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摘要：公共治理是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容。政策協商主體的包容性、參與的廣泛性以及議題的開放性，耦合了公共治理平等性、公共性和多元性的價值旨歸，并與公共治理構成了實踐互補。但是，長期存在的政府權力中心思維慣性、協商主體價值本位思想、多元文化沖突和分歧等問題所導致的主體間話語權不對稱、政策公共性缺失以及對多元利益兼顧失敗的情況，構成了對政策協商治理成效實現的現實考驗。為此，需要從政府法律權威與制度規范構筑、社會民主氛圍與公民社會培育、公民理性思維與協商能力提升三個方面，推動政策協商在公共治理實踐中的自洽與融合。

關鍵詞：政策協商；公共治理；價值耦合；路徑調適

治理現代化是國家現代化建設的重要內容和實現路徑，中國特色協商民主的廣泛、多層、制度化發展為公共治理的優化提供了現實的實踐經驗和路徑選擇?！皬膶嵺`和運作的層次看，協商民主可以分為宏觀層面的政治協商、中觀層面的政策協商、微觀層面的社會協商。”［1］其中，宏觀層面的政治協商是公共治理頂層設計的民主方式，中觀層面的政策協商是公共治理的制度選擇，微觀層面的社會協商是公共治理的主體拓展，三者共同構成了當代中國公共治理現代化的重要內容，且使其優勢變得獨特。以政策協商主體多元平等原則為基礎，以公共價值追求為導向，以多元利益實現為旨歸，對推動政策協商在公共治理實踐中的自洽與融合，進而推動中國特色協商民主的深入發展有重要的實踐價值，而且對優化公共治理實踐，建構全社會共建共治共享的治理格局，實現國家治理現代化具有較強的現實意義。

