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一、農(nóng)地承包制度演進中的公平與效率追求

（一）農(nóng)地承包制度演進中的公平追求。公平一直是我國農(nóng)地承包制度演進中的核心價值趨向之一。農(nóng)地承包制度中追求公平的制度設(shè)計主要圍繞農(nóng)民與集體兩大主體展開，具體內(nèi)容包括兩類：一是存在于農(nóng)民間的公平，即承包權(quán)獲取與承包地分配公平。這主要表現(xiàn)在：其一，農(nóng)民獲取承包資格的公平。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制創(chuàng)立之初，農(nóng)民憑借自身具有的社員、隊員身份獲得包產(chǎn)、包工的資格。在承包責任制不斷穩(wěn)定、完善的演進過程中，承包資格的身份屬性保持不變。具有成員身份即可承包土地，承包資格的獲取在集體經(jīng)濟組織成員之間實現(xiàn)了最基本的公平。其二，承包地分配公平。對于承包地的分配，初始政策主張按照勞動力情況分配土地。這是一種強調(diào)生產(chǎn)效率的分地政策，同時具有兼顧公平的意思表達。但在現(xiàn)實操作中，由于各家各戶的勞動力很難通過量化進行精確比較，各地普遍采取“兼顧土地肥瘦，按人頭均分土地”的分配方式。“按人均分”實現(xiàn)了土地分配在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的顯性公平。而后續(xù)的土地政策則不斷強調(diào)承包地的穩(wěn)定，促使這一追求公平的分配方式在演進中得以維持。二是存在于農(nóng)民與集體間的公平，即對農(nóng)民土地承包權(quán)的公平保護與維系。1978年以來，所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”提高了勞動生產(chǎn)率，但也存在集體利用所有權(quán)侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的風險。因此，農(nóng)地承包制度有必要對農(nóng)民土地承包權(quán)進行公平保護與維系，以實現(xiàn)農(nóng)民與集體間的公平。這種制度設(shè)計的公平價值趨向表現(xiàn)為兩點：其一，表現(xiàn)為對雙方權(quán)利義務關(guān)系的劃定，尤其表現(xiàn)為對集體行為的限制。1987年中央5號文件指明合作組織應承擔提供生產(chǎn)服務、加強合同管理兩項工作，并強調(diào)承包雙方要嚴格遵守合同約定。1994年12月30日，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》，對集體行為進行限制，強調(diào)集體“嚴禁強行解除未到期的承包合同”“不得借調(diào)整土地之機變相增加農(nóng)民負擔”[1]。嚴格限制集體行為的制度安排有效降低了在二輪承包初期，集體組織侵犯農(nóng)民權(quán)利的可能。而后續(xù)政策則不斷完善發(fā)包方與承包方的權(quán)利與義務劃定，以此維系農(nóng)民與集體間的公平。其二，表現(xiàn)為承包關(guān)系的穩(wěn)定。1980年《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》出臺，充分肯定并要求進一步完善承包責任制。在此基礎(chǔ)之上，1993年國家提出要穩(wěn)定承包關(guān)系，并在2008年十七屆三中全會上明確“現(xiàn)有承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”[2]。“以2008年為分界點，我國對農(nóng)村土地承包關(guān)系的界定從長期不變轉(zhuǎn)為長久不變”[3]，并延續(xù)至今。