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第一部分：現時代中國行政所面臨的挑戰與危機

從本世紀80年代以來，中國歷史的發展進入鄧小平時代。在這個時代，中國社會開始了其第二次革命，其意義不亞于新中國的誕生，新中國的建立使中國擺脫了奴役，建立了獨立的民族國家，面向這場改革與開放肇始的第二次革命，鞏固了這個民族國家并開始使之擺脫貧困。這場革命所引起的中國社會的變革是史無前例的。在第二次革命推動下，中國社會進入了由傳統向選定的全面轉型時期。概括起來，中國社會在如下諸方面發生了巨大變化：

。社會主導價值。經過兩次思想解放運動，發展社會生產力已成為社會主導的價值取向；

。改革開放。從局部單項向整體系統方向發展；

。經濟體制。從計劃經濟向自由競爭的社會主義市場經濟過渡；

。社會經濟形態。從農業化社會向工業化社會過渡；

。社會結構。從封閉走向開放；

。政治體系。步向民主政治的秩序；

改革開放以來，中國社會在主導價值、經濟、政治、社會諸多方面的革命性變革，標志著中國社會在整體上已經進入了一個傳統向現代的轉型時期。在這歷史的轉型期中國政府的行政也面臨著歷史上從來沒有過的挑戰，這種挑戰是全方位的，是巨大的。政府行政系統對外界壓力和挑戰的適應與回應程度，直接關系到中國現代化建設的成敗，甚至于關系到政府行政自身的生存與發展。

挑戰之一：經濟的發展與繁榮

在經濟領域，中國的政府行政系統面臨著一個雙重的挑戰，一是如何維持并推動經濟的繁榮與發展，二是推動經濟體制的變革與轉型。

10余年的經濟改革，使中國社會的經濟發展取得了世人矚目的成果。在整個世界經濟不景氣的情況下，中國經濟一直保持較為強勁的發展勢頭。改革以來，中國的國民生產總值的增長率平均每年增長8。6％，1992年達到12％，大大超過6％的計劃速度。固定資產投資在七五期間累計完成。19795億元，基本建設新增了一批生產能力，市逐步走向繁榮，人民生活水平進一步獲得改善。單位擴散的規模更加擴大，國家總體實力和綜合國力也得到提高。

在經濟發展的同時，中國經濟也存在一些深層次的問題：

。經濟發展起伏與非均衡，仍未走出“放亂收死”的惡性循環。以七五為例，頭三年（1986－1988〕，國民生產總產值平均增長10。1％、高出計劃2。6個百分點。由于經濟發展失控，不得不進行治理整頓，增長速度明顯下降，后兩年（1989－1900〕，國民生產總值平均增長4。0％，比頭三年下降6。1個百分點，固定投資則為零增長，五年間，國民生產總值、國民收入、固定資產投資年增長速度的最大落差分別為7。4、7。8和31。5個百分點。八五初期，經濟過熱的勢頭仍然存在，潛伏著危機。

。產業結構嚴重失衡。七五期間，重點行業，如農業、能源、交通、原材料等，由于諸多原因，未得到發展，有些甚至削弱。基礎工業滯后，運輸能力與經濟發展極不相當。

。經濟效益大幅度滑坡。社會物耗率大幅度上升，1990年達65％左右，獨立核算的工業企業資金利稅率大幅度下滑，實現利稅總額的平均增長速度上有1·6％，而上繳財政收入的增長速度出現負值。基本建設投資的固定資產交付使用率下降，從六五的75％、下降為73％。盲目引進，重復建設的現象十分嚴重。

。通貨膨脹。按七五期間計劃要求，信貸資金來源增加4745億元，貨幣投放量為1000億元，但實際執行，信貸資金運用實際9000億貨幣投放量累計達1700億元。全社會零售物價大幅度上升，年均增幅達10·3％，1988年達18·5％。

。宏觀失控。國民收入分配出現不合理格局，國家財政收入已由1985年26·1％下降到1989年的18％。宏觀調控機制未建立起來。

。人口壓力人口增長大大加重了經濟負擔。

因此，在經濟發展領域，中國政府面臨如下幾個方面的有力挑戰：

。經濟效率。如何使社會的各種稀有資源實現合理的、有價值的配置，以提高資源配置的效率。

。經濟增長。政府如何和運用經濟、法律、行政等各種手段，促進國民經濟保持增長的勢頭。

。經濟穩定。政府如何和怎樣有效地抑通貨膨脹和保持物價的基本穩定。

。充分就業。對這個這樣一個人口大國來講，實現充分就業是一項極為繁重的任務和最大的挑戰。據估計，到2000年，這個將需要安排7億左右的勞動力就業。

。公平的收入分配。一部分人先富和共同富裕，實現公平的收入分配，同時提高社會的生產率是一個既矛盾又統一的，在這方面，政府面臨著挑戰。

為了實現上述基本目標和迎接挑戰，中國政府行政面臨著對體制進行創新艱巨任務。從另一個角度來看，經濟體制的重組與創新更富于挑戰。政府在體制轉換的過程中，肩負著制度設計者、資源調動著、變革推動者、利益協調者等諸多的角色，在中國情況下，政府始終要承擔變革人的艱巨任務。從具體體制變革的角度來看，這一制度創新的目標是多元的，如：。建立強有力的宏觀調控體系；

。建立適應市場經濟要求的企業機制；

。建立統一開放、平等競爭、規則健全的市場體制；

。完善多種經濟共存與共同發展的所有制結構；

。建立完善的社會保障體系。

這些改革目標的實現，是政府實現經濟發展的制度性前提。

挑戰之二：政治一體化與政治民主化

從世界各國的現代化和政治發展的歷程來看，處于轉型時期的社會，政府在政治領域遇到雙重的挑戰，一是政治一體化的挑戰，二是政治民主化的挑戰。前者意味著民族國家的確立，政府權威的建立政治共同體的維持和政治秩序與政治穩定的維持，后者意味著一種開放民主的政治體系的建立和發展。