一、政策協商與公共治理實踐的價值耦合

公共治理的價值理念要求政府與社會多元力量進行通力合作，多元主體在平等的基礎上參與政策議程，展開對話、交流、溝通，使制定的公共政策能夠更好地解決公共事務以及最大化地實現公共利益。政策協商的民主特質與公共治理的價值訴求相契合，協商主體的包容性摒除了治理主體身份的單一性和地位的不平等性，廣泛的公民參與和公眾選擇增進了公共治理參與主體和討論內容的公共性，協商取向的多元性拓展了公共治理的價值多元化要求，這樣的價值耦合在一定程度上消解了公共治理的理想性特征，從而增強了公共治理的實踐可能。（一）政策協商主體的包容性有利于凸顯公共治理主體的多元性要求?，F代社會的高度動態化和高度不確定性使得社會公共事務變得極其復雜，在公共領域，靠單一組織或個體的資源和能力難以解決復雜的社會公共問題，因此，需要多元主體的合作解決?！爸卫硎钦螄遗c公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作?！保?］6公共治理的核心理念是在對公共問題解決中引入多元主體。政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門以及公民個人）在公正、開放、平等的原則下共同參與，就某些共同關切的公共利益或公共事務展開協商、對話與合作，并最終達成共識，實現對公共事務的合作治理。由此可見，多元主體構成了公共治理的基本訴求。政策協商作為協商民主的中觀實踐，天然具有主體多元和平等對話的價值意蘊，憑借其在具體公共政策制定和執行過程中所創造出來的協商場域，包容性地實現包括政府部門、私營部門、第三部門以及公民個人在內的多元主體之間的自由平等對話，從而使其與公共治理的主體多元性價值追求理念相契合。政策協商的包容性要求賦予每一個受政策影響的成員以平等的意見表達權和參與決策的機會，成員之間在交流、對話的協商過程中，理解彼此的期望與需要，消解彼此之間的對立和沖突，有效應對來自多元文化對話間的某些核心認知問題，并達成共識。多元主體共同參與政策協商過程，有利于破解政府在應對千變萬化的社會發展狀況中的失靈困境，改變傳統政府部門“包辦式”“全能式”地做出公共決策的現狀，克服傳統政治實踐中主體身份的單一性和地位不平等性，為公共事務的管理以及公共問題的解決提出更加合理的、契合多主體共同意愿的解決方法，從而最大限度地體現公共治理多元平等的價值內涵。（二）政策協商參與的廣泛性有利于生成公共治理價值的公共性訴求。公共治理關注的主要命題是“如何在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益，如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應社會的公共需求?！保?］在治理目標上，公共治理涉及民主、效率、合法性和公共利益等基本問題，其中，最根本的是對公共利益目標的追求，即對公共性的實現。政府以公眾為服務對象，在公共政策議程中要求公民參與和協商，對公共價值進行認定，并承擔公共責任和公共義務，這些公共領域中的共識問題，以及所要實現的公共利益就是公共治理所要實現的公共性，并最終以公共政策的形式得以實現。“對公共政策而言，對公共利益的維護與追求就是公共性的實質內涵?！保?］作為體現政府意志的公共產品，公共政策能在多大程度上實現和維護公共利益，也成為衡量公共政策正當性與合理性的根本標準?！皡f商民主的真諦不是討價還價，而是增強公共性。”［5］政策協商通過政府向公民拓寬民主渠道的方式，在決策制定以及執行過程中促進公民積極參與，以公民的廣泛參與和公眾選擇過程彌補了以往政策公共性的缺失，使公共政策緊緊圍繞著公共利益這個核心主軸來體現自身的影響，并克服傳統政府管理模式中存在的“封閉式和隱蔽式議程”等政策壟斷弊病，最大限度地保障公共利益的實現。盡管在這個過程中公共政策結果仍然會受到政府自利性偏好的影響，但是，通過政策民主的方式，政府部門、社會組織、人民群眾共同對公共事務所展開的討論、協商過程，“其基礎是必須保證本質上的公共利益保護”［6］65。從邏輯理論共性來看，政策協商作為協商民主的重要組成部分，增強政策公共性也是其本質屬性；從個體實踐特性來看，政策協商是對社會公共資源進行有效配置、對公共利益進行合理分配的政策過程，公共性仍是其基本追求與目標指向。因此，無論是理論層面還是實踐層面，政策協商過程就是政策公共性的構建過程，政策協商的本質屬性增進了公共治理公共性價值的實現可能。（三）政策協商議題的開放性有利于實現公共治理利益的多元化訴求?！叭藗儕^斗所爭取的一切都同他們的利益有關”［7］243，利益是治理主體開展公共行動的基本出發點。在市場經濟的推動下，現代社會的經濟結構、分配方式、文化價值觀等都呈現出多元化的顯著特征，這使得不同群體之間的利益關系變得更加復雜，多元主體的利益訴求也朝著更加多樣化的方向發展，全社會形成了利益取向多極化、利益主體多元化的局面。公共治理建立在“眾多不同利益共同發揮作用的領域”，是政府部門與私人部門以及社會公民等多元主體之間的良好合作。在價值層面，公共治理不僅追求“自由、公平、正義、平等和回應性”等基本的民主價值，同時也關注在多重矛盾下的多重利益實現問題，特別是強調在利益集聚和整合的過程中要避免弱勢群體的利益流失，利益多元化成為公共治理的基本內涵。“從協商民主的本質看，多元化是協商民主產生的前提和基礎”［5］。作為一種民主治理形式，政策協商尊重各種不同的利益，承認多元社會的多元利益沖突與分歧，利益多元化成為政策協商的內在旨歸。這種多元訴求可以從兩個方面理解：其一，從政策協商議題來看，其涉及社會、科技、教育、人口、環境、文化等廣泛領域，更涉及每一領域中的諸多問題。其二，從政策協商主體來看，政策協商是政府、公共部門、市場組織、社會公民等多元主體共同參與的過程，當涉及不同的公共政策問題時，參與主體也相應轉換為不同類型的志愿組織、不同行業的企業協會或者來自不同行業、不同地域、不同階層、不同文化水平、不同收入、不同年齡層次的民眾。政策協商參與主體和議題選擇的不同，其所要實現的利益訴求自然產生多元化的差異。同時，政策協商過程突破了傳統決議過程中單純的“少數服從多數”原則的限制，使得少數利益群體的合理訴求得到尊重和采納，最大限度地兼顧了各方的利益訴求，實現公共治理的價值多元化目標。