這一演進過程通過穩(wěn)定承包關(guān)系限制了集體對承包權(quán)的有效作為，從而保證土地承包權(quán)長久歸屬于農(nóng)民，以此保護農(nóng)民的合法權(quán)益，“使農(nóng)地權(quán)利在歸屬問題上經(jīng)得住公平價值的追問”[4]。（二）農(nóng)地承包制度演進中的效率追求。穩(wěn)定與發(fā)展是我國改革開放的兩大核心目標，如果說公平追求主要是為了實現(xiàn)穩(wěn)定的話，那么，效率追求則是要實現(xiàn)發(fā)展的目標。所謂效率，是一種使“較小量的勞動獲得生產(chǎn)較大量使用價值的能力”[5]366。對農(nóng)地承包制度而言，效率不僅體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，還表現(xiàn)為土地資源利用率，具體制度涉及三個方面：一是為促進農(nóng)民對土地進行投資、穩(wěn)定農(nóng)民收益預期而不斷延長承包期。1984年，國家出臺政策明確農(nóng)地承包十五年的期限設(shè)置。1993年，中央11號文件將承包期延長為三十年。而后，黨的報告又提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”[6]的政策主張，再一次延長承包期限。承包期的延長有利于通過穩(wěn)定農(nóng)民收入預期，激勵農(nóng)民增加生產(chǎn)投入，實現(xiàn)生產(chǎn)效率的提高。同時，延長承包期也為土地流轉(zhuǎn)提供了時間基礎(chǔ)，有利于推進適度規(guī)模經(jīng)營，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的同時，也促進了土地利用效率的提升。二是為防止土地拋荒、提高利用效率而建立承包權(quán)退出與收回制度。承包制度建立之初，由于其克服了“大鍋飯”時期“平均主義”的弊病，因而大受歡迎。然而，隨著改革開放的不斷深入與農(nóng)業(yè)稅的提高，農(nóng)地承包領(lǐng)域開始出現(xiàn)棄耕、撂荒、私自改變農(nóng)用地用途等問題。這些問題的出現(xiàn)降低了土地的利用效率，同時也在不斷激化潛在的人地矛盾。為此，國家著手建立承包權(quán)退出與收回制度。在1984年“荒蕪、棄耕的土地，集體應及時收回”[7]的制度安排基礎(chǔ)之上，1987年的中央5號文件補充規(guī)定，要求長期從事非耕地職業(yè)的農(nóng)民應當將承包地交還給集體。之后，2002年《土地承包法》第二十六條，對承包權(quán)退出與收回制度進行了更為細致的規(guī)定，并提出在承包期內(nèi)自愿退出承包的主體有權(quán)獲得相應的補償。承包權(quán)有償退出與收回制度的建立重新調(diào)整了人地匹配關(guān)系，有效減少了土地拋荒現(xiàn)象，體現(xiàn)出對土地資源利用效率的追求。三是為調(diào)整人地關(guān)系、推進規(guī)模經(jīng)營而建立并完善土地流轉(zhuǎn)制度。土地流轉(zhuǎn)制度的建立起源于對耕地能力的要求。1984年，政策提出無力耕地的社員可以進行土地流轉(zhuǎn)，鼓勵土地向種田能手集中。1986年《土地管理法》中明確規(guī)定，集體所有的土地可以依法進行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，第一次從法律層面上確定了土地流轉(zhuǎn)制的合法地位。而后，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人地分離情況增多，進一步增加了對土地流轉(zhuǎn)的需要，有關(guān)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計不斷細化。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，進一步提高了流轉(zhuǎn)行為的制度規(guī)范性。土地流轉(zhuǎn)制度通過經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，在不改變承包關(guān)系的前提下，借助土地資源的重新配置達到協(xié)調(diào)人地關(guān)系的目的，從而有效減少農(nóng)地棄耕、撂荒現(xiàn)象，提高土地資源的利用效率。與此同時，經(jīng)營權(quán)的流動性也促進了規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升。

