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20世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)的傳統(tǒng)公共行政理論遭受到新的外部環(huán)境的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理在80年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到各國，成為近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。

一、新公共管理理論產(chǎn)生的時(shí)代背景

新公共管理理論產(chǎn)生的時(shí)代背景有以下幾個(gè)方面：

1.政府規(guī)模擴(kuò)大，權(quán)利擴(kuò)張

二次戰(zhàn)后，在福利國家觀念的推動(dòng)下，政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，政府的職能范圍也不斷擴(kuò)大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民的福利，政府大量透過立法管制干預(yù)人民的生活其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)；另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭力的下降和民眾的不滿，在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊。

2.傳統(tǒng)的官僚體制遭到質(zhì)疑

新公共管理在對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論的批判基礎(chǔ)上形成的，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論在實(shí)踐中受到人們的懷疑、挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的政府管理體制以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)，有人認(rèn)為官僚體制是一種過時(shí)的、僵化的和無效的政府體制模式，這種等級(jí)劃分、權(quán)力集中、嚴(yán)密控制的官僚體制的組織模式在50、60年代的私人部門管理中首先被打破，然后在70、80年代的公共部門中逐步被打破，新的組織模式及類型相繼出現(xiàn)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論還認(rèn)為，公共物品和服務(wù)只能由政府機(jī)構(gòu)來提供。但在現(xiàn)實(shí)中，官僚機(jī)構(gòu)或政府部門作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動(dòng)搖，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)文官保持政治中立和匿名，采取政治與行政的二分法，但政治與行政二分法被人們批評(píng)為一種不真實(shí)的假定，政治事務(wù)與行政事務(wù)實(shí)際上是無法分開的。

3.經(jīng)濟(jì)全球化與新技術(shù)革命的推動(dòng)

經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個(gè)推動(dòng)力，全球化趨勢(shì)加強(qiáng)了西方各國對(duì)本國經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭力重視，政府如何引導(dǎo)和調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，參與國際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)政府的公共管理提出了更高的要求。新技術(shù)革命尤其是也是當(dāng)代西方政府改革原因，信息技術(shù)的高速發(fā)展為建立起靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性。

二、新公共管理的理論基礎(chǔ)

新公共管理這種新的模式是在幾種思想理論的影響下形成的，有管理主義理論、公共選擇論、產(chǎn)權(quán)理論、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)(即組織經(jīng)濟(jì)學(xué))、博奕論等。其中，管理主義理論、公共選擇論、組織經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理論和交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的影響較大。

管理主義由科學(xué)管理之父的弗里德里克·泰勒開創(chuàng)的。管理主義認(rèn)為，管理是一種純手段性的活動(dòng)，它具有共通性，它所包含的一系列原則既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。

公共選擇論又稱理性選擇論。核心論點(diǎn)就是認(rèn)為人是理性的，都想使自己的效用最大化，因而人類的所有行為都是受自我利益支配的。這一理論的主張是：其一，政府官僚極大地限制了個(gè)人自由，它的權(quán)力應(yīng)當(dāng)在“選擇”的名義下縮小。這一觀點(diǎn)要求縮小政府規(guī)模，自由比奴役好，消費(fèi)選擇比官僚命令好。其二，傳統(tǒng)的官僚模式?jīng)]有提供市場(chǎng)提供的那種相應(yīng)的激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)構(gòu)，因此它的效率比市場(chǎng)過程來得低。公共選擇理論主張個(gè)人基于個(gè)人自由和效率的理由而做出最大限度的選擇。