二、政策協商在公共治理實踐中的現實困境

政策協商的制度化、有序化發展，真正體現了中國特色社會主義民主的本質，是人民當家做主理念的有效實現路徑。同時，政策協商的協商性、公共性、共識性、參與性等特質與公共治理的目標價值相契合，有利于推進政策實踐的科學化和民主化。但是，在當下公共治理實踐中，長期存在的政府權力中心思維慣性、協商主體價值本位思想、多元文化沖突和分歧等問題，所導致的主體間話語權不對稱、政策公共性缺失以及對多元利益兼顧失敗的情況屢見不鮮。這些問題成為對政策協商成效實現的現實考驗。（一）政策協商主體話語權不對稱與公共治理主體平等主張之間的權力錯位。政策協商主張“把民主要素和價值導入公共政策過程”［8］，政府與其他非政府主體在平等的基礎上展開對話。但是，現實中，政府與社會組織、公民之間仍是一種非對稱的等級式關系，特別是傳統的“全能政府論”仍然在一定程度上影響社會公共治理實踐。以政府為代表的“強公共領域”與以社會為代表的“弱公共領域”之間存在權力與地位的不平等差距，具體表現為：政府擁有絕對權力并控制決策制定議程，公民、社會組織等其他非行政主體在政策落實過程中僅處于提供參考意見的次要地位，甚至只是被動地接受決策結果，而不是作為積極的多元主體共同參與治理，非行政主體的缺位和錯位使得協商結果收效甚微。一方面，由于當前我國處于社會轉型期，社會經濟結構、行政體制、文化觀念等正經歷著變革，社會心理仍然普遍認為，政府才應是公共治理的絕對主體，社會組織以及公眾參與政策協商的意義不大，這導致“強公共領域”的政府主導甚至牢牢掌控著社會管理以及決策制定過程，進而導致政府在公共領域的越位和錯位。另一方面，在缺少明確的制度規章和參與渠道的規約與指引下，由于各方利益的角逐，政府政策信息總是難以做到公開透明，公眾對協商信息的掌握往往不夠充分，公眾對哪些事務可以協商、采取何種方式協商、在哪個環節進行協商等信息知之甚少，從而導致公眾參與協商無路可尋。這種政府“一元獨大”的管理體制形成了代表“強公共領域”的政府與代表“弱公共領域”的社會公眾之間的不平等關系。在這樣“強國家、弱社會、輕個人”的政治氛圍里，多元主體之間的意見和觀點難以通過協商的方式在公共領域得到充分平等的表達和交流。組織者對議程和協商過程的控制成為常態，甚至存在個別人通過權力干預和暗箱操作影響決策結果的現象，致使民主成為表達官意、實現官意的工具，“開展協商活動的目的也僅僅是為了滿足宣傳工作的需要”［9］127，而不是真正與多元主體平等、公正地進行對話、商討，協商流于形式。（二）政策協商主體的價值本位思想與公共治理公共性訴求之間的價值背離。協商民主強調每個公民都有參與決策、表達自身利益訴求的權利，尤其是當代社會，在“個人權利張揚、公民自由至上觀念的指引下，只要合乎法律，每一種聲音都可以有其空間，每一種利益表達都有其合理性”［10］。但是，現實中因高額成本的限制，每一個公民直接參與表達、直接影響決策形成的理想并不能實現，公民必須通過代表來表達自己的意愿和訴求；而選舉、指定參與、隨機抽取以及自愿參與等現行代表產生的方式不可避免地存在著各自的缺陷，使得政策協商過程面臨著代表們“能否代表共同體中的其他公民，又在多大程度上能代表所有成員”［11］的現實風險問題。