從中國的情形來看，由于傳統因素的廣泛存在，現代性因素的缺乏，民間現代化推動力量的相對弱小，變革規模龐大以及時間幅度上的緊迫性，激烈競爭的國際環境，這些決定了政府行政在現代化過程中要發揮重要作用，政府無疑要成為現代化的組織者和推動者。同時政府權威的建立和政治秩序的維持和存在愈發顯得重要。也正是這個意義上，政治穩定與秩序是現代化成敗的關鍵前提之一。

中國目前正處于社會的轉型時期，存在者誘發政治非穩定的環境與條件，這使得政府在維持和發展一體化的政治方面也面臨著挑戰，這些因素和挑戰在于：

·政府權威的確立。依據韋伯的權威理論，我國正處于一個由傳統權威、魅力權威向法律與理性的權威的轉換過程。中國現代化進程，社會變遷和公民民主意識的覺醒，在不斷顯然著傳統權威和魅力權威的基礎，而真正的法律的權威并未完全建立起來，這樣便有可能形成所謂的“權威真空”。因此建立法律的秩序政治，樹立理性與法律的權威是政府權威確立的基礎。

·政治共識的達成。政治共識的達成是政治一體化的社會心理基礎。這主要表現為對基本的核心政治價值的一致性認知，對社會政治變革基本取向的一致性認知，的基本的公共政策選擇的一致性認知。在這方面，中國政府面對著“左”的意識形態的挑戰和“右”傾思潮的干擾。

·政治利益的協調。改革使傳統的一元利益格局改變為多元化的利益格局，中國社會已經形成了具有不同利益需求的社會群體和階層，盡管在大的利益一致的前提條件下。因此，如何使不同階層和群體，甚至不同地域和個人的利益得表達，并使利益得到綜合與滿足，消彌政治沖突的關鍵所在，也是政治一體化的社會基礎，因此，政治體系要建立一種利益表達與實現機制，起到政治安全閥的作用。

·政治腐敗的整肅。政治腐敗在任何時代和國度均是引發政治危機的誘因和根源之一。政治腐敗不僅造成資源浪費，更重要的是引起政治不穩定與社會瓦解，使政治的合法性受到削弱。在當代中國，腐敗已成為中國社會的公害和公憤所在。治吏懲貪、廉潔政府是回應政治一體化挑戰的關鍵點之一。

與政治一體化挑戰的另一個挑戰是來自政治民主化方面。在中國，民主化的壓力來自以幾個方面：

·現代化國家的“政治民主化”的“示范效應”。

·社會主義市場經濟形成的經濟民主化的壓力。

·公民政治意識與參與意識的形成。

·民主政治體制的薄弱。

·政治動員。

由于上述因素的存在，中國民主化面臨著參與危機問題。即隨著經濟發展，社會動員程度的提高，越來越多的社會成員產生政治參與的要求，而政治制度化的程度又較低，難以承受太多的政治參與，而導致政治非穩定。

同時，就民主化而言，中國政府也同樣面臨著政治制度化的挑戰，即使民主政治走向制度化、法治化的軌道。

挑戰之三：社會的發展與進步

在社會發展領域，世界存在著一個共識，那就是實現社會的協調發展。人們已拋棄了經濟增長這單一衡量發展的陳舊指標，代之而起的是整個社會生態的均衡發展。從中國來看，社會發展的挑戰甚至比經濟的挑戰更加嚴峻。在這方面，中國政府行政面對著如下四種社會危機：·人口危機。中國是世界上人口最多的國家，同時，也是人力資源困乏的國家。其總體的特征表現為人口增長過快，人口質量低下，人力資源投資強度低，效益差。在11億多的人口之中，文盲和低素質人口眾多，根據1990年人口普查，文盲半文盲絕對人口大約有1·8億人，約占世界文盲人數的四分之一。總人口的平均文化程度低，1990年，平均文化程度5·5年，不足小學畢業。就業人口文化程度低，文盲與小學文化程度加在一起約占總就業人口的62％。人力資源投資強度較低，教育支出僅占國民生產總值的3％左右，低于發達國家水平（6·1％〕，也低于不發達國家（4％〕。而且基礎教育投資不足。這種現狀使中國現代化建設所需的供量不足。人口多，也使中國面臨著嚴峻的就業壓力，估計到2000年，全國勞動力總數為8·1億未幾年，是中國人口增長的高峰時期，如何遏制人口的增長速度，這直接關系到中國現代化的成功。

·生態危機。人類生存所依賴的四大生物系統：海洋、森林、牧場、農田在中國已不同程度地遭受損害，已經負擔過重。例如，我國國土面積144億畝，但耕地面積僅有15億畝，水資源總量為28萬億立方米，人均占有量約2700立方米，排世界第84位，缺水已成為全國性普遍現象。我們必須真正地考慮社會發展中人與自然的和諧發展問題。

·社會危機。在這方面，中國政府也面臨著來自兩個領域的挑戰，一是轉型時期的社會失范，二是社會保障體系的重建。改革開放和社會轉型過程中存在的大量社會問題和社會失范，意味著社會整合的任務更加艱巨。而建立新的社會保障體系對于中國社會來講，具有促進經濟發展與社會穩定的雙重重要意義。

中國社會的改革以及由此而引起的第二次革命使中國社會從整體上變得更加開放。然而，掌握公共權力的政府行政體系仍然處于一個相對封閉的狀態，與整個中國社會開放與變革形成了較大的反差，形成了社會體系與政府行政體系之間的“制度差”。其主要表現為一系列行政的危機，這些危機有些是明顯的有些是潛在的。

（1〕傳統行政價值的困惑

我們傳統的行政價值取向與市場經濟和市民社會意識形態之間存在著激烈的沖突，這種沖突表現為：

·全能政府與有限政府的沖突。在傳統上，我們將政府視為一個無所不知，無所不能的超人。政府在整個社會中扮演著一個高度集中化的資源配置的角色。事實上，與市場失敗相比，“政府失敗”在中國更為明顯。市場經濟對這種全能政府觀念提出最大的挑戰。我們需要重新認識與評估政府公共權力的限度與職能。·維持行政與發展行政的沖突。在傳統的觀念中，政府是一個守夜的警察和父親，秩序在整個行政體系的目標體系中占主導位置，行政的政治化表現最為明顯，事實上，發展生產力是政府最核心的職能與任務，在這里，我們需要重新認識政府職能的總體變化。