理論把社會(huì)生活和政治生活理解為一系列委托人一方與人一方發(fā)生交易的“合同”或協(xié)議關(guān)系。根據(jù)合同條款，人代表委托人完成各種任務(wù)，而委托人同意為此以一種雙方均接受的方式付給人報(bào)酬。一開始，理論主要用于因企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營控制權(quán)分離引發(fā)的問題。但人們很快就認(rèn)識(shí)到，這種問題存在于一切組織之中，它是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治生活的一個(gè)根本特征。如雇主與雇員的關(guān)系、律師與當(dāng)事人的關(guān)系、選民與政治家的關(guān)系，都體現(xiàn)了這種特征。理論的基本假設(shè)之一是也人是理性的，都追求自我利益和效用最大化。正因如此，人和委托人的利益易于發(fā)生沖突。特別是由于經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)信息不完備、不對(duì)稱的情況(如人對(duì)委托人的情況比較了解，而委托人對(duì)人的情況所知有限)，以及委托人難以對(duì)人的行為進(jìn)行監(jiān)察等原因，因而許多委托人與人之間的關(guān)系管理十分復(fù)雜。理論的重要內(nèi)容之一就是關(guān)注如何確定最優(yōu)的簽訂合同的形式，即找到談判、說明和監(jiān)督合同的最滿意的方式，以防止雙方特別是方尋機(jī)違背合同為己方謀利。因此，理論最關(guān)注的是人的選擇以及對(duì)人的激勵(lì)。

交易成本理論認(rèn)為人是自利的、自制的，這一點(diǎn)同人理論一樣。然而人認(rèn)知到“權(quán)威關(guān)系”的重要性，因此，在行為發(fā)生時(shí)“嚴(yán)肅”的將社會(huì)及結(jié)構(gòu)變數(shù)加以考量。將這一理論用于公共部門，即就是，如果一些簽約出去的活動(dòng)減少了行政開支，并提供競(jìng)爭，那么一些交易的成本就會(huì)下降。具體地說，當(dāng)提供服務(wù)者行為的不確定性低、所需物品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量易于衡量、潛在的供應(yīng)商數(shù)量多時(shí)，將公共服務(wù)承包出去最好，如垃圾回收、衛(wèi)生清掃、伙食供應(yīng)之類的事務(wù)；而如果條件相反，特別是當(dāng)保持所供物品或服務(wù)的質(zhì)量特別重要時(shí)，由政府內(nèi)部提供則會(huì)更好，如國防、外交、警察等領(lǐng)域的事務(wù)。新公共管理在利用市場(chǎng)機(jī)制、承包公共服務(wù)、界定政府作用等方面，顯然從上述理論觀念中吸取了營養(yǎng)。

三、新公共管理的內(nèi)容與特征

新公共管理有不同的名稱，如新公共管理、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)、后官僚制模式、企業(yè)化政府等，對(duì)于它的主要內(nèi)容與特征，公共管理學(xué)者及實(shí)踐者們作了不同的概括和描述：

胡德在《一種普適性的公共管理》一文中最早提出新公共管理概念。胡德將新公共管理的內(nèi)涵及特征刻畫為如下七個(gè)方面：1.向職業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變；2.標(biāo)準(zhǔn)與績效測(cè)量；3.產(chǎn)出控制；4.單位的分散化；5.競(jìng)爭；6.私人部門管理的風(fēng)格；7.紀(jì)律與節(jié)約。

美國行政學(xué)者奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書，提出政府改革的方向是建立“企業(yè)家政府”的十大原則，這十條原則就是兩位作者理解的新公共管理的內(nèi)涵：1.起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳。2.社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)。3.競(jìng)爭性政府：把競(jìng)爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去。4.有使命的政府：改變照章辦事的組織。5.講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款。6.受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。7.有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費(fèi)。8.有一預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療。9.分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作。10.以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。

美國行政學(xué)者帕特里夏·格里爾概括了新公共管理的內(nèi)涵：1.公共服務(wù)組織的非集成化，即分散化。2.對(duì)高級(jí)人員的雇傭?qū)嵤┯邢奕纹诘钠跫s制，而不是偏好傳統(tǒng)的職位保障制；全面貨幣化激勵(lì)，而不是傳統(tǒng)的通過精神、地位、文化和貨幣等因索的混合和單一的固定工資制的公共部門的控制結(jié)構(gòu)；高級(jí)管理人員通過系統(tǒng)地約束一線管理人員的行為來“自由地管理”。3.公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)分開。4.強(qiáng)調(diào)降低成本。5.重點(diǎn)從政策轉(zhuǎn)向管理，主要重視服務(wù)提供的效率和成本，更加重視績效和評(píng)估的量化方法和效率標(biāo)準(zhǔn)。6.從程序轉(zhuǎn)向產(chǎn)出的控制和責(zé)任機(jī)制。

