金使用、投資效果審計。其次，發揮審計建設性作用。對項目的資金使用全過程及其產生的經濟效益、社會效益進行科學評估，針對投資失控，損失浪費進行深層次的分析研究，提出具有建設性的審計建議。

（七）創新審計方法。

首先，強化政府投資項目“必審制”，“招標定價，審計定錢”的管理模式。其次，創新審計觀念。對于重大投資項目實行全程跟蹤審計，前移監督關口。做好事前、事中、事后的審計，發揮審計免疫系統功能。再次，創新審計工作方法，利用計算機開展輔助審計，提高工作效率和審計質量。再次，建立一支穩定的投資審計隊伍。培養“用得上、留得住”的工程審計復合型人才，順應政府投資審計事業發展需要。