·權力行政與科學行政的沖突。行政固然是行政權力的行使，但更為重要的是科學的運用。政府行政本身應是科學與理性的體現，也就是知識權力的體現。因此，在現代中國行政中，我們需要樹立科學的價值，跨越權力的孤島。·管制行政與服務行政的沖突。在現代社會，政府行政機關在本質上是社會服務機關。這不僅取決于國家的性質，也取決于公共權力的目的和性質。政府不僅是單純的管制行政，而是為社會和公眾提供服務的行政，是除弊興利的行政。在這方面，我們需要實現從干預行政走向服務的行政。

·因襲的行政與創新行政的沖突。中國社會的不斷變革與發展，要求政府的行政不因襲于習慣與經驗，墨守成規，率由舊章，而需根據日新月異的事態衍化，本革新精神，積極努力，自動奮發，不斷創新。應由被動到主動，而非深居官署、養尊處優。·人治的行政與法治行政的沖突。傳統行政最大的弊端之一在于“以意為治”的人治，所謂“以權代法”以言代法，隨人定法，法無常勢，管理依領導者的好惡、情感為取向，政府行政缺乏規則。在社會大變革的今天，人治行政將行政與社會之間的沖突和政府行政權威的危機。

（2）全能政府與行政權力的危機

在改革之前，中國是一個行政權力統治的時代，從一定程度上來講，我們的政府是一個“全能的政府”。政府對整個國家的經濟和社會生活實現高度的控制。政府直接控制生產’交換、分配的每一個環節，政府行使了資源配置，收入分配方面幾乎所有的職能。人們習慣用行政－經濟－社會高度一體化來形容這種體制的基本特征。

這種以行政權力為中心的管理體制直接導致：

·資源配置效率低下；

·經濟的周期性波動；

·社會創新動力的缺乏；

·政府體制的官僚化傾向；

·尋租與政治腐敗。

社會主義市場經濟理論的提出和實行，這種行政權力占統治地位的行政管理體制顯然遇到更嚴厲的挑戰，這種體制在現實中表現為一系列制度上的沖突：

·計劃與市場的沖突；

·集中與分散的沖突；

·微觀管理與宏觀管理的沖突；

·直接管理與間接管理的沖突；

·部門管理與行業管理的沖突；

·法治管理與人治管理的沖突。

上述的沖突，意味著必須對權力體制進行革命性的變革。

（3）行政國家的危機

全能政府、權力集中所引發的中國行政的第三次危機在于膨脹的機構，人員的臃腫，財政的危機。

·急劇膨脹的機構

改革開放以來，黨中央、國務院曾多次下發文件，要求各級黨委、政府嚴格控制機構設置的數量，在控編、消腫等方面采取了一系列措施，但是并未達到預期效果。

有資表明，目前全國省級黨政機關的廳（局）級機構多達2100個，平均每個省（自治區、直轄市）設置一百多個，超過中央編委規定的機構限額15個左右，而全國地區一級黨設機構平均設置50多個，地級市65個，縣一級45個。我國目前縣級以上黨政機關常設機構，超限總數高達3萬多個。

在常設機構之中的內設機構也是無法統計某地區常設機構是29個（這在地區一級中是較少的）但在29個工作部門之中競有236個內設機構，人員比例占地區行署干部的43％。

非常設機構之多在中國更是令人瞠目結舌。有些省市的非常設機構有130個之多。且許多非常設機構在實際上已經成為常設機構。

事業單位盲目發展。以安徽省為例，1983－1988年，全省事業單位由31009個增加到48484個，人員由50·6萬人增加到67·27萬人，增長33％。

機構升級成風。近兩年來，全國各地機構升級蔓延成風，有縣升市的有縣級市升地級市的，處級單位升廳（局）級單位的，甚至非常設機構也要求升級。機構升格、官員升級、待遇改變，醉翁之意不在酒也。

·急劇膨脹的人員

據統計，1979年全國靠財政預算支付工資的人員為1500萬，到1991年已增加到3400萬每年均以100多萬人的速度增長。我國現有在編的國家機關工作人員，加上編外人員和各種翻牌公司的人員1，機關人數多達4000萬。這么一支龐大的機關人員隊伍，也是世界奇觀之一。

在這支龐大的機關人員隊伍之中，超編現象十分普遍，從全國情況來看，縣以上各級黨政群機關超編約60萬人，縣級超編30萬人，鄉鎮一級超編214萬人。多數省份超編，有些超過50％

具體到地方，情況依然如此。

以山西省為例，1990年同1984年相比，省機構增加54·8％地市處級以上單位增加87·4％、科級以上單位增加94·2％，省直機關處級以上單位增加60·9％，到1990年，全省財政供養人數由1985年的63萬人增加到91萬人。1987年－1990年，全省黨、政、群、事業機關超編率分別為41·5％、34·6％、39·3％、34·7％

·財政危機

由于機構臃腫，冗員太多，國家財政不堪重負，使本來有限的財力更加捉襟見肘。據財政部統計，1980年全國行政事業費開支為404億元，到1991年遠大1400億元以上，增加了2·5倍，遠遠高于同期財政收入與支出的增長幅度。目前，全國行政事業費的開支已占到整個財政收入的40％以上。而全國1898個縣中，有1091個發生財政赤字，占縣總數的57％左右。

全國財政如此，大多數省的財政危機則更為明顯和嚴重。山西省1980年－1990年十余年中，財政負擔的行政事業人員凈增33萬人，同于行政的財政支出，平均每年遞增14·9％，遠遠高于財政收入增長9·95％的速度。1990年全省財政同于生產建設方面的支出占總支出的比重由1980年的55·85下降到23·5％，而用于“吃飯”部分的支出則由44·4％上升到76·5％。全省118個縣中，由“吃飯財政”進一步變為“饑餓財政”，1991年，赤字縣50個左右赤字總額達億元。