波立特在《管理主義和公共服務(wù)：盎格魯和美國的經(jīng)驗(yàn)》一書中的說法，新公共管理主義主要是由本世紀(jì)初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用。

英國學(xué)者溫森特.懷特認(rèn)為新公共管理強(qiáng)調(diào)職業(yè)化的管理、明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和績效評(píng)估\以結(jié)果而不是程序的正確性來評(píng)估管理水平、看重金錢的價(jià)值、對(duì)消費(fèi)者而非公民的需要保持敏感、強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的針對(duì)性而非普遍性。

羅德斯指出，新公共管理有如下幾個(gè)中心學(xué)說：以管理而非政策為焦點(diǎn)、以業(yè)績?cè)u(píng)估和效率為焦點(diǎn)、將公共官僚機(jī)構(gòu)分解成各種建立在使用者付費(fèi)基礎(chǔ)上的處理事務(wù)的機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)市場(chǎng)的使用和合同承包以培育競(jìng)爭、一種強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出目標(biāo)!限制性項(xiàng)目合同!金錢誘因和自由裁員的新管理風(fēng)格。

德國學(xué)者GernoGruning指出，新公共管理的特征至少包括20種，有削減預(yù)算、績效責(zé)任、績效稽核、民營化顧客觀念分權(quán)化戰(zhàn)略規(guī)劃、生產(chǎn)和供應(yīng)的分離、競(jìng)爭、績效測(cè)評(píng)、管理風(fēng)格變革、簽約外包、自主管理、審計(jì)的改善、人事管理、使用者付費(fèi)、政治和行政的分離、財(cái)政管理的改善、信息技術(shù)的更多利用。

經(jīng)合組織(OECD)1995年度公共管理發(fā)展報(bào)告《轉(zhuǎn)變中的治理》把新公共管理的特征歸納為八個(gè)方面：轉(zhuǎn)移權(quán)威、保證績效、控制和責(zé)任制、發(fā)展競(jìng)爭和選擇、提供靈活性、改善人力資源管理、優(yōu)化信息技術(shù)、改善管制質(zhì)量、加強(qiáng)中央指導(dǎo)職能。

我國行政學(xué)者陳振明將“新公共管理”的內(nèi)容歸結(jié)為八個(gè)方面：1.讓管理者進(jìn)行管理。2.衡量業(yè)績(明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和績效評(píng)估)。3.產(chǎn)出控制(項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理)。4.顧客至上(提供回應(yīng)性服務(wù))。5.分散化(公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化)。6.引人競(jìng)爭機(jī)制。7.采用私人部門的管理方式。8.改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。

從以上內(nèi)容可以看出，在不同學(xué)者眼里，新公共管理有著不同的內(nèi)涵及特征。但以上這些觀點(diǎn)都是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的否定，標(biāo)志著公共行政研究領(lǐng)域的一次范式轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)公共行政相比，新公共管理具有如下內(nèi)涵與特征：

第一，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與公民之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與公民的關(guān)系進(jìn)行定位：政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，公民作為“納稅人”，是享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)強(qiáng)化公共服務(wù)質(zhì)量意識(shí)。

第二，新公共管理改變了政府的服務(wù)效率、服務(wù)成本意識(shí)。與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投人，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，賦予“一級(jí)經(jīng)理和管理人員”在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，新公共管理改變了政府提高行政績效的方法。在傳統(tǒng)的公共行政時(shí)代，提高行政績效的唯一方法是不斷努力完善韋伯式的官僚制度；而新公共管理者則主張，徹底改變僵硬的官僚制模式，通過采用私人企業(yè)的管理方法，加強(qiáng)競(jìng)爭和市場(chǎng)導(dǎo)向的策略，實(shí)現(xiàn)行政績效質(zhì)的飛躍。

