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一、制度建設與公民社會

（一）制度與制度建設

制度是“一個社會的游戲規則，更規范的說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”【1】，現代制度更多是指博弈規則，是國家對資源的權威分配。

制度建設是政府為了保證社會各階層合法、合理、有序的工作而設計的一整套程序性、規范性規則，是具有法律效力的，國家的各項工作順利開展離不開制度建設，社會的各種利益和諧調整也離不開制度建設，制度是國家、社會發展的穩定器和串珠線，沒有制度，國家和社會將會是一堆沒有線的珍珠，無法正常運作。

（二）公民社會定義

公民社會(Civilsociety)，又稱市民社會，對公民社會的定義眾多，倫敦政治經濟學院(TheLondonSchoolofEconomics)公民社會研究中心給出工作性定義：“公民社會是指圍繞共同利益、目標和價值的，非強制的行動團體。理論上，其制度機構與政府，家庭和市場不同，但實際上，政府、公民社會、家庭和市場之間的界限是復雜、模糊，并且可商榷的。公民社會一般包括不同的場所、人物和組織機構，以及多種程度的正規性、自治性和權力結構。公民社會通常運作于慈善機構、非政府組織、社區組織、婦女組織、宗教團體、專業協會、工會、自助組織、社會運動團體、商業協會、聯盟等之中。”【2】

本文認為公民社會是介于國家和家庭之間的一個社會領域，這一領域由相對于國家的組織所組成，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而形成，以保護或增進他們所關心的利益或價值。非政府組織或非盈利性組織是典型的公民社會。

（三）公民社會的興起

民間組織的發展既需要一定的經濟基礎，也需要一定的政治環境，沒有一個相對寬松的政治環境，很難想象民間組織的存在與發展。80年代以來中國的政治體制也發生了巨大的變革，其中的許多變革直接或間接地促成了公民社會的發展。第一，政府日益重視法制和法治，公民的結社自由開始具有實質性意義。第二，政府大幅度放權。第三，政府開始轉變職能。這三方面改革所帶來的經濟和政治環境的變化，使得80年代后中國的民間社會開始快速增長，出現了增長高峰。到1989年，全國性社團聚增至1600個，地方性社團達到20多萬個。到1997年，全國縣級以上的社團組織即達到18萬多個，其中省級社團組織21404個，全國性社團組織1848個。縣以下的各類民間組織至今沒有正式的統計數字，但保守的估計至少在300萬個以上（俞可平，2000）。除了社團組織外，改革開放后，中國還發展起了另一類比較特殊的CSOS即所謂的民辦非企業單位。民辦非企業單位是指民間的服務性事業單位，它們不享有國家的經費資助，通過向社會提供有償性服務維持運轉，但按照規定這些組織不得把盈利作為其主要目的。據初步統計，到1998年這類組織達到了70多萬個。【3】

公民社會的興起使得政府設計制度時必須考慮公民社會的力量，因為民主國家里的制度是國家與社會利益集團博弈的結果，所以制度設計必須遵循一些合法原則。

三、制度建設原則

人是天生的社會性動物，人本性是社會性，人們不能脫離社會關系而隔離生活，但是人們又不能直接決定自己的生活。所以把權力轉讓給政府是必需的，即使政府有時會侵犯人們利益，人們也不可能輕易推翻政府。因為推翻政府這一屆或整個政府機器，由于人們不僅追求政治自由還要追求生活幸福，政治生活并非是每一個人的主要事情，故不可能由人們直接行使權力治理國家。所以還得建立政府，由它行使權力，因此人們必需在現實政府主導下生活，政府“即使在最壞的情況下，也不過是一件免不了的禍害”【4】。

制度建設過程應然是政府與人們的博弈過程，制度的不斷變化與發展是政府與人們博弈力量的此消彼長。但實然的制度建設是政府主導的，是政府自認為符合人們利益而設計的制度，這是因為公民社會還不夠成熟和強大，達不到與政府博弈的實力，所以政府就包攬了制度社會的一切工作。等公民社會興起和強大時，制度建設就會在政府與公民社會博弈過程中變化和發展，制度就會朝向公正發展，因為“制度公正是社會公正的反映，又是社會公正的保障”【5】。