二、農(nóng)地承包制度演進中公平與效率的矛盾及其變化

雖然公平趨向和效率追求都有其充分的合理性，但在現(xiàn)實中，這二者之間存在明顯的張力。這種張力以矛盾的形態(tài)普遍存在農(nóng)地分配、流轉(zhuǎn)、承包期和承包權(quán)劃分制度演進中，并呈現(xiàn)長期存在的基本趨勢。（一）農(nóng)地分配制度演進中的公平與效率矛盾。農(nóng)地分配制度領(lǐng)域的矛盾主要存在于土地均分與生產(chǎn)效率之間。農(nóng)地承包制度創(chuàng)立之初，按人頭均分土地的方式實現(xiàn)了農(nóng)民主體間最基本的分配公平。然而，這種追求公平的制度安排卻帶來了長久的效率缺失，直接表現(xiàn)為土地的細碎化。“按人頭均分”使土地分成了諸多“小塊”，每一“小塊”分屬于不同主體，各主體自主經(jīng)營土地、自負盈虧。這種分配與經(jīng)營的方式適合了承包制設(shè)立之初不發(fā)達的生產(chǎn)力水平，有效激勵了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。然而，隨著科學技術(shù)的發(fā)展，在機械化、規(guī)模化趨勢日益明顯的背景下，農(nóng)地的“小塊”分割阻礙了對效率的追求：一方面，“小塊”式的分割使得農(nóng)民主體意志成為影響農(nóng)地資源使用效率的重要因素，由此增加了土地流轉(zhuǎn)的交易成本；另一方面，過于細碎的土地分配也限制了農(nóng)業(yè)機械化的推廣，制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的進一步提升。而在農(nóng)地承包制度的演進過程中，制度安排始終強調(diào)土地資源配置的穩(wěn)定性，禁止大規(guī)模調(diào)整土地并不斷延長承包期限。這一總體趨勢固化了農(nóng)地細碎問題，導致農(nóng)地承包制度演進中的分配公平與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)地利用效率之間的矛盾日益突出。（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度演進中的公平與效率矛盾。農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度演進過程中同樣存在公平與效率的矛盾，表現(xiàn)為承包權(quán)身份屬性與流轉(zhuǎn)效率之間的矛盾。流轉(zhuǎn)制度設(shè)立之初，為了避免大規(guī)模流轉(zhuǎn)引發(fā)土地管理失控的情況，制度設(shè)計將流轉(zhuǎn)對象限制為集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員。這一限制過于強化承包權(quán)的身份屬性，造成了組織外部潛在經(jīng)營主體的缺失。以“保護”為出發(fā)點的公平取向超越了對效率的追求，進而誘發(fā)了公平與效率的矛盾。在土地流轉(zhuǎn)制度不斷完善的過程中，對于流轉(zhuǎn)對象的限制逐漸放寬。在人口流動日益加速的背景下，原有矛盾逐漸演變?yōu)橐环N因承包權(quán)身份不確定而誘發(fā)的流轉(zhuǎn)效率對公平價值的損害。