同時，代表們的不同立場也大大增加了協商結果的游離性風險，這導致政策協商主體的價值本位思想與政策的公共性價值追求相背離現象時有發生。一方面，參與協商的代表們由公眾選舉產生，理應是公共利益的維護者，而實際上，代表們在代表民眾表達意見或行使表決權時，可能會受自利性心理因素的影響，打著維護公共性的幌子，卻在決策中表達維護部分群體利益的意見，甚至追求個人的利益。這就造成了“代表的公共性”與“被代表的公共性”這種應然與實然之間的對沖關系。另一方面，“中國的政治文化屬于阿爾蒙德所指稱的‘臣民型與參與型’混合的政治文化”［12］，在這樣的政治文化氛圍中，公民往往對包括政策協商在內的政治活動表現出極冷漠的參與。盡管我國社會主義民主政治的推進收獲了不錯的成效，但是，公眾的公民意識覺醒程度還很不足，普遍缺乏參與政策協商所要求的責任、義務和公共意識。同時，由于缺乏相應的政治知識和辨別能力，導致公眾往往基于一種“理性”的思考，從其自身的主體本位價值考量出發，只關注一些與自身利益直接相關的、顯性的、短期的公共事務，而對其他關乎公平、正義等社會基本價值、與自身利益間接相關的、長遠性的公共事務不聞不問，也不愿參與到政策協商實踐之中。這就造成對政策公共性的極大破壞和漠視。（三）政策協商多元利益的實現困境與公共治理多元化目標之間的利益背反。作為一種現代治理形式，政策協商的多元主體前提，以及公共事務的復雜特性決定了其利益價值的多元取向，這也與公共治理的多元性價值訴求相契合。隨著我國市場經濟體制的逐步確立和完善，與之相適應的利益分配方式也建立了起來，社會結構隨之發生了巨大的變化，社會各階層利益分化正在發生，從而形成了全社會的多元利益格局。在這樣的利益格局背景下，追求多元利益的實現成為協商主體參與協商的基本目標。不同的利益群體都會基于自身所處的位置和處境來考慮問題，并盡力去影響最終的決策結果朝著有利于自身的方向發展。如果協商過程中不能協調好各主體的利益，那就很容易導致協商結果偏向于優勢群體或無疾而終，從而出現協商結果與多元利益理想實現相對沖的現實問題。一種情況是，在協商中過于強調對多數人群體所要求的公共利益的實現和對公共性的追求，從而忽視了對其他多元價值訴求的回應，特別是少數利益群體的主張和偏好，導致協商成為“多數人對少數民意施加暴政”的工具。這本身便與協商最大限度地保護和實現多元主體之間不同利益需要的初衷相背離。另一種情況是，過多地強調對多元利益的保護，而對政策的公共性照顧不足，甚至要求通過協商對話制定的公共政策，能保證利益相關者的全部利益訴求都實現，從而陷入利益“民粹主義”的怪圈，政策協商無疾而終?！皡f商民主……重要意義之一，就是聯結了公共政策制定與民眾訴求滿足的關系，為解決賦權制度下人民參與公共政策制定搭建了平臺”［13］。事實上，無論是過多強調政策的公共性價值，還是過多注重多元利益的實現，都與政策科學的本質規律相背離。任何忽視小眾群體利益形成的公共政策都不符合協商的本質和初衷，也同樣不存在任何“完美”的公共政策能回應全部主體的所有偏好和訴求。

