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摘要：基于新公共管理視角對農村土地確權進行探討，指出土地確權中存在的問題，分析原因，并提出相應的解決途徑。得出政府需要改變以往的運行模式，提升行政效率，完善法律法規，優化配置有限的行政和社會資源，利用信息技術源頭控制，充分調動多方力量參與解決農村土地確權遇到的困難和不足，從而保證中國農村土地確權工作順利開展的結論。

關鍵詞：新公共管理；土地確權；公共服務；解決途徑

農村土地確權是厘清農村土地產權關系的根本環節，也是農村的基礎。近年來中國政府積極推進農村土地確權，陸續開展了土地確權試點工作［1－2］。目前農村土地確權的相關研究主要集中在農村土地確權的意義、原則、方案，農村土地權屬及其爭議處理，農村土地產權制度改革等方面［3－5］。總體上農村土地確權工作取得了一定的成效，但實際操作和政策儲備還存在明顯不足。農村土地確權首先是政府行為，與公共管理有密切關系。與傳統以威爾遜、古德諾的政治與行政二分論和以韋伯科層管理論為基礎的行政管理理論不同，新公共管理以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為理論基礎，不強調利用集權、監督以及加強責任制的方法來改善行政績效，而主張在政府管理中采納企業化管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效［6－7］。農村土地確權中存在的不足可以嘗試從新公共管理視角進行探討，找出解決方案，以期積極推進農村土地確權的順利開展。

1中國農村土地確權存在不足

1．1農村土地沒有確權

由于特殊歷史原因，中國部分農村土地管理混亂，存在土地承包合同與現實地塊不一致的情況。部分地區存在口頭協議而沒有簽訂土地承包合同，造成政府合同沒有掌握，容易導致土地糾紛。部分農村土地沒有確權，或進行了確權但確權不徹底，一旦發生土地糾紛，由于缺乏有效合同和土地確權數據的支撐，會進一步加劇矛盾沖突。

1．2農村土地確權不規范

中國農村在開展土地確權時，由于各個地區的差異、現實情況的不同、確權人員的素質、確權地塊的零碎復雜程度等，使得部分農村土地確權沒有按照原定標準規范執行，造成土地確權不全面、不規范的情況發生，為以后可能出現的土地糾紛和矛盾沖突埋下了隱患。

1．3農村土地確權內容設計有缺陷

現有農村土地確權內容設計有缺陷，不能適應未來土地市場的發展需求。土地確權包含確權地塊的“四至”和土地承包面積，但沒有標注確權地塊的空間面積、形狀和空間位置等空間信息，有可能出現土地確權面積相同，但野外地塊現實情況差距較大的情況?，F有確權模式表達土地地塊的零碎程度和差異性不足，未來需要添加確權地塊的空間信息，以滿足未來土地市場的需要。

2造成中國農村土地確權問題的原因

2．1政府以前不重視、不作為

政府以前以計劃經濟為主，不過多強調市場經濟的作用，沒有提供土地確權這種公共服務。土地市場經濟繁榮以后，由于土地產權不清出現了大量的土地糾紛案件，造成了嚴重的社會動蕩和矛盾沖突。土地確權首先是政府行為，政府以前明顯不重視、不作為，沒有提供土地確權公共服務，導致了如今的土地確權不明晰的危機。

2．2開展農村土地確權的人、財、物配套不足

土地確權對每宗土地都要清晰界定權屬、準確測定面積、厘定邊界“四至”和繪制宗地圖，需要投入大量的人力、物力、財力。土地確權要求工作人員不僅具有相應的理論修養和政策水平，還需具有較強的專業性和技術性知識儲備。土地確權的過程極為繁復，工作量相當巨大，需要投入大量人力成本，更需要專項資金和專門儀器設備支持。目前中國農村土地確權工作人、財、物的配套明顯不足，尤其欠缺既懂技術又懂政策的專業人員。

2．3土地主管部門權責不清

土地資源由國土資源部和農業部共同管理，基本業務互有交叉，部門權責劃分不清。國土資源部主導實施全國國土資源調查，農業部積極推進土地確權試點工作，二者的土地測量調查有較大程度的重合，重復工作費時費力，造成人、財、物的浪費。各部門關于農村土地問題沒有形成統一的協調機制，不能共同實施滿足雙方條件和目的的土地測量調查。此外，農村土地管理也是實行分部門單獨垂直管理，容易造成土地管理交叉混亂，不利于農村土地市場的培育和發展。

