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一、中國古代究竟有沒有公共管理

學術界對于“公共管理”的概念界定及邏輯起點莫衷一是，而其與“公共行政”、“行政管理”的區分更是眾說紛紜，本文不擬作進一步比較、評述。實際上，公共管理是一個不斷發展的過程，遠在原始時代就有了公共管理萌芽，但尚不是一種自覺的、有意識的行為;而到了奴隸時代，東西方文明古國都積累了較為豐富的公共管理思想，只是未形成系統;封建時期，在公共管理上，東方國家注重民本，而西方國家注重民主;及至資本主義時期，才產生現代意義上的公共管理，不過也依然歷經數次演變。［1］本文將公共管理界定為“國家、政府及社會組織對于社會公共事務所進行的管理活動”。因此有了國家與社會，并設置了相應的國家機構及社會組織對各項公共事務予以管理，就存在公共管理。夏朝的建立標志著我國早期國家的產生，盡管夏實行禪讓制，是所謂的“家天下”，但此時國家已有了對公共事務進行管理的意識。《尚書•甘誓》記載:“大戰于甘，(啟)乃召六卿”。六卿是指:后稷、司徒、秩宗、司馬、士、共，他們協助夏王對國家事務進行管理，能夠對夏王的重大決策提出建議。他們平時是行政長官，戰時又是軍隊將領。［2］44，89“夏有亂政，而作禹刑”，夏朝制定了對付奴隸反抗的刑法，并且設置了監獄。《竹書紀年》有載“夏帝芬三十六年作圜土”，圜土即是當時的監獄。此外，夏朝為維持國家開支，還創立了稅收制度，《史記•夏本紀》記載:“自虞夏時，貢賦備矣”，《孟子•滕文公上》有曰:“夏后氏五十而貢”。［3］6－7夏以后的商、周在各項國家事務的管理中都有所發展。譚嗣同曾有言“中國兩千前之學荀學也，兩千年之政秦政也”。秦統一六國后，為鞏固和加強對全國的統治，采取了一系列措施，如集中權力，實行君主專制;廢除分封制，實行郡縣制;統一貨幣和度量衡，“車同軌，書同文”等。此時中央和地方的政府機構都初具規模，并較好地分配了對于國家各項事務的管理。首先，以中央來看，秦在皇帝之下設置丞相、太尉和御史大夫，并分別設置相應的辦事機構，“三者構成對全國發號施令的總樞紐”，總樞紐下設九卿，其中:奉常掌管宗廟禮儀;郎中令掌管“宮殿掖門戶”，統轄皇帝的侍從警衛;太仆掌管宮廷輿馬和國家馬政;廷尉掌管行辟，是中央最高司法機關的長官等。［3］47－48其次，從地方看，郡是秦朝地方機構的最高一級政權，設有郡守，郡守之下有主管軍事的郡尉和負責檢查的監御史;郡之下是縣，設有縣令、縣丞和縣尉，分別主管政務、監管司法，以及征招和訓練軍隊;縣以下是鄉、里等基層組織，鄉設有主管官吏的“有秩”、管理封建教化的“三老”、管理司法和賦役的“嗇夫”以及管理治安的“游繳”，里設有“里正”，掌管一百家，百家按什伍組織編制戶籍。此外，每十里設一亭，負責偵查和維持治安。［3］49－50“漢承秦制”，此后的政治制度均存在不同程度的沿襲。由此可見，中國古代的政治制度已比較周詳，對于國家、社會的事務管理也較完備。盡管有學者指出，古代的“公共管理只是階級專政的附庸，它的形式和內容都服從階級統治的需要，即通過直接地為公共利益服務來間接地服務于階級的政治統治”［1］，也有學者認為，“以皇權專制著名于世的古代政府管理談不上公共性，也很難與公共管理劃等號”［4］。本文不否認這樣的觀點，只是從公共管理的豐富內涵里指出中國古代也是存在公共管理的這樣一個分解內涵。