三、政策協商在公共治理實踐中的路徑調適

作為政府與公眾通力合作管理社會公共事務的制度設計，政策協商在一定程度和范圍內耦合與凸顯了公共治理的價值理想，真正體現了人民當家做主的治國理念，似乎也讓善治從理想走向現實成為可能。然而，在現實實踐過程中，受制于行政管理體制的不健全、社會管控思維的保守性以及公民參與理性的欠缺等原因，政策協商陷入了困境，實際的政策協商過程與公共治理的價值理想之間產生了背離。因此，要真正地讓政策協商成為公共治理價值理想實現的工具，必須以政府、社會、公民三方聯動的方式，從構筑政府法律權威與制度規范、培育社會民主氛圍與公民社會、提升公民理性思維與協商能力三個方面，全方位優化內外環境，實現政策協商在公共治理實踐中的統一與調適。（一）政府構筑與完善適用于政策協商實踐的法律權威和制度規范。當前，中國特色社會主義進入了新時代，社會面臨著更多、更復雜的公共問題，在這樣的時代背景下，“公共治理需要民眾越來越廣泛和多元的參與，但如何參與，怎樣協商都需要制度和法律進行規制”［14］，從而保障協商過程和結果的合理性、合法性和公正性。一方面，要將政策協商行為納入法治化軌道。推進政策協商法治化建設，構筑適用于政策協商的法律權威，有利于在政策協商實踐中約束優勢群體狹隘的隨意的專斷行為，保障公共協商過程及其走向的合理性和有序性，使多元主體在真正平等、包容的基礎上參與協商，保護弱勢群體參與協商的積極性，規避公共協商走向形式主義的風險，保障協商效能的實現。然而時至今日，我國現行政策協商的法規在內容的全面性和權威的效用性方面仍然存在不足，因此，有必要出臺一部體系完整、內容健全的專門針對政策協商的法律對其進行相應的規范。該法律既要關注參與主體的權利保護，保障多元主體的平等性，為所有人提供平等的話語權和表達機會，又要對需要協商且可以協商的公共事項范圍予以規定，即就經濟社會發展的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題與公眾展開協商。值得注意的是，應將“涉及公共安全、公眾安全、保密性和時效性”［15］的公共事務排除在普通公眾協商的范圍內，避免政策協商實踐的隨意性，保障政策協商有序開展。另一方面，要以制度化建設為指引，推進政策協商機制發展與創新?！皡f商民主的關鍵在于制度的創新和建設，沒有合理科學的制度安排，協商只能流于形式”［16］。但是，在政策協商出現時間較短的現實背景下，協商程序、信息溝通以及協商監督等都處于缺乏規范的狀態，這使協商在參與無序、信息不對稱、監督缺位的情況下進行。有鑒于此，一是要構建合理、開放、共同的參與機制，用規范的制度貫穿議題選定、對話協商、共識達成、政策執行的整個協商過程，消除參與公共政策協商的制度性障礙；二是要建立政府和民眾之間信息溝通的雙向通道，確保民眾在充足的信息情報支撐下同政府開展溝通與交流，以消除因信息不對稱而帶來的對話不平等風險，增進政策共識。同時，要建立健全協商監督機制，避免決策過程被冠以協商之名，卻行獨斷之實的現象發生，保證協商真正包容不同的利益和價值，規避“通告式協商”的風險。（二）社會培育與孵化有利于政策協商開展的民主氛圍和公民社會。我國傳統儒家政治思想宣揚的對權威的崇拜和服從，在長期的政治實踐中潛移默化地形成了唯命是從的“臣民文化”①，公民對政府有著深刻的依賴心理，這極大地破壞了公民自主性的形成。這種政治文化深深地扎根在民眾的意識里面，時至今日仍然存在并束縛著社會公眾的政治生活，導致公共治理協商共識的缺失。同時，受發展起步晚、行政體制改革推進相對緩慢等因素影響，我國并沒有形成與現代協商民主相適應的且相對獨立的公民社會，多數社會組織靠政府財政撥款維持生存，并接受來自政府全方位的行政指導，社會組織的這種“弱小性、依附性和弱自組織性”特征致使其在與政府協商的過程中不可避免地表現出“怯懦”行為，喪失了協商本該擁有的“自由、平等”的特性，協商停留在法律規范設計的應然層面。構筑參與型民主政治文化氛圍，引導健康公民社會的培育與形成，能夠最大限度地發揮公民與社會組織的協商主體作用，促使公眾在良性政治文化氛圍中積極主動地參與公共政策協商，從而推動政策協商有序運行。