甘肅省1980年行政事業人員只有20萬人，1990年則高達66萬人，當年的33億元的地方財政收入，有26億被用于吃飯財政。

河南省1990年的行政事業費占全部財政收入的近70％。

安徽省70％以上的縣，全部財政收入用于“人頭費”開支。

全國為數不少的省份，財政收入的65％以上用于行政事業費開支，大多數縣80％－90％的財政收入用于行政事業費開支。

機構、人員、財政三大危機使中國這個行政國家處于巨大的危機之中。

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（4）政府生產能力低下

與行政國家危機相連系的，是中國政府生產能力的危機－政府管理效率的低下與官僚主義的盛行。－－1980年鄧小平在《黨和國家領導體制的改革》中，對中國式的官僚主義作了如下的描述：“高高在上，濫用權力，脫離群眾，脫離實際，好擺面子，好說空話，，思想僵化，墨守成規，機構臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等”。并提出上述現象“無論在我們的內部事務中，或是在國際交往中，都已達到令人無法容忍的地步”。政府生產力危機由此引發。

第二部分：體制的創新與行政發展的新圖式

現時代中國政府行政的危機，從本質上來講，是一種體制的危機和體制的失效。這種體制的危機與失效不僅僅來源傳統的體制設計，更重要的是來自現實的中國的發展與變化－－行政生態環境的變化。傳統的行政體制，是那個時代的產物沒有一個政府體制，沒有一部憲章是永存的。過去的是歷史，而我們所要作的是在歷史發展所演生的新文明的基礎上設計并建立一個更適宜的政府行政體制。從這個意義上，現時代中國的行政改革，是對政府自身的革命，這種政府革命需要變革的不僅僅是政府的公共政策，不僅僅是對舊體制的修補或調整，而是一個體制上的創新。這一體制創新的基本目標在于，建立一種：

·與經濟體制的變化以及與市場經濟體制相適應的政府行政體制；

·與發展社會主義民主政治相適應的行政體制；

·一種更適應動蕩－非均衡環境下的行政體制；

·一種具有更高的政府生產力的行政體制。

據此，九十年代以至未來很長一段時期，中國行政變革與行政發展的目標取向在于以下幾個大的方面：

1、市場化與親市場的政府

社會中的任何體制（政治的、行政的、經濟的）其基本的功能在于通過一定的制度安排和運行規則的設定，在社會范圍內進行資源的有效配置和分配，從而達到效率、公正的目的。在如何有效地進行資源的配置方面，始終存在著（無論理論上還是在實踐中）政府與市場之爭。從理論上講，在社會化協作性的大生產之中，無論是政府作為資源配置的主體，還是市場作為資源配置的主體，均是不同的資源配置方式，皆有其優點，也有其失敗之處，問題的估計不在于資本主義制度還是社會主義制度，而在于那種資源配置體現更為有效，更富于效率和效益，即促進社會主義生產力的發展。近一年多，世界的經濟理論研究和經濟發展變化的現實表明，市場經濟存在著誤區和失敗之處。但與市場的失敗相比，政府的失敗（governemrntfaiture）則顯得更為明顯，傳統上實行計劃經濟的國家的經濟和社會發展便證明了這一點，中國的情形也不例外。

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政府作為社會資源配置的主體，其實現資源配置的核心是由集中化計劃統籌宏觀的甚至微觀的資源配置決策，并以此作為經濟活動的標尺。從理論上講，這種集中化的資源配置也可能是有效的，它可以保證一種均衡的經濟體系，保證重大比例關系的合理和一種經濟的穩定。但是，要實現集中化的資源配置，必須符合以下基本條件或滿足以下假設：

·完全信息假設。政府對社會、經濟活動的諸方面擁有完全的，全部的、準確的信息。

·完全偏好假設。政府必須了解并掌握社會人的一切價值偏好，并且能排出偏好優次程序。

·利益一致假設。社會中存在單一的利益主體，不同利益的差別不存在。

·純粹理性假設。政府能夠制定出所有解決經濟問題的方案，并能從中擇取最優的方案。

·道德人假設。政府是中立的，無偏向的，公正的和無私的，政府官員及其群體沒有特殊的利益。

·交易成本為零。不存在交易成本，只有生產成本。

很顯然，要實現上述的基本假設在現實中無近乎于“烏托邦”的設想。從中國幾十年實行行政權力經濟的情況來看，這種集中化的資源配置體制存在著致命的缺點和錯誤：目標上的盲目性，決策上的集權性和僵死，經濟發展動力機制的缺乏，大規模的交易成本，政府管理機構的官僚化，尋租與政治腐敗，上述缺陷使中國經濟處于周期性波動和低效率的發展狀況。那么，用什么樣的政府經濟管理體制或者資源配置方式來取代這種以政府為核心的，行政化的，集中化的資源配置方式呢？國外的實踐和中國的改革的初步成效證明了市場化和親市場的政府(marketfriendiygovernment)是一種可供尋租的，具有明顯比較優勢的資源配置方式和政府的管理模式。

政府管制的市場化，其涵義不在于放棄政府對社會和經濟生活的管理和控制，也并不意味著“管的越少的政府便是最好的政府”，其真正的意義在于使市場作為社會資源配置的主體，政府對市場依據一定的方式進行一定程度的宏觀管理、行政指導和行政管制。市場化對于政府而言，它意味著政府的作用和政府在社會經濟中的角色要發生一個大的變化。概括起來，政府要由傳統的“全能政府”轉向“親市場的政府”所謂“親市場的政府”意思是政府作用的力點在于：

·宏觀經濟領域和經濟總量的平衡；

·政府比較優勢之處，如秩序、規則、公共產品；

·市場經濟的失靈領域，如外部經濟；

·社會利益的公正分配和協調。

同樣，親市場的政府意味著政府對市場的干預和指導是富于彈性的，重實效的（除非很明顯需要干預，否則讓市場運轉），這種干預是公開的，透明的，服從規則的（而不是服從于官員的意志）。