第四，新公共管理改變了政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和人員關(guān)系。首先，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政與政治的融合性，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互助與滲透關(guān)系，強(qiáng)大的政府目標(biāo)不一定要保持中立性。其次，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)大公共部門不同，新公共管理主張應(yīng)該依提供公共服務(wù)的需要決定部門的增減，新公共管理特別主張某些公共部門實(shí)行私有化，或者通過合同出讓的方式，讓更多的私人部門參與公共服務(wù)的供給；再次，與傳統(tǒng)公共行政僵硬的人事管理制度不同，新公共管理主張?jiān)谌藛T錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上實(shí)行靈活性的制度。

四、對(duì)新公共管理的批判

有些學(xué)者對(duì)于新公共管理的模式和具體內(nèi)容提出了尖銳的批評(píng)。例如，美國學(xué)者格林和哈伯爾在《論治理和重塑政府》一文中對(duì)企業(yè)化政府模式提出了五點(diǎn)批評(píng)；另一位美國學(xué)者查爾斯.古德塞爾則提出與企業(yè)化政府模式十條原則針鋒相對(duì)的十條原則針對(duì)新公共管理改革內(nèi)容的批判也從幾個(gè)方面進(jìn)行，主要有：1.新公共管理體現(xiàn)了保守主義傾向2.新公共管理是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義3.新公共管理忽視了私人部門與公共部門的差別4.新公共管理逃避了政府責(zé)任。

有些學(xué)者批評(píng)新公共管理對(duì)公共價(jià)值觀的削弱，認(rèn)為新公共管理追求三E(效率、效益、經(jīng)濟(jì))標(biāo)準(zhǔn)，其基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的理論基礎(chǔ)和對(duì)績效的重視都與公共價(jià)值觀相沖突。羅頓在對(duì)不同國家進(jìn)行研究后得出結(jié)論：盡管不同的國家存在著差異，但共同的趨勢(shì)是與公共服務(wù)組織相關(guān)聯(lián)的基本價(jià)值觀正在被改革所破壞"他認(rèn)為：以更少的資源開展工作會(huì)使管理人員的士氣大大受挫；市民的直接要求會(huì)導(dǎo)致個(gè)人利益與廣泛的公共利益之間的沖突；社會(huì)的碎片化增加了人們對(duì)政府能力和責(zé)任感的憂慮；過度的權(quán)力下放和不斷增加的行政自由裁量權(quán)將不斷侵蝕政府的服務(wù)道德觀；不斷擴(kuò)張的公共)私人交接面會(huì)使合同的簽約雙方關(guān)系加深，從而導(dǎo)致對(duì)道德標(biāo)準(zhǔn)的破壞。貝倫則揭示了企業(yè)化政府模式內(nèi)包含的四大價(jià)值沖突和價(jià)值矛盾，以及它在實(shí)踐中所遇到的種種難題。

還有人對(duì)新公共管理的普適性進(jìn)行了批判。世界銀行的資深公共管理專家尼克.曼寧提出三個(gè)基本問題，并試圖通過對(duì)這三個(gè)問題的解答來證明新公共管理模式已經(jīng)過時(shí)：1.新公共管理在與舊公共行政的對(duì)陣中真的獲勝了嗎?2.在執(zhí)行的范圍之內(nèi)，新公共管理確實(shí)發(fā)揮作用了嗎?3.在實(shí)踐中，它是否足夠成功，可被看做是成熟的理論模型?他用事實(shí)證明新公共管理模式本身存有缺陷，不應(yīng)該從發(fā)達(dá)國家到發(fā)展中國家普遍應(yīng)用。

在諸多對(duì)新公共管理的批判中，以羅伯特.B.登哈特為代表的新公共服務(wù)理論漸成體系，該理論在對(duì)新公共管理模式進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上明確提出了新公共服務(wù)的學(xué)說.新公共服務(wù)理論指出，在進(jìn)行方法和技術(shù)的創(chuàng)新以提高政府效率的同時(shí)，不應(yīng)忽視對(duì)公共利益的維護(hù)和公民權(quán)利的尊重。