一方面，要在全社會培育形成良好的民主氛圍?！爱斠环N文化氛圍形成并逐漸成為生活于其中的公民所信奉的價值時，必然引起他們的廣泛關注且成為社會生活中的一部分”［17］。因此，要充分利用學校政治教育的系統性和常態性、互聯網信息傳播的開放性和廣博性、政策協商實踐的真實性和體驗性等特點和優勢，通過學校教育傳授民主政治知識、主流媒體傳遞民主價值理想、政策協商實踐體驗協商精神的方式，引導和激發公眾參與協商的主動性，在全社會培育形成“參與型”民主政治文化氛圍，并“將其滲透到公共治理的每一個環節和公民個人的行動之中”［14］。另一方面，要構建“政府－社會”的二元互動機制，培育形成健康且充滿活力的公民社會。一是要有計劃地將一部分政府職能轉移給社會組織，為社會組織提供發展壯大的空間，推動社會組織走向自主化，提升社會組織的獨立性和自主性，這是培育健康公民社會的基礎。二是要破除對社會組織發展的各種不合理限制，并“有意識地不斷開辟社會組織政治參與的渠道，不斷拓寬社會組織政治參與的空間”［18］，充分發揮其在凝聚民意、權益維護、監督反腐等方面的功能，凸顯社會力量在政策協商中的價值。（三）公民塑造與提升有助于政策協商參與的理性思維和實踐能力?！罢c社會協商對話的順利開展是以參與對話的普通公民具有充分的理性和較強的政治能力為基礎的”［11］。但是，當前，公民普遍偏低的政治文化素質和貧乏的協商參與經驗，不僅導致公民缺乏足夠的政治認知能力和信息辨別能力，而且使得公民缺乏有效參與政策協商的實踐技能和能力，這直接影響到政策協商治理成效的提高和民主價值的實現。提升公民協商理性思維和政策實踐能力，重塑公民協商行為，成為政策協商有序開展的重要保證。一方面，引導公民養成理性的思維意識。協商是多主體在自由、平等的基礎上“理性”對話、商議、交流、溝通的過程，“理性”是“保證協商過程能夠合理趨向共識并訴諸公共利益的關鍵條件”［19］。隨著現代化進程不斷向縱深推進，公共事務越來越體現出高度的復雜性和不確定性特征，且信息內容的駁雜性和信息來源的多中心、多渠道特性，使公民容易失去理性分析能力，難以辨別信息的真假，從而導致協商理想難以實現。因此，要積極引導公民對海量的信息進行客觀分析與判斷并展開理性思辨，確保公民有足夠的政策認知能力和信息分辨能力與其他主體進行對話協商，并在尊重、理解和包容其他合理政策偏好的基礎上，理性行使權利來表達自己的政策建議及其合理性的要求，維持健康的公共政治生活秩序。另一方面，要提升公民協商實踐能力。如果“民主政治的追求者、向往者只懷著一份無限放大民主功能的天真信念，卻沒有民主實踐的能力，將是十分危險的”［20］。在民主實踐經驗貧乏的情況下，公民協商實踐能力不足成為常態。這不僅會導致協商過程被優勢群體主導甚至完全控制，使得協商結果缺失應有的合法性，偏離協商初衷，而且會使得公民參與協商的熱情逐漸弱化，以致削減公民與政府之間的合作信心。因此，提升公民的民主實踐能力十分必要。在政策協商廣泛的公共議題空間中，要積極引導公民更多地參與協商實踐中，讓公民在現實的政策協商實踐中體驗政策協商的運行規則、程序和方式，在現實的協商場景中學習和鍛煉談判、溝通的技巧，習得能打破共識僵局、克制非理性沖動、化解利益沖突的策略和技能，突破協商治理實踐中公民“能力限制”的困境。

四、結語

總而言之，政策協商不僅是中國特色社會主義民主政治發展的重要內容，更是推動國家治理能力和治理體系現代化建設的實踐形式。一方面，中國特色社會主義協商民主要實現廣泛多層制度化發展，必須將政策協商納入民主建設的工作范圍，以豐富中國特色社會主義民主形式；另一方面，國家治理能力現代化的目標也要求把政策協商作為政策實踐的常態機制，構建公共治理行動的新型治理模式，充分發揮中國特色社會主義協商民主的治理功能。這要求從宏觀的頂層設計完善、中觀的社會環境營造，以及微觀的公民能力提升三個維度，不斷規范政策協商的參與機制，活躍政策協商的社會氛圍，優化公民參與行為，從而為我國公共治理與民主政治的發展提供一個可行的路徑選擇。

作者:彭建峰 單位:長安大學人文學院