從世界范圍內的情況來看，市場化不僅是中國以及傳統上實行計劃體制國家的選擇，即使在實行市場經濟的資本主義國家之中，也同樣呈現“再市場化”的浪潮。從1980年到1988年間，英國40％以上的國營企轉為私營。從智利到土爾其，從巴西到孟加拉，大約100個國家采取市場化的政府改革策略。在美國，傳統上被視為理所當然的國營部門，如鐵路、郵政、社

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會保障，也在試行或者推行私有化。市場化已成為世界性的變革目標選擇之一

2、行政權力的分散化

在政府管理領域，權力資源的集中不足或者過度分散同樣是最為危險的事情。在任何時期和任何國度，沒有一個強大而又權威的政府，沒有公認的法律、秩序和正義，無大家共同遵守的規則，只有導致群龍無首、一盤散沙、爭權奪利、相互爭斗，乃至天下大亂和社會的崩潰。這一點，我們可以從歷史上的混戰與割據，當代世界熱點地區的沖突和暴亂得到明顯的佐證。

同樣，從歷史和現實的情況來看，權力資源的過分集中所引起的專制與獨裁，對民主自由的扼殺，對基本人權的踐踏，社會發展的僵化和活力的缺乏以及其他的社會性災難，同樣在歷史和現實的世界存在

從世界范圍內的行政發展的狀況來看，那種中央集權的權力結構在世界范圍內日趨于被分權化的趨向所代替，代之而起的是有限集權的、分散化的、非集中的、更富于靈活和彈性的分權性權力結構。

在整個工業文明的發展過程中，隨著大工業、大公司的現代化協作生產代替自給自足的自然經濟，集中化、專業化、同步化、標準化成為經濟社會運作的基本特征，權力首先在經濟領域被集中起來，中央集權式的管理被視為工業社會最先進的管理方式。與此同時，政府的權力也前所未有的被強化起來，在推動這種集權化的力量之中，經濟危機、世界大戰、社會問題、計劃經濟成為最主要的力量。因此，在世界主要國家內，我們可以看到的是政府職能日益強化，作用范圍日趨擴張，決策權力越來越集中。現代國家成為“行政國家”。

中央集權的權力結構，在中國走向現代化的過程中，以及在世界各國的現代化過程中的確存在著其比較的優勢，這些比較優勢在于：

·政府擁有廣泛的權威實現自己的目標，即使這些目標并不是社會成員廣泛認同和支持的。

·有實現較大的社會變革，應付某些突然事件的可能性。

·中央當局更有可能對任何決策在長期的成本－收益基礎上進行評估而不是局限于短期的利益。

·發揮整體的比較優勢，促進經濟和社會發展的可能性。

·能夠將稀缺資源集中于最主要和關鍵的發展領域。

·存在著把外部經濟內在化的可能性。

·保證政令的統一和秩序與穩定的實現。

中央集權化的實質是由單一性取代多元性，這也正是其比較優勢產生的主要原因。但是，福兮禍之所倚焉，其缺點是不能適應多元化的社會和經濟。現代的社會最顯著的特點在于其開放性和多元性，正是在這一點上，中央集權制受到了挑戰。當代社會的發展，呈現出新的趨勢：·多元價值的存在與發展；

·社會利益的多元化；

·社會環境的動蕩不安；

·變革速度、強度、范圍的加強；

·民主政治的發展；

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·地區主義的興起；

·國際經濟一體化與國際化。

在整個社會走向開放和多元的情況下，由一個最高權力中心發號施令的作法似乎變得更加困難。中央集權制面臨著自身無法克服的弱點：·對變化了的環境的悉知能力較差；

·信息獲取的困難和偏差；

·集中化決策的滯后；

·溝通與協調的困難；

·缺乏動力機制；

·刻板與缺乏彈性；

·環境進行變革和適應的能力較差；

·對于創新精神和動機的抑制；

·與民主政治的取向相沖突。

同樣，中央集權制潛伏著一種巨大的危機的可能性，一旦當中央政府的決策發生失誤，便可導致全局性的動蕩和危機。

從中國具體的情況來看，傳統行政體制最大的弊病在于權力集中。1980年，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》這篇綱領性的文件中，便深刻地指出我國管理體制最大的弊端在于權力過分集中，其它種種弊端都直接或間接地與權力集中有關。這種集中化的權力體制產生的主要根源在于革命戰爭時期的集權的領導體制，在于蘇聯模式的影響和歷史上封建專制主義的影響，在于集中化的計劃經濟管理體制，客觀上也有中國當時的特殊環境有關。中央集權式的權力結構，在中國現代化過程中發揮了一些積極的作用（如上所述的），但這種集權的弊病也是明顯的：

·權力過分集中會導致個人專斷，妨礙民主政治；

·權力集中導致機構臃腫、層次重疊和工作上的低效率；

·權力過分集中導致官僚主義；

·權力過分集中滋生特權和政府的腐敗；

·權力過分集中導致管理的僵化。

要改變目前存在的中央集權制的誤區和弊病，唯一可供的選擇目標是走分權化的道路。

分權化，從世界各國的經驗來看，它比中央集權式的權力結構存在著明顯的比較優勢，這種比較優勢在于：

·促使政治體制更加開放和民主化；

·有助于個人的政治的、經濟的和社會的自由；

·確保政府的決策更加符合民眾的意愿，實現“近點”決策以加速決策的過程和實施的效率；

·社會經濟系統免受中央當局方面所犯重大錯誤的損害；

·在對環境變化的適應方面，具有巨大的靈活性；

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·用于不同單位被賦予決策的權限不同，存在著發揮主動性和創造性的廣闊天地，整個國家都可以從公共決策的創新和試驗中獲取收益。