（一）政府主導制度建設原則

在現有的社會狀況下，政府力量過于強大，所以制度建設要求政府遵循一些原則，使制度設計合法與合理。

1、憲法建立在人們心中原則。憲法是國家根本大法，每個人有權利也有義務了解和熟悉憲法，如果人們不了解憲法，憲法就是一張紙而已。現實中，放眼望去，了解憲法的人、看過憲法的人沒有多少人。中學、大學都沒開憲法學，這也不利于憲法在人們心中傳播，真正的憲法是建立在人們心中的，而不是一張。人們心中有憲法才是制度公正與民主發展的最重要基石。

2、遵從法的精神原則。法的精神是孟德斯鳩提出的，論述法的制定要遵從一定的原則。“法的精神的基本含義就是一個國家的法律和該國的政體、自然環境、土地氣候、人民的生活方式、宗教、貿易、風俗習慣有關系，法律和法律之間也有關系，所以這些關系綜合起來，就構成法的精神。簡而言之，法的精神就存在于法律和各種事物可能有的種種關系之中”【6】。要以法的精神為指向，充分尊重本國公民的風俗、習慣、地理環境等。

3、以理性為依據。政府主導的制度建設必須從理性出發，“爭取最大多數人的最大幸福”【7】，引導人們走向快樂，減少人們痛苦，政府缺乏理性以及政府貪圖小利、與民爭利是現代人們痛苦的根源。

4、法制建設與法治建設相結合原則。法制和法治兩個概念極其相近，從兩者都要求政府必須以法律為依據行使權力，兩者的本質是相同的。“但法制偏向于靜態的規定，要求制度的改進與完善；法治偏向于動態的發展，是政府在法的原則指導下進行制度設計”【8】。由于人類各方面快速發展，產生了新思想、新文化、新技術、新財富等，法律的制定傾向于滯后，政府必須運用法的原則進行制度設計，引導人們走向幸福。“法律有限，人事無窮”【9】，正體現了現代政府權力與職能擴大的主要原因。

（二）政府與公民社會互動建設制度的原則

制度設計不可能永遠由政府主導，當公民社會興起和強大時，制度建設就要求政府與公民社會共同參與，它是一力量的博弈過程中。

1、民主原則。每個人參與政府的制度建設是不可能的，無論是有政治愛好還是利益訴求。當公民社會興起時，政府制度建設就不能再單獨行使，必須逐步擴大制度建設民主成分。政府的權力是人們賦予，“民主政府的本質，在于多數對政府的通知是絕對的，因為在民主制度下，誰也對抗不了多數”【10】，人民有權參與政府制度建設，雖然每個人不可能都參與，但公民社會有條件參與，公民社會有組織性、一定的政治性及利益相關性，政府在制度建設過程中應考慮公民社會的存在，允許公民社會民主參與，使制度建設民主化，提高制度的合理與合法性。

2、平等原則。在政府與公民社會共同進行制度建設過程中，政府與公民社會應處于平等地位。本著為人民服務的宗旨，政府應該把決策權逐步讓渡出來，由政府與公民社會共同決策制度的建設。

3、增量與最大原則。在制度建設過程中，往往涉及利益的分配，以及資源的使用，在這個過程，不僅要考慮社會效益還要考慮全民個人利益。以往制度建設是政府主導的，所以也容易造成部門立法，部門利益最大化問題。但在公民社會參與政府的制度建設，應本著增進全體公民個人利益為出發點，結合社會效益與個體利益，在保證個體利益增進至少也不損失的前提下，保證公共利益最大化的制度建設才是合理的。

4、制衡原則。在制度建設過程中，許多制度設計是由政府及其相關部門設計的，出于公務員“公共選擇理性人的存在”【11】，制度設計難免帶有強烈的部門色彩。所以在政府與公民社會在決策制度設計時，由政府草擬制度設計，然后由公民社會力量決策通過。公民社會出于本組織經濟人與理性人出發會制衡政府部門立法，使制度建設趨向制衡，政府在制度建設過程中，更多會主動向公民社會協商、妥協，從而最大限度增進公民個體利益。

四、制度建設管理的技術操作問題

從上文分析可以看出，我國制度建設必須遵循一些普世原則以及人文環境、地理環境等因素，勾畫了一些原則性問題，下面將討論些實際操作性問題，以便于政府再去制度建設過程中合理與合法。