在流轉(zhuǎn)合同期限內(nèi)，假使承包方身份發(fā)生改變（例如舉家遷入設(shè)區(qū)的市等），承包方將不再具備承包資格，基于承包權(quán)而產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)合同就會面臨失效風險，合約期內(nèi)的流轉(zhuǎn)方權(quán)益將會受到損失。對流轉(zhuǎn)主體而言，承擔他方所致的額外風險顯然有失公平。由此可見，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度演進中，公平與效率相互影響，存在長期性的調(diào)和困境。（三）農(nóng)地承包期制度演進中的公平與效率矛盾。農(nóng)地承包期制度演進中的公平與效率矛盾主要存在于承包期限設(shè)置與承包期延長制度之間。承包期制度的設(shè)計初衷是為了留下到期調(diào)整土地的可能，本質(zhì)上講是一種追求公平的制度安排。然而，在政策演進過程中，自1993年起，農(nóng)地承包期不斷延長，客觀上提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，卻誘發(fā)了公平與效率的矛盾：一方面，承包期的一再延長打破了初始政策“在承包期結(jié)束時，當期限屆滿，農(nóng)民擁有的土地數(shù)量不等，發(fā)生貧富分化時，就可以重新調(diào)整土地，重新發(fā)包，以制造新一輪起點公平”[8]的制度構(gòu)想，在追求效率的同時造成了起點公平的缺失；另一方面，承包期延長過程中，為激勵農(nóng)民增加生產(chǎn)投入，達到提高生產(chǎn)效率的目的，農(nóng)地分配始終遵循非特殊條件下“生不增地，死不減地”的政策原則，不允許農(nóng)地大規(guī)模重新配置。這就容易產(chǎn)生農(nóng)地配給與人口流動不適應的問題，誘發(fā)人地沖突。新增人口無地可種，城市化人口依舊保留土地，追求效率的承包期延長制度加深了“有地無人種，有人無地種”的窘?jīng)r，有損公平的實現(xiàn)。而倘若為了緩解承包期制度中的“公平-效率”矛盾而放棄延長承包期，或者在延長之前進行大范圍的土地重新分配，則可能會出現(xiàn)權(quán)力傾軋、農(nóng)民生產(chǎn)投入縮小等問題，最終結(jié)果則是公平與效率的共同損失。由此可見，農(nóng)地承包制度演進過程中，承包期制度中的公平與效率矛盾始終存在。（四）權(quán)利劃分制度演進中的公平與效率矛盾。事實上，對承包雙方權(quán)利劃分的目的在于，通過對“集體權(quán)利”的限定達到制約“集體權(quán)力”的目的，從而保護相對弱勢的農(nóng)民權(quán)利不受侵犯，以此實現(xiàn)農(nóng)民與集體間的公平。因此，制度設(shè)計重點在于限制集體作為，表現(xiàn)為不允許私自調(diào)整土地。然而，這種追求公平的權(quán)利劃分制度存在兩方面的效率損失：一方面，降低了基層治理的效率。土地是農(nóng)村的命脈，也是鄉(xiāng)村治理的根基。土地調(diào)整權(quán)受限反過來就意味著“給每個農(nóng)戶更大的反對公共事務的權(quán)利”[9]，致使鄉(xiāng)村治理陷入低效困境；另一方面，降低了土地利用效率。與承包期一再延長引發(fā)的效率缺失類似，土地調(diào)整權(quán)受限的集體無法根據(jù)實際對農(nóng)地進行調(diào)整，在人口流動加速的背景下，“有地無人種，有人無地種”的境況不斷加深，造成土地利用低效。盡管在制度演進過程中，相關(guān)政策對集體土地調(diào)整權(quán)做了適當放松，設(shè)置了特殊情況下土地調(diào)整的空間，但條件嚴格，并沒有從根本上解決基層治理與土地利用低效的問題，因權(quán)利劃分與權(quán)力限制而引起的公平與效率的矛盾將長期存在。

三、農(nóng)地承包制度演進中公平與效率矛盾的原因分析