·管理的層次和環節被減輕，行政效率的提高有望達到。

·不同層級、單位之間的互相競爭能夠產生改進公共服務的效果。

·減輕中央政府的壓力和行政管理的負擔減少了用同一政策管理整個國家而造成的混亂。

因此，分權制是一種適應非均衡環境下的，多元化社會的一種有機式的權力結構，而不是一種機械式的權力結構。它的特點是由多元化權力來解決多元化社會問題。

從中國的具體情況來看，分權化的方面和形式是多樣的，主要有：

（1）地方分權。實行中央與地方權力的劃分和配置，在加強宏觀調控和中央政府權威的前提下，擴大地方政府的自主權。

（2）權力分散。將中央政府的權力和責任分別授予不同的職能部門。

（3）民營化。使國有企業成為真正自負盈虧，自主經營的獨立的商品生產者和經營者，實現所有權與經營權的分離。

（4）行政委托。將政府職能和政府管理權力委托給非政府機構，在政府的指導和監督下進行某些事務的管理。

（5）擴大社會自治和社會管理的范圍。

3、政府結構－功能的分化

從政治發展與行政發展的角度來看，中國政府行政體系顯示出不發達的特征。這核心體現在政治－經濟－社會的一體化，也就是講，整個政府行政體系的結構－功能的混同和分化不足。其主要表現為：

（1）黨政職能的混同

建國以來，我們的政府管理體系存在著功能紊亂癥，這種紊亂癥首要表現在黨政職能的紊亂。政黨通過實際執政來實現對國家的領導，這是現代政治最為明顯的事實，現代政治便是政黨政治。中國共產黨的領導地位是歷史形成的，也是中國的現實性的選擇。問題在于執政黨通過何種方式和途徑來實現對國家的領導。在中國，長期以來，在黨和政府的立法、司法、行政機關關系上，存在著嚴重的黨政不分，以黨代政的現象，管理中國的實際上是“兩個政府”，如鄧小平所講的：“加強黨的領導，變成了黨去主辦一切，干預一切，實行一元化領導，變成黨政不分，以黨代政”。這種職能上的混同導致的弊病是：

·立法機關的職能的弱化，法律權威的不能真正建立；

·政府的自立性受到損害，行政管理職能不能有效發揮；

·機構對口重復設置，機構膨脹，人浮于事，效率低下；

·職責不清，互相扯皮，以及官僚主義；

·用人與治事的分離；

·黨組織行政化和權力化，特權與不正之風；

·影響黨組織的自身建設。

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（2）政企職能的混同

在政府與企業的關系上，社會主義國家傳統的國有經濟，是按照馬克思關于“社會工廠”的設想和列寧的“國家辛迪加”模式建立起來的，在這里，整個社會成為一個規模無比巨大的企業，全體公民都成為國家的雇員。微觀經濟單位不是一個具有獨立法人地位的經濟實體，而是為政府主管單位的附屬物來參與國民經濟活動，政府始終是企業生產經營活動的直接決策者。企業成為具有單一生產功能的行政基層單位。企業既沒有決策上的自主權，也沒有經營管理上的責任。企業根本不是本來意義上的經濟實體，因為國家政府的行政管理職能和管理機構人為地割裂了企業與市場的聯系，企業成為依附于政府的加工廠。因此，政府與企業的職能上發生了根本的混同，核表現為：·國家作為國有資產的所有者與作為社會經濟活動的管理者的職能混同；

·政府作為國有資產的所有者與企業作為資產的經營者的職能混同；

·政府作為經濟活動的管理者與企業作為商品生產者和經營者的職能混同。

由于政企不分，企業很難成為獨立的商品生產者和經營者，也不能成為獨立經營、自負盈虧、自我約束、自我創新的經濟實體，導致企業和其他微觀單位失去活力和政府經濟管理的官僚化這雙重病癥。

（3）政府行政體系內部的職能混同

在政府行政體系內部各部門，單位之間也存在著結構－功能的嚴重混同狀況，主要存在這幾種情況：

·結構－功能未充分分化，如決策、咨詢、信息、監督各部門之間的結構與功能的失調；

·結構分化－職能未分。主要表現作部門之間的關系不順，職責不清，互相交叉，互相扯皮。·結構－功能分化過頭。主要表現在部門林立、政出多門、管理制肘太多；

在此狀況下，政府管理的職能一方面不能得到有效發揮，另一方面使政府的管理成本上升，效率低下。

由此，在未來的中國行政改革之中，政府體系結構與功能的分化仍然是一項艱巨的任務。結構－功能的分化與整合程度將直接影響整個政治體系的發展，經濟體制的轉換，以及政府行政體系自身對外環境適應能力的提高。在這方面，核心的目標是：

黨政分開。黨的目標是大政方針、組織、思想領導，黨不應干預政府的行政管理事務，保證政府獨立地依法行使其公共權力。政企分開。實行國有資產所有者和經濟活動的管理者，資產所有權和經營權的分離，使企業成為在競爭性市場上的獨立的經濟法人和實體。

理順部門關系。明確各自的職權范圍，各司其職，相互配合，共赴事功。

4、行政體系的制度化

制度是行政系統運行的一套規則體系，是行政系統穩定的，受到尊重的和不斷呈現的行為模式，它體現的是行政社會共同的利益所在。制度設定的目的在于：

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·維護社會共同的利益，以防止對共同利益的侵害；

·規范行政的行為，以防止行政行為的偏差；

·作為一致性的標準，統一調節沖突；

·減少管理過程中存在的不確定因素。

總而言之，制度通過提供一系列規則界定政府及政府公務人員的選擇范圍，約束人們之間的行為和相互關系，從而減少管理中的不確定性，減少互動和交易的成本，保護共同的利益，促進行政管理體系的良性運轉。制度提供的一系列規則實際上是由整個社會認可的正式約束和一套管理的程序與機制所構成。

正式約束是行政體系有意識建立的一系列法律，法規和政策，它作為一種法律規定（或具有法律效用）的契約。共同約束著人們的行為。程序和機制實際上是政府管理契約的一種實施保障，其實質是通過一套相關措施的規定，來保證法律契約的實施。拋開別的因素不予考慮，從經濟分析的角度來看，制度化與管理的效率和績效具有十分密切的關系。作為一種理性的制度，其制定和實施，規范了人們的行為空間，提供了一種較為明確的行為準則，減少了管理中的隨意性和不確定性，降低了人們情感揮發的可能性，減少了管理的成本，因而它為效率的提高提供了一條最為現實的途徑。