2．4土地確權存在法律政策盲點，保障體系不健全

中國現行法律和政策對集體土地處分有諸多限制性條款，總體上沒有否認農民集體土地所有權中處分權的存在，但對處分權又缺乏全面性闡述，在土地確權實踐操作中往往難以適用。關于是否對當前土地承包經營關系進行調整，政策導向與農民意向存有分歧。在政策儲備和保障體系構建方面，明顯存有不足。例如，農村土地確權過程中遇到的具體問題千差萬別，無法對每個具體問題給出相應的處理辦法，顯示出政策儲備的不足和保障體系的滯后。

3中國農村土地確權問題的解決途徑

在中國農村土地確權工作中，可借鑒新公共管理理論進行管理。各級政府需要改變以往的運行模式，提升行政效率，完善相應法律法規，使有限的行政和社會資源得到最佳的配置，充分調動各方面的力量參與。利用信息技術源頭控制農村土地確權工作，從而有效地解決土地確權工作中遇到的問題，保證農村土地確權工作順利開展。新公共管理理論為土地確權工作的開展提供了有效的運作方式和理論參考，為破解土地確權工作中的難題提供了重要借鑒，同時土地確權工作的實踐又可以豐富新公共管理理論。新公共管理理論與土地確權實踐的結合可以為中國農村土地確權工作提供一種嶄新的視角和思路。

3．1轉變政府職能提供公共服務并建立部門協調機制

轉變政府職能，樹立有限、責任、法治、服務政府的觀念，提供政府公共服務。政府在公共事務治理中起主導地位和重要作用，應該提供土地確權公共服務。政府部門之間應該建立統籌協調和互動機制，分工合作，權責明晰。

3．2引入市場機制并注重確權隊伍建設，加強宣傳培訓

農村土地確權應該引入市場機制，將地籍調查、農村地籍圖和宗地圖的繪制、發證登記等技術性工作進行合同外包，政府從農村土地確權具體事務中分離出來，主要起組織和監督作用。這種模式很大程度解決了農村土地確權工作人力資源不足的困境，明顯提高了工作效率。借鑒新公共管理理論加強確權隊伍建設，提升確權隊伍工作水平，加大相關法律政策的宣傳力度。首先，政府應高度重視確權隊伍的法律、政策培訓，提高隊伍的法律素養和政策水平。其次，針對性培訓土地確權工作人員，定期舉辦培訓班，講解土地確權工作流程和典型實踐案例，提高從業人員的業務水平。最后，改進工作方式和培訓工作方法，確權工作中應注重農民的感受，及時答復農民關心的問題，靈活處理遇到的各種矛盾，并提高協調能力，增強團隊意識。

3．3基于信息技術源頭控制農村土地確權隱患

農村土地確權缺乏地塊空間信息，為以后的農村土地流轉和市場培育埋下了隱患，可以嘗試通過信息技術手段彌補這種缺陷［8］。基于信息技術將確權地塊形狀、空間位置和地塊面積納入現有土地承包經營體系，可以補充和修正土地承包合同，豐富和完善土地承包經營體系和制度，使得確權合同地塊和野外地塊現實情況完全一致，空間表達直觀性強，土地確權表述清楚準確，從源頭上控制土地確權可能出現的隱患。

3．4完善農村土地確權法律法規與政策

新公共管理理論倡導政府對管理者給予充分的信任而不是過多的行為約束。農村土地確權法律法規與政策出現盲點的前提下，要給予工作人員處理具體問題的一定自主權和靈活性。在農村土地確權工作中，對于一些法律法規、政策依據不太明晰的問題，工作人員可以根據當地的實際情況進行自主處理，既做到不違反現有法律法規和政策，又能使土地經營者接受。政府應盡快制訂并完善相關的法律、法規和政策，彌補存在的不足和盲點，同時必須解決不同法律法規之間、法律法規與政策之間的不一致問題，從而保證中國農村土地確權工作順利進行。

作者:董士偉 李紅 單位:北京市農林科學院北京草業與環境研究發展中心

參考文獻：

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