上述分析表明，在具體的農(nóng)地承包制度演進中，公平與效率的矛盾普遍存在并呈現(xiàn)長期性趨勢。這一結(jié)果的產(chǎn)生根源于公平與效率的內(nèi)生矛盾屬性，同時，在社會主義初級階段發(fā)展不平衡不充分的背景下，也是效率路徑依賴、農(nóng)地市場資源配置能力受限與城市子系統(tǒng)容納度有限等因素共同作用的結(jié)果。（一）兩大價值追求的內(nèi)生矛盾屬性。作為經(jīng)濟學的固有矛盾之一，公平與效率存在內(nèi)生矛盾。這是根源于二者核心追求差異的矛盾，在任何涉及公平與效率關(guān)系的制度領(lǐng)域普遍存在。可以說，這一內(nèi)生矛盾屬性正是農(nóng)地承包制度演進中“公平-效率”矛盾存在的根源。對于這一內(nèi)生矛盾屬性，馬克思主義曾通過批判資本主義的形式對其進行間接揭示。馬克思主義指出，在資本主義發(fā)展過程中，剝削與壓榨成了追求效率的合理方式，“平等地剝削勞動力”甚至被稱為是“資本的首要的人權(quán)”[10]650。隨著生產(chǎn)力不斷發(fā)展，生產(chǎn)社會化與生產(chǎn)資料私有制的矛盾日益突出，資本的積累導致了社會貧富差距拉大，兩極分化嚴重。資本主義的發(fā)展困境顯示出效率與公平的內(nèi)在沖突。而后，馬克思又指出，只有實現(xiàn)共產(chǎn)主義，在物質(zhì)資源極大富足的條件下，才能實現(xiàn)真正意義上的公平。由此可以推出，效率的追求必然以一定程度公平的損失為前提，而公平的實現(xiàn)則以不再需要追求效率為基礎(chǔ)，這間接揭示了公平與效率的內(nèi)生矛盾屬性。此外，一些西方經(jīng)濟學家則更為直接地指明這一點。帕累托在1909年提出效率最優(yōu)的狀態(tài)衡量———帕累托最優(yōu)，即存在這樣一種最優(yōu)狀態(tài)，如果不使任何一個人的效用受到損失，那么就不可能存在任何效用的增加，由此反映出均衡條件下公平與效率的內(nèi)在矛盾。此外，匈牙利經(jīng)濟學家科爾內(nèi)將公平與效率視作存在對立關(guān)系的“兩個不同的價值體系”[11]106。美國經(jīng)濟學家奧肯則更為直接地提出“為了效率就要犧牲某些平等，并且為了平等就要犧牲某些效率”[12]80。上述論斷盡管存在偏激之處，但都揭示了經(jīng)濟學意義上的公平與效率的內(nèi)生矛盾屬性。而由于土地本身是一種資源，存在于經(jīng)濟領(lǐng)域并具有經(jīng)濟價值，因此經(jīng)濟領(lǐng)域中的公平與效率的內(nèi)生矛盾屬性同樣適用于農(nóng)地承包領(lǐng)域。事實上，這也正是農(nóng)地承包制度演進中“公平-效率”矛盾產(chǎn)生并長期存在的重要根源。（二）對初始制度效率傾向的路徑依賴。“一個社會的發(fā)端往往是以效率優(yōu)先原則起步的，當社會財富積累到一定的程度，公平問題就突出起來”[13]。承包制創(chuàng)立前的制度效率傾向事實上導致了初始承包制度的效率偏向，并持續(xù)影響后續(xù)制度選擇。在公平與效率存在內(nèi)生矛盾的條件下，這種效率傾向性成為致使內(nèi)生矛盾外顯化并長期存在的重要原因。借助諾斯的路徑依賴理論可以有效分析這一原因的作用機理。二十世紀五六十年代，、化運動表現(xiàn)出對效率的極度追求。盡管1978年黨的十一屆三中全會糾正了“浮夸風”，但這種追求效率的思想事實上保留了下來，作為“路徑傾向”體現(xiàn)在各類制度設(shè)計中。我國的農(nóng)地承包制度正是如此。盡管制度設(shè)計強調(diào)“兼顧公平”，但由于國家事實上的整體效率傾向，再加上過去經(jīng)濟結(jié)果導向的地方政府績效評價機制、工業(yè)發(fā)展對農(nóng)業(yè)原始資本積累的需求等因素影響，初始農(nóng)地承包制度很難擺脫對效率傾向的路徑依賴。而在制度演進中，這種效率偏向不斷成為路徑依賴中的“過去”，引發(fā)下一階段公平與效率的關(guān)系失衡，最終致使公平與效率的內(nèi)生矛盾持續(xù)外顯并不斷加深。（三）農(nóng)地領(lǐng)域市場資源配置能力受限。