長期以來，我國行政體系的制度化程度是較低的，主要表現在：

·缺乏一套較為完備的制度安排，人們習慣上將之稱為“無法可依，無章可循”。

·政治動員偏好，我們不習慣于用制度解決問題，習慣于用政治動員或者運動的形式解決問題，因而在體制運轉上的不確定性程度很大。

·規則多變，制度與政策等約束規則的穩定性程度差，所謂朝令夕改即是。

·特殊取向，缺乏一種普遍性的行為取向，制度常常受到血緣、地域、人情等特殊關系取向的影響，所謂“有法不依，執法不嚴”即為這種表現。

·權力崇拜，以人代法，以言代法，以權壓法現象時有發生。

制度化程度比較低，在現實中導致下列一系列弊病：·法律的權威和政府的權威受損；

·非理性的行政行為；

·職責不清和相互沖突；

·公共利益的受損；

·貪污腐化與少數人利益，不負責任；

·命令貫徹危機；

·管理成本增大與效率低下。

因此，制度化的行政是中國行政改革的一個最基本的目標，同時也是行政改革能否取得成效的制度保證。

5、行政組織管理系統的網絡化

幾乎從人類誕生的那個時代起，在人類組織結構的形式中，占絕對統治地位的是金字塔的組

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織結構，甚至于是政府行政體系唯一的組織管理形式，這個金字塔形的組織體系最為明顯的特征在于：

·比較封閉，試圖選擇和盡量減少環境的影響；

·活動的正規化；

·明確的，但又相互孤立的職能部門；

·通過等級結構來實現協調；

·權力結構是集中的；

·權力來源于職位；

·交互作用和影響的形態為上級－下級的等級關系，層級節制；

·層次的等級權力、地位各方面存在著較大的差異；

·決策的制定是集中的，而且集中于高層；

·結構形式持久不變，具有很強的穩定性。

這種穩定的，機械式的組織體系，被馬克斯·韋伯稱為“最理性組織形態”和加爾布雷斯稱為“工業時代技術結構”的確具有其優點，如果它設計得較為完善和維護保養的很好，它便會像一架機器一樣在不停的運轉。同樣，其最大的缺點也在于它的機器性質，一旦一個環節出現問題，那么整個機器的運轉便會出現問題。更重要者，這種機械式的組織機構存在著自身不可克服的弱點：·對外界環境的適應能力較差；

·形式主義；

·文牘主義；

·缺乏有機的聯系于協調；

·對創新力量的抑制；

·機構臃腫和人員的膨脹；

·缺乏橫向的聯系；

·效率的低下。

正是由于上述缺陷的存在，幾乎使每一個組織陷入不可自拔的危機之中。具有諷刺意義的是，官僚制（Bureaucracy）一詞在本來意義上意味著理性和效率，現在卻成為官僚主義的代名詞，失去了其本來的真正涵意。金字塔形的機械式組織結構是與集中管理的大機器工業、高度集中的權力結構相適應的，其主導的觀念是通過權力實現控制、秩序和效率。在現時代，金字塔式組織結構賴以生存的基礎發生了動搖，這主要表現為：

·政府管理的環境由穩定到不斷變化；

·政府管理的環境由簡單到復雜；

·信息經濟的興起和信息與知識密集產業的興起；·跨行業、區域、國家的聯系與協作；

·參與的擴大；

·社會結構的開放；

·信息技術的廣泛應用。

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在上述幾個因素中，信息技術廣泛應用于社會領域特別是廣泛應用于政府管理之中，使層級控制的組織體系的存在顯得過時和陳舊，因為促使組織之間發生聯系的是信息網絡，而不是層級的控制。

因此，政府組織體系由金字塔形的機械式走向網絡化的有機式組織顯得更加重要和迫切。

所謂網絡，簡單說來就是人們之間的共享的信息和資源聯系。網絡組織是一種以信息溝通和聯系為基礎而結合成的一個管理的協作系統。這種協作系統與機械式組織相比，有下述基本的特點：

·組織與環境的界限不那么明顯，是開放的；

·基本的價值觀在于效率、適應、創新；

·權力結構是分散的網絡式的；

·組織結構上存在著分工，更重視相互的依存和聯系；

·決策是分散化的，而非集中的，方法是參與的；

·控制結構是相互控制的，重在內部的自我約束和控制；

·領導風格是民主的，以人為中心的、參與的；

·管理計劃是彈性的，靈活的和變化的；。

總體上來講，這種網絡化的有機式組織管理系統是以信息共享、重視橫向聯系與協調，權力分散，自我約束，民主參與為基本的特征。它的基本目的在于適應動蕩、復雜的外部環境，它的社會技術基礎是信息技術。嚴格來講，它并不是一種穩定的組織結構形態，而是一種元組織，一種新型組織構建的基礎。

依據網絡化組織的基本要求，我國的行政改革，在組織體系上也面臨著重組的任務，在現在，甚至于未來很長一段時期內，這種重組都是必要的。

6、行政管理的職業化

隨著整個社會分化程度的提高，隨著政府職能的強化和擴張，隨著科學技術的不斷發展和進步，行政管理日趨專業化和技術化，這是世界范圍內行政發展的一個共同的趨向。以美國為例，美國公務職位分類下的公務員職系，共有500多種，在所有的專業人員、技術人員和相類似的工作人員中，有40％的人員由政府雇用，這個數字還不包括一大批通過政府合同附屬機構資助的單位所間接雇用的大批科學家，工程師和其它技術人員。在政府雇員中大約三分之一左右的人是從事專業化和技術化工作的。在現時代，各國政府是許多職業的提供者，同時又是職業團體的知識和技能的主要利用者。還是在這個意義上，現代政府的行政體系成為“職業人員的國家”，也正是從這個意義上，形成了所謂的“技術統治”或“專家治國”（Technocrgcy）。行政管理成為：