二、中國古代公共管理的得與失:以諫議制為例

錢穆曾指出，“所謂得失，即根據其實際利弊而判定。而所謂利弊，則指在當時所發生的實際影響而覺出。”因此，他提倡要明確“歷史意見”，也就是當時人們所具有的意見，而不能僅以如今的眼光來給出“時代意見”。［5］3關于中國古代公共管理的利弊得失，本文不擬過度鋪陳，僅以諫議制度做簡要說明。中國古代的諫議制極具特色，然而今日已消失，從“今日消失”這個角度看，它是“過去有得”的。所謂“諫議”，即“古代臣下向君主提出建議或規勸，以減少決策失誤和改正謬誤”［6］，它包括進諫和納諫兩部分。我國早在先秦時期就有了諫議制萌芽，殷商以后則出現了以進諫為主的職官。據《周禮•地官》載，西周設有“司諫”，“掌糾萬民之德而勸之”;另設“保氏”，“掌諫王惡，而養國子以道。”［6］春秋時期，齊設“大諫”，趙設左、右司過以掌諫議。秦漢時期是諫議制度的發展階段，設立了專職諫官和專門衙署。秦朝設諫議大夫，專掌諫議，屬郎中令;設給事中，既負責諫議，也負責監察。漢將郎中令改為光祿勛，諫議大夫改為光祿勛下屬。秦漢的御史大夫是最高監察長官，亦負有諫止或糾正朝廷“闕失”之責。魏晉南北朝時期，散騎常侍掌言諫，不典實事。到了唐宋時期，諫議制度發展成熟，其主要標志是唐設置了諫官組織，有左右散騎常侍、左右諫議大夫、左右補闕、左右拾遺等，左右分別隸屬門下省和中書省。諫官的主要任務在于研究國家決定的政策、法令等，如認為不妥，可向皇帝規諫。五代時期專設諫院，以給事中為主官。宋代將“拾遺”改為“正言”，將“補闕”改為“司諫”，設獨立的諫議機構———諫院。諫議大夫和散騎常待改為榮譽性的寄祿官，仍可上書言事。需要注意的是，宋代諫官不僅可以向君主進諫以匡正時弊，而且可以彈劾百官。此外，宋代諫官還可以諫請君主更改有誤的詔令，對君主不經封駁而違背常制下達的詔書可以諫阻，這類詔書習稱為“內降”。［6］然到了元明清時期，諫議制度卻漸趨衰落。元朝開創了“臺諫合一”，不再設諫官，其諫職轉移到御史身上，以御史兼諫議之事［2］284。給事中一職雖得以保留，但已轉屬起居院，專門為皇帝撰寫起居注，完全失去了諫議功能。明朝改御史臺為監察院，并設具有獨立監察權的六科給事中，分別是:吏、戶、禮、兵、刑、工六科。明朝有所謂“科道言官”，是指六科給事中和十三道監察御史，前者負責監察中央六部，后者負責監察地方十三行省，二者在監察的同時兼負進諫之責。清朝則將六科歸入了都察院，科、道并為一體，連互相監督的功能也消失。這表明，“對君主諫勸的功能越來越弱化，而對臣下監察的功能卻越來越強了。”［6］有學者指出，諫議制度的演變“實際上是與封建專制統治的強化成反比而消長變化的”，［7］最終隨著君主專制制度走向極端而衰敗。古代諫議制度在某種程度上可以說一種行政管理方法的改進，有其積極作用［6］，如:對君主個人來說，進諫可以有效防止其墮落，避免陷入驕奢淫逸;從國家決策看，可以廣泛聽取臣下進言，防止或減少重大失誤;第三，可以營造出一種較為民主的氛圍，使朝政清明，同時有力制約權臣。但由于受時代所限，尤其是在君主專制下言諫施體與受體地位的失衡更使得諫議制受到制度與結構的局限。表現在:第一，沒有法律約束力。它在性質上更接近于規勸或咨議，其地位是以封建帝王的個人修為和統治需要為轉移的。而且中國古代朝廷既設諫官，又多方掣肘以削其勢。甚者諫官還會受到各種迫害，明代有諫官因進諫而被廷杖至死者。［7］中國古代諫議制度“并沒有定型化的法規、沒有法律至上，當然也就根本不能體現出法治優于人治、普遍守法、良法之治的內在規定性”。［8］第二，不具備分權與制衡的實質。中國古代諫官從表面看具有特殊權利，可以監督君主，體現出對君主權力的制約，唐朝更是發展出諫官參與決策的封駁制度，但是最終決策權仍在君主手中，這與西方對君權的分權與制衡不可同日而語。［8］第三，諫官的個人素質參差不齊。雖然中國古代有許多敢于直言力諍的諫官，但也不乏部分諫官出于私心進行政治投機。此外，諫官也往往容易卷入朋黨之爭，淪為政治工具。