通過確保市場在資源配置中起決定性作用，輔以保障制度，將“有形之手”與“無形之手”合理結(jié)合，這是市場經(jīng)濟緩解“公平-效率”矛盾的重要手段。然而，在農(nóng)地資源配置領(lǐng)域，市場能力受到極大限制。甚至可以說，農(nóng)地承包領(lǐng)域，只有制度安排，并不存在市場機制。而這正是資源配置理論視角下“公平-效率”矛盾產(chǎn)生并長期存在的重要原因。限制市場配置農(nóng)地資源的能力是出于對土地特殊資源功能的合理考慮：作為資源，土地擁有區(qū)別于其他資源的經(jīng)濟功能，即肩負國家糧食安全重任。同時，土地還具有其他資源所不具有的社會保障與政治統(tǒng)治功能。如果交由市場進行資源配置，極易出現(xiàn)資源的寡頭集中，致使土地無法實現(xiàn)其特殊功能，進而引發(fā)基層權(quán)力異化、社會沖突頻發(fā)等問題。在市場對資源配置起決定性作用的情況下，“生產(chǎn)條件的優(yōu)劣和價值規(guī)律的雙重作用往往會導致貧富兩極分化”[14]，從而引發(fā)更大規(guī)模的社會動蕩。有鑒于此，農(nóng)地資源配置難以實現(xiàn)市場化。而市場能力受限意味著資源難以實現(xiàn)最優(yōu)配置，極易產(chǎn)生人地關(guān)系的不匹配，進而誘發(fā)“公平-效率”矛盾。與此同時，受限的市場無法及時對不匹配的人地關(guān)系進行調(diào)整，政策手段又存在滯后性，這就導致農(nóng)地資源配置不合理現(xiàn)象難以及時解決。而問題的積累則會提高矛盾的對抗性，增加調(diào)和難度，使矛盾關(guān)系呈現(xiàn)長期存在的趨勢。（四）城市子系統(tǒng)容納度有限。在大量剩余勞動力轉(zhuǎn)移進城的背景下，城市有限的容納度固化了進城人員“離人不離地”的行為選擇，成為系統(tǒng)論視角下“公平-效率”矛盾長期存在的重要原因。需要說明的是，本文所提“城市容納度”不僅包括表象意義上的城市對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量上的容納，還包括城市各種社會保障制度對此類人群的包容度。農(nóng)地耕種技術(shù)的提高使得大量勞動力從土地中抽離。在城鎮(zhèn)化進程快速推進、鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展不充分的背景下，大量剩余勞動力進城謀生，實現(xiàn)了勞動力從農(nóng)村子系統(tǒng)向城市子系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移。據(jù)統(tǒng)計，2018年，轉(zhuǎn)移人口中僅農(nóng)民工數(shù)量就已經(jīng)達到了28836萬人。①城市子系統(tǒng)的就業(yè)市場有限，難以有效接納如此大規(guī)模的轉(zhuǎn)移勞動力。再加上戶籍、醫(yī)療、教育等諸多制度的限制與調(diào)整困境，大量進城務工人員存在“生存危機感”。這凸顯了農(nóng)地承包本身所具有的社會保障功能，致使諸多進城人員不愿意放棄承包權(quán)，“離人不離地”情況增多，人地關(guān)系不匹配問題加重，導致“公平-效率”矛盾持續(xù)激化。隨著城鎮(zhèn)化的推進，轉(zhuǎn)移勞動力的增多與城市子系統(tǒng)容納度的降低同期存在，以人地關(guān)系不匹配為表現(xiàn)形態(tài)的“公平-效率”矛盾在制度演進中呈現(xiàn)長期存在的趨勢。而本質(zhì)上講，這也是社會主義初級階段城市發(fā)展不充分、福利制度不完善的結(jié)果。

四、協(xié)調(diào)農(nóng)地承包制度中公平與效率矛盾的政策建議