1、制度建設必須充分考慮當地人文環境、地理環境及風俗、習慣、傳統等，不能做同一規劃。例如在前幾年制定了一項規定，人死后要火葬，不火葬要罰款等這項制度，且不論制度是否完善，從法理上，法的精神上看，都是不合理的。中國有幾千年的入土為安傳統，尤其在農村，不可能通過一項制度就可以把傳統、風俗、習慣給于改變。從現實執行情況來看，效果很差，政府有利用職權之便侵犯人民利益之嫌。這可以看出制度遵從法的精神的重要性。

這項制度可以這樣設計：考慮到城市人們文化素質較高，而且傳統意識較為薄弱，只要制度完善就可以廣為推行。在農村，考慮到風俗、習慣、傳統等因素，可以鼓勵農民火葬，但不強制，以自愿為主，可以輔以金錢等物質利益為誘導。精神誘導作用較弱，而且用的不好容易引起村民反感與抵制，比如政府為了推行這項制度，常常會宣揚一些例子，這樣會適得其反，讓這個村民背上一種負罪感，久而久之使村民都反感政府的行為殘忍不道德。用制度慢慢改變人們的落后習俗，而不是強制和劇烈變革，而是漸進式的變革。

2、制度的力量有時沒有傳統的力量強大，必須用理性眼光看待公民社會的自治。例如前幾年政府處于更好地保護森林資源目的，就將一大批森林加以公共管理，這樣就把以前屬于農村村民自治的森林也變為公共管理了，結果是森林資源減少得更快，反而沒有收回管理權之前的效果好。森林減少的原因是村民去偷林，由于管理員人員有限，不可能管理得了一個面子廣大的森林，而且當地村民也熟悉環境，這樣偷林現象就很嚴重；再加上森林管理員工資較低，他們也希望獲得一些“外快”，這樣就產生了一些灰色腐敗現象。村民其實也是一個理性人，他們當然會計算所得所失，下面是一組博弈對比分析：

從上面對比可以看出村民在自治情況下偷林成本是相當大的，所以在有些村落森林資源保護較好的應繼續讓其自治，政府只是原則上作指導，向其提供資金與人員支援即可，切不可忽視公民社會自治力量。

3、資源集中時應有所分配。制度建設過程主要是資源的集中與分配，為了經濟發展集中是在所難免，發展經濟的成果必須公平分配給全體人民。在資源集中過程中必須保證每個公民的福利至少是不損失的情況下才能進行，資源集中帶來的社會利益增大時必須增進人民的利益。例如高校教育發展，政府把大量資源集中發展名牌高校，從提高本國教育、科研水平的目的是可以理解的，但必須保證其他高校所獲的資金至少不低于往年的情況下才可以。當重點建設高校的資源集中所取得的社會收益時，必須把收益的一部分用于其他高校的發展，這樣才能保障制度公平的合法性。

【摘要】制度是一種程序性、合法性規范，現代制度更多是指博弈規則。制度的合理與國家政治民主的發展也引起了公民社會的興起。制度建設有政府單邊主導制度建設原則：憲法建立在人們心中原則、遵從法的精神原則、以理性為依據、法制建設與法治建設相結合原則，也有當公民社會力量強大時政府與公民社會主導制度建設原則：民主原則、平等原則、增量與最大原則、制衡原則。制度設計管理應遵循尊重傳統習俗與增進人民福利的一些技術性問題。

【關鍵詞】制度建設公民社會制度建設原則制度建設技術性管理

參考文獻：

【1】[美]諾斯著：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店，1994年版，第3頁。

【2】資料來源百度百科，/view/660324.htm。

【3】資料來源，/docs/983284067901。

【4】《潘恩選集》，商務印書館，1981年版，第3頁。

【5】宋增偉主編：《制度公正與人的全面發展》，人民出版社，2008年版，第35頁。

【6】徐大同主編，《西方政治思想史》，天津教育出版社，2008年版，第177頁。

【7】徐大同主編，《西方政治思想史》，天津教育出版社，2008年版，第280頁。

【8】張國慶主編，《公共行政學》第三版，北京大學出版社，2008年版，第417頁。

【9】張國慶主編，《公共行政學》第三版，北京大學出版社，2008年版，第383頁。

【10】托克維爾著，《論美國的民主》上卷，商務印書館，1988年版，第282頁。

【11】張國慶主編，《公共行政學》第三版，北京大學出版社，2008年版，第572頁。

【12】俞可平主編：《民主是個好東西》，社會科學文獻出版社，2006年版。