三、當代中國需要什么樣的公共管理

近代中國不斷向西方尋求治國理想，實際上很多國外專家“一直認為中國人民具有特殊的管理才能和組織才能”［9］318，只是“中國人的政治理論，早和現實政治融化為一體了”［5］24，所有的政治理論和思想都直接用在了現實政治中，所有的政治制度都是一種實際操作。馬克斯•韋伯曾提出三種類型統治［10］56－57:基于權威的傳統型、依靠個人崇拜的超凡魅力型以及建立在契約之上的法制型。而近現代國家尤其注重第三種統治類型，由于各式原因，我國恰恰在這條法制道路上“落伍”。前文提到的諫議制度就是具備法制因子，但無法制實質的表現之一。然而歷史沒有正誤，歷史值得反思，我國當代公共管理可以從古代尋得部分啟示。

(一)公共管理應強調“公共性”

“公私事務的區分是人類的一大發明，因為正是有了這種區分，才有了公共事務管理的基本需要，才有了古代與現代的民主觀念，也才保證了公民積極性在公私兩個領域的發揮。”［11］雖然從一般意義上講我國比較缺乏公共意識，但是歷史上對于“公”的討論和強調卻不勝枚舉，比如天下為公、大公無私等詞語的使用即是一例，有臺灣學者曾對中國歷史上“公”的演變進行過研究，得出了“五種類型說”，譬如它代表了朝廷、普遍、天理、道義等［12］75－100。但是其與現代意義上的“公共”，尤其是公共管理語境中的“公共”不可同日而語。現代意義上的公共管理“是一種為實現公共利益而進行的公共部門管理活動”［13］，其公共性的內涵體現在:第一，主體的公共性。國家、政府和社會組織共同構成公共管理的主體。第二，價值觀的公共性。體現在平等、正義、民主以及責任心等方面。第三，手段的公共性。管理主體運用公共權利實現管理目標，公共權力是公共管理活動的基礎和后盾。第四，對象及目標的公共性。公共管理的客體或對象是公共事務，要達到的目標或宗旨是實現社會公眾的公共利益。［13］從這個語義上看，中國古代的公共管理既不存在對“公共目的的執行”，也不存在對“公共目的的創造”，［14］這是時代所致，也是歷史局限使然。反觀歷史，一個朝代的盛衰之因可歸結為“公權力的核心是不是開放的”［15］9，“如果一個政府的核心團體足夠開放，可以不斷吸收新鮮血液，不斷地面對新問題，這樣的核心就不會和百姓脫節”［15］9。在當代公共管理語境下，這種開放的核心就是對公共性的追求和體現。

(二)公共管理是系統工程

任何一種管理思想或方法、制度，都不是孤立存在的，必有與之相配合的其他方面，從而構成一個整體。“若其他情況變了，此項制度之功效及性能亦將隨之而變”［5］91;反之，某項制度的改變往往也會引起其他制度的改變。以宰相制度為例:“宰”在封建時期是公卿貴族的管家，到了秦朝統一，“化家為國”，“宰”就不僅僅要管理皇家事務，也要管理國家事務了［5］6。在漢朝，“宰相是采用領袖制的，而唐代宰相則采用委員制”［15］38。漢朝宰相一人掌握行政權，御史大夫掌握監察權;唐朝是“三省”:中書、門下、尚書省，職權會合才等同于漢朝宰相，并且沒有監察權［5］39。到了宋朝，“君權就重，相權就輕”［5］80，宰相只是奉皇帝命而行事。終于到了明朝，宰相廢止，“一切事，總之是皇帝最后總其成”［5］107－108，而另設內閣，由內閣大學士負責協助皇帝處理政事。歷史上宰相的變化或曰“相權”的變化始終是與“皇權”相配合的，同時相權的變動也引起了國家機構與社會組織的相應變化。總之，古代的趨勢是相權不斷削弱，君權不斷加強，以不斷符合專制統治的需要。當前我國公共管理的發展則是建立在我國基本政治制度之上，配合我國現有的法律、制度，并從宏觀上考慮到社會、經濟、生態發展的各個方面。