制度演進中出現(xiàn)的公平與效率矛盾及其變化影響著農(nóng)地承包制度的完善，進而影響農(nóng)村社會的發(fā)展與整體現(xiàn)代化。因此，通過制度調(diào)整緩和矛盾意義重大。在內(nèi)生矛盾屬性與農(nóng)地市場資源配置不充分難以改變的條件下，制度設(shè)計需要借助路徑轉(zhuǎn)變與系統(tǒng)發(fā)展的思想，針對主要矛盾表現(xiàn)進行制度調(diào)整，以期實現(xiàn)矛盾關(guān)系的緩和。（一）轉(zhuǎn)變制度設(shè)計與執(zhí)行思路，切實兼顧公平與效率。為調(diào)和公平與效率的矛盾，農(nóng)地承包制度必須擺脫效率路徑依賴，在制度設(shè)計與政策執(zhí)行兩個層面都要切實兼顧公平與效率。這就需要配套制度的調(diào)整：首先，在農(nóng)地承包制度領(lǐng)域，降低行政權(quán)力的滲透度，賦予村民自治更大的自主權(quán)。行政權(quán)力的過多干預容易引起農(nóng)地承包制度悖論，即公權(quán)干預本質(zhì)上是為了保護私權(quán)，但在實際中卻損害了私權(quán)的實現(xiàn)（私權(quán)即農(nóng)民土地承包權(quán)）。行政權(quán)力應當更多傾向于監(jiān)督，從而使自治權(quán)得以充分實現(xiàn)，以便結(jié)合實際及時、有效地協(xié)調(diào)農(nóng)地承包中的“公平-效率”矛盾。其次，轉(zhuǎn)變基層政府績效考核指導原則，重視民眾滿意度。經(jīng)濟結(jié)果導向的評價機制只會帶來基層制度安排的效率傾向，只有轉(zhuǎn)變對“數(shù)字經(jīng)濟”的追求、切實重視民眾評價，才能實現(xiàn)公平與效率的矛盾調(diào)和。（二）完善城市保障制度，通過提升子系統(tǒng)包容度平衡矛盾關(guān)系。首先，要培育并完善城市勞動力市場。與勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量相比，現(xiàn)有城市勞動力市場就業(yè)機會稀缺，大量進城務工農(nóng)民存在生計困難，這影響了農(nóng)地承包權(quán)的回收。為此，制度設(shè)計應當重視培育勞動力市場，在提供就業(yè)機會的同時完善進城務工人員勞動保障制度，保護此類人群的合法權(quán)益。其次，盡快完善戶籍、醫(yī)療、教育等保障制度。城市社會保障制度的不完備致使進城務工人員難以消除生存危機感，不愿意放棄承包權(quán)，這是農(nóng)地承包制度演進中以“人地關(guān)系不匹配”為表征的“公平-效率”矛盾難以調(diào)和的重要原因。對此，應當盡快完善城市社會保障制度，使進城務工人員充分融入城市，免除流入“城市貧民窟”的擔憂，以此激勵他們主動退出承包權(quán)，緩和人地關(guān)系。最后，激勵城市企業(yè)入村投資，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟。城市的就業(yè)機會有限，而鄉(xiāng)村則是“一個可以大有作為的廣闊天地”[15]。通過提供優(yōu)惠補貼等政策激勵企業(yè)進駐鄉(xiāng)村，既有利于內(nèi)部消化部分剩余勞動力，協(xié)調(diào)人地關(guān)系，調(diào)和“公平-效率”矛盾，又“推動了我國國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整”[16]，促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)興旺層面助推鄉(xiāng)村振興。（三）適度強化所有權(quán)，調(diào)和以人地沖突為表征的公平與效率矛盾。通過前述分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地承包期制度與權(quán)力劃分制度演進中存在的“公平-效率”矛盾，本質(zhì)上都是因集體土地調(diào)整權(quán)受限，導致人地關(guān)系失衡，進而誘發(fā)的矛盾。對于此類矛盾，可以通過適度強化所有權(quán)意識、擴充集體權(quán)能的方式加以調(diào)和。