·一個職業領域；

·這個領域有其系統化的知識和技術；

·有其職業的規范和道德；

·有一大批優秀的，有技術專長的專業人員。

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對于中國行政體系而言，走向職業化是最基本的目標。具體而言，職業化意味著：

（1）公職制度的優化

公職制度是實現職業化的制度性前提，在這方面，我國的主要任務是走向以功績為導向的公務員制度，改變傳統中制度存在的缺乏科學分類、權力集中、治事與用人相脫節缺乏競爭機制等弊病。在這方面主要的著眼點在于：·優化錄用機制，在公開、平等、競爭的基礎上選拔優秀人才；

·強化管理機制，建立嚴格、科學、公正的考核、獎懲的管理激勵機制；

·建立保障與激勵機制；

·建立人力資源的發展機制；

·優化人事管理體制和建立監控機制。

（2）行政人員的現代化

行政管理的現代化在本質上取決于行政人員的現代化的實現程度，因為再先進的管理制度、方法和技術在傳統人的手中也會變成一個空的外殼，行政人員的現代化，意味著：

·管理觀念的理性化；

·管理人員的知識化；

·管理人員的專業化。

考慮到行政人員的知識化、專業化需要以教育為基礎，加強行政人員的發展和培養具有十分重要的戰略意義。

（3）管理技術的電子計算機化與自動化

電子計算機應用于管理，為處理龐大的管理信息，提高決策的質量和速度，更有效的管理人、財、物資源，減少資源的浪費，提高管理的效率提供了革命性的發展前景。

（4）職業道德的建立

既然行政管理是一個職業，它便必須具有與職業要求相適應的職業規范，作為共同遵循的行為準則。行政職業道德的價值在于為行政人員提供一種自我約束的機制，并通過道德的內化培養高尚的行政人格。

7、行政文化的世俗化

行政文化涉及到政府官員或公務人員對現實行政生活的態度、觀念、意識、精神、心理等方面，它是政府官員或公務人員應共同遵守的價值觀念，行為模式和生活方式。

行政改革，需要改革的不僅是政府的職能、結構、管理的技術與方法，更重要的，應是新型行政文化建立的過程，是行政文化世俗化的過程。所謂行政文化的世俗化，亦是理性化，它是指管理的觀念和行為模式要與現代社會的要求相一致，拋棄宗教的、封建的、迷信的種種關系以及諸種被賦予神圣意義的圣訓，傳統和教條，使行政更具理性的精神。

從現代中國社會發展和變化的要求出發，理性行政文化的主要取向應是：

·現實主義的取向。

這要求公共政策的制定和行政行為的確立，均要從客觀的事實出發，把握現實尋找解決問

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題的良好途徑，而不依傳統、情感或主觀上的偏見。

·理性主義的取向。

理性主義在這里是指搜集客觀知識，由其中尋求最適規模的政策制定的態度和行為。也就是令所有的意見能夠自由地發表并彼此修正，從其中尋找出最具普遍性和理解性的意義。理性主義可視為尋求主觀的客觀化。·相對主義的取向

相對主義強調的是任何管理的政策和行為均沒有永遠性，不變性與固定性，它是對教條主義的反叛和脫離。

·創新主義的取向

與慣性的保守主義的行為取向不同，創新主義強調的是精力旺盛的、敢于冒險的、富于創造和創新的精神。政府人員的行為是接受變革，接受新技術，愿意進行試驗和革新。

·非人情主義的取向

人情主義取向的最大特征在于人格的取向，即一個人如果與權威有私人關系，盡管他沒有資格從事某項工作，占據某種地位，他也會得到這個地位和工作。在此情況下，人們之間的關系是人情關系，而非契約關系，上下級之間也不是職務關系，而是人格關系，對于個人權威來說，集體的權威是次要的，規則要從屬于命令，裙帶關系和任人唯親盛行非人情主義強調的是契約、規則。·功績主義的取向

與先賦性行為模式以身份和某些先賦性原則來分配收入和安排角色不同，功績主義強調的是獲得性行為模式，即行政人員選用和晉升，不問其出身、宗教信仰、血緣、地緣等其它特殊關系，而是以個人的能力和成就作為基礎，而且在這里還存在規定的競爭關系。

從另一個層面來看，行政文化的世俗化的過程，實際上是行政文化的社會化過程，也就是將基本的行政文化教導或傳遞給行政人員的過程，是行政人格不斷培養和塑造的過程。這個過程比其它改革環節相比，更具艱難性，因為文化的建立具有遲滯的特點。

8、行政的國際化

我們生活在一個相互依賴的世界之中。通信衛星、高音速飛機的發明與廣泛應用，縮短了全球信息流動的時間，跨國經濟的聯合使經濟走向了國際經濟一體化的道路，在核時代，國際政治上的合作和協調已成為最佳的，幾乎是唯一的選擇。全球變成了地球村。盡管世界大同思想的實現仍有一段距離，但國際一體化確是真實存在和現實。在政治、經濟走向一體化的背景下，沒有一個國家能夠閉關封國和自成一統，閉關鎖國的時代已一去不復返了。在此情況下，傳統的內政與外政之分的界限變得愈來愈模糊，且已成為一種過時的觀念。隨著中國改革開放的不斷擴大，走向國際化已成為政府行政的一個主要變革目標。

國際化作為中國行政改革的一個目標，它的涵意是多方面的，具體而言，它意味著：

·開放的觀念。開放作為中國社會發展的一個重要價值得到確立和強化，大膽學習，借鑒和吸收一切國家、特別是發達資本主義國家的文明成果，建立一種跨越意識形態的合作意識。

（17）“公務員之家”版權所有

·政策的制定。公共政策的制定，不僅要考慮到國內的環境因素，更要考慮到國際政治、經濟、社會、科學技術發展的特點和趨向。

·國際化的制度。政府的各項制度、特別是經濟管理的制度與政策，要依據國際的慣例進行變革，加快與國際慣例與制度接軌的過程。

·國際的合作。在政府運作的諸領域，進行國際的協作，這不僅僅限于經濟與技術領域，也要擴及社會諸領域。