(三)公共管理可反躬自思，探尋本土化

前文已提到，“公共管理”是一個舶來詞，國內對于公共管理的研究習慣從西方著手，自威爾遜開始的古典行政管理研究，到新公共行政研究，再到新公共管理研究等，希望從中汲取可用之處于我國實踐。鑒于國情不同，科學的態度應是立足國情，尋找“自根自生”的管理制度和思想，或者在借鑒的基礎上努力實現“本土化”。比如，關于現在比較熱的城市社區自治話題，西方是有“市治”的傳統，而我國城市發展相對滯后，市民自主意識相對薄弱，一昧尋求與“國際接軌”不見得就那么順暢。實際上，在我國古代政權末端“存在著一個廣闊的自治空間”［4］，其公共管理實踐值得關注和研究，因為它“所顯示的社會自治力量及自治傳統，與現代多元治理及建構政府與社會的新型關系是相通的”［4］。有學者歸納出古代中國基層公共管理的實踐形式，如鄉里制度下的鄉里組織、宗族組織、族田和鄉約，鄉村特殊的自治形式:鄉紳鄉治，以及協作互濟的民間組織:私社、行會和商人會館等［4］。它們是在國家政權系統以外自發形成的組織，蘊含基層社會自主治理公共事務的因素，以現代公共管理的視角解讀，它具備主體的“公共性”。以鄉里組織為例，它自形成起，就有明確的功能定位，即管理鄉間公共事務，如組織祭祀、勸農桑、修水利、維護治安、調解紛爭以及道德教化等，以維系鄉里社會正常運行。中國古代基層自治的鮮明特色在于以倫理治理為主導，這與中國古代重“禮”是分不開的，而博大精深的“禮”是蘊含在中國公共管理中的寶貴資源。

(四)公共管理要與時俱進

沒有推之四海而皆準的方法，也沒有行之百世而無弊的制度。每一制度的創立必有淵源，其運行也歷經流變。以古代選舉制度為例，秦推翻了封建世襲制度，“官”將所從來?秦朝“審民能，以任吏”，即根據被任命者為地主階級辦事的能力來任命官吏［3］50。漢朝已有太學，太學的學生畢業考試分兩等:甲科為郎，乙科為吏。地方也可以選舉人才到中央，實行鄉舉里選，并選舉孝廉［5］12－14。到了唐朝，選舉基本上由考試制度代替。后鄉舉里選無法推行，九品中正又變成門第擁護，唐便實行“懷牒自列”，即自由競選，自己報名參加中央考試［5］56。隨著考試人數增多，“公卷通榜”又怕滋生舞弊，于是宋使用“糊名制”嚴防考試。［5］90明以后，科舉分兩層:下層是秀才、舉人，沒法當大官;上層是進士與翰林，也沒有小官做。為了進一步使考試標準客觀化，明創制“八股文”［5］133。而至清朝，科舉考試已不僅僅是為了選拔人才，同時也是“羈縻牢籠之一術”［5］161，為了“緩和漢族士大夫的敵對情緒，擴大統治基礎”，清朝在正科之外又加設特科，如“博學鴻詞科”、“太后萬歲恩科”等［2］245。雖然以現代眼光看古代選舉或曰科舉制有很多弊端，但它能夠隨著時展而不斷得以調整，說明政策是“靈活”的，這種與時俱進的思想值得肯定，關鍵是要在發展中防止演變成為一項“壞”的制度。

作者：姜涵工作單位：青島大學國際商學院公共管理學院