首先，強化所有權(quán)意識。在制度實踐中，權(quán)利劃分制度對集體行為限制以及承包期的不斷延長，都在一定程度上弱化了土地所有權(quán)，致使農(nóng)民群體中容易出現(xiàn)土地私有化認知偏差。而這種認知偏差會阻礙下一步農(nóng)地承包政策的調(diào)整，進而制約土地相關(guān)經(jīng)營活動的有序開展。對此，可以通過強調(diào)所有權(quán)主體對承包權(quán)使用的監(jiān)督權(quán)力等措施強化所有權(quán)意識，為后續(xù)各種調(diào)和矛盾措施的實施奠定思想意識基礎(chǔ)。其次，擴充集體權(quán)能。這是調(diào)和矛盾的關(guān)鍵。具體來說，就是要適度增加集體調(diào)整土地的權(quán)力：一是在現(xiàn)有權(quán)力基礎(chǔ)上完善承包權(quán)有償退出機制。制度設(shè)計中應當允許集體通過適度提高承包權(quán)退出補償?shù)确绞剑_到激勵“離人不離地”群體主動交回承包權(quán)的目的，使人地關(guān)系調(diào)整具備資源基礎(chǔ)；二是進一步完善集體承包權(quán)強制收回制度。制度設(shè)計中可以擴充不當土地利用方式的內(nèi)容，并在鑒別土地是否合理利用方面，明確賦予所有權(quán)主體與基層治理主體適度的自由裁量權(quán)，作為政策不全面的補充。在此基礎(chǔ)上，進一步明確集體與基層治理主體對不當利用的土地承包權(quán)的強制收回權(quán)力，通過人地關(guān)系再匹配實現(xiàn)對公平與效率矛盾的調(diào)和。（四）完善經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，調(diào)和分配與流轉(zhuǎn)制度演進中的公平與效率矛盾。首先，通過推廣有序流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)地分配制度中的矛盾調(diào)和。農(nóng)地分配制度演進中的“公平-效率”矛盾表現(xiàn)可以進一步歸納為：公平的分配方式導致土地細碎化進而誘發(fā)效率的缺失，即土地均分造成土地分割細碎化，難以推廣機械操作，最終造成生產(chǎn)效率低下。因此，制度調(diào)整的突破口在于解決農(nóng)地細碎化問題。而土地流轉(zhuǎn)則可以解決這一問題。通過培育新型經(jīng)營主體[17]、大力發(fā)展生產(chǎn)合作社[18]、培育流轉(zhuǎn)市場并完善交易準則[19]等方式大力推廣土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，緩解細碎化帶來的“公平-效率”矛盾。此外，鑒于農(nóng)民自發(fā)產(chǎn)生的土地流轉(zhuǎn)仍具有分散性特征，制度設(shè)計應當重視集體對土地流轉(zhuǎn)的引導，完善集體集中流轉(zhuǎn)土地相關(guān)制度，以此克服分散弊端，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。其次，通過完善流轉(zhuǎn)合同實現(xiàn)流轉(zhuǎn)制度中的矛盾調(diào)和。這一矛盾產(chǎn)生的表象誘因在于承包主體身份屬性的限制與轉(zhuǎn)變。對此，一是要進一步拓寬流轉(zhuǎn)對象范圍，使土地可以流轉(zhuǎn)到懂經(jīng)營、會經(jīng)營、能經(jīng)營的主體手中，真正實現(xiàn)效率追求；二是要完善流轉(zhuǎn)合同規(guī)定。尤其是要明確界定因承包權(quán)主體身份改變而造成的利益損失歸屬，根據(jù)不同原因進行責任主體認定，避免流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體承擔額外風險，由此協(xié)調(diào)因身份屬性問題造成的公平與效率矛盾。

作者:祝天智 閻辭 單位:江蘇師范大學哲學與公共管理學院