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自20世紀70年代以來，隨著西方發達國家經濟和公民生活水平不斷提高，許多國家面臨的財政壓力日漸增加，迫使西方各國政府相繼走上了大規模公共行政改革之路，新公共管理運動應運而生。這一時期，我們可以看到西方國家政府在改革中有一些共同的理念和原則，如市場化、結果導向、公民為本、民主參與等，這些理念和原則符合后工業社會對公共管理革新的訴求。與此同時，由于社會條件的制約，新公共管理運動在改進政府管理活動績效的同時，也產生了新的問題，使政府部門的運作陷入了新的困境。因此，了解新公共管理運動的理論貢獻與現實困境，不僅有利于厘清政府改革的邏輯與規律，而且對我國政府機構改革也具有重要借鑒意義。

一、新公共管理運動的概念與內容

從20世紀70年代末開始，英國政府因財政壓力率先進行了一系列改革，其他國家也紛紛效仿。盡管這些國家的改革側重點有所不同，但都有一個共同的特征：以政府制度創新為中心的政府改革運動。對于這些改革，西方學者稱之為“新公共管理運動”。關于新公共管理的概念，西方學者和組織的論述不盡相同。“新公共管理”這一概念最早由英國著名學者胡德提出，他認為，“新公共管理”是一種以重視明確的責任制和績效評估，以獨立為主的分權結構，采用私營部門的管理技術、工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理的新途徑［1］。歐文•E•休斯認為，“新公共管理”是一種關注結果和領導者責任、重視管理方法的靈活性和組織目標的明確性、強調市場化和民營化的一種趨勢。經合組織將新公共管理運動的概念總結為關系服務效率以及結果、分權式的管理、以靈活性的方法來取代政府的管制、重視公共部門提供服務的效率等［2］（P301-302）。筆者認為，這些概念反映了新公共管理運動的一些本質內涵，即新公共管理運動就是對新公共管理的總結，對傳統公共行政模式的考察，對行政與管理概念的再認識，對經濟理論的變革和對私營部門技術變革的再思考，以政府和社會之間關系的調整和政府自身管理方式、手段的重塑為主線，以解決政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨。綜合不同學者的觀點，筆者認為，新公共管理運動的內容主要包括以下幾方面，即減少經濟的干預和規制、國有企業私營化、公共產品市場化、放松對政府內部的規制、政府部門引入私營部門的管理理念與技術等［3］。

二、新公共管理運動的理論貢獻

新公共管理運動在幫助西方國家取得巨大改革成就的同時，也在理論界引起了巨大反響。對于新公共管理運動的理論貢獻，學者們有不同的爭論，陳振明、霍姆斯和尚德及休斯等人從不同方面進行了較為系統的論述。其中，陳振明教授從理論基礎、研究主題、模式等方面比較了新公共管理運動與傳統公共行政學；而霍姆斯和尚德則把新公共管理作為一種范式總結新公共管理運動的理論貢獻；休斯則從方法論的角度入手進行闡述。綜合以上國內外學者的基本觀點，筆者認為，新公共管理運動在理論上的貢獻主要可以概括為以下幾點內容。（一）新公共管理運動促成了新公共管理理論的產生。這是新公共管理運動最大的理論貢獻，正是在新公共管理運動的實踐中誕生了如企業家政府理論等一系列著名的管理學理論。在新公共管理運動的推動下，傳統公共行政理論逐漸被時代所淘汰，西方管理理論的發展進入了新的時期［4］。（二）新公共管理運動建構了新的行政管理方法和行政文化。在新公共管理運動的推動下，西方國家的政府部門開始拋棄傳統單一、僵硬的管理模式，采用戰略規劃與管理，推行績效管理和全面質量管理，在行政文化上更加注重效率、責任、民主等觀念。這主要體現在政府向市場及社會還權、轉變行政部門的服務態度，以顧客為導向、轉變管理方式，注重戰略規劃和管理等。（三）新公共管理運動開創了西方國家政府改革的新局面。在新公共管理運動相關理論的指導下，英國、美國、新西蘭、澳大利亞等國相繼進行了改革，這些改革突破了傳統公共行政理論的界限，取得了巨大成效，開創了西方國家政府改革的新局面［5］。正是由于新公共管理運動在這些國家取得了巨大成效，才得以向全世界蔓延。

三、新公共管理運動的現實困境

新公共管理運動幫助英美等國在政府機構改革中取得了巨大成效。盡管如此，新公共管理運動在現實中并非是完美的，它仍面臨一定的現實挑戰，這主要表現在兩個方面，即民營化方面存在的問題和政府績效評估方面存在的問題。（一）民營化過程中存在的問題。民營化是指將國有企業通過一定的方式轉讓給私人經營，但是，由于民營化是一個復雜的系統性工程，不僅涉及資產管理、市場監管等，還包括多元化的公共服務提供主體之間的競爭。由此，英國在進行民營化的過程中遇到了較多問題，包括國有資產的流失、公共服務公平性的缺失、政府機構腐敗、被裁人員的安置等。1.國有資產的流失。民營化運動雖然使英國政府的財政收入有所增加，但這是以國有資產為代價的，而且，大多數國有企業是以低于市場價值的價格出售給私人企業，結果導致政府實際上所持有的資產價值的凈影響往往是負的，這種出售未來收益權的做法使得國有資產流失嚴重。2.公共服務公平性的缺失。在民營化改革之前，一些基礎性的福利項目如醫療衛生、義務教育等，一般是不存在消費中的差異的，即社會中的公民都有權享用。但是，在民營化改革之后，資本的逐利性使資本家們更多地生產或者提供能給他們帶來更多利潤的公共產品或者服務，而那些獲利較少的項目則提供得較少，這就使得公共服務或產品的需求者無法獲得同等的服務及產品，造成公共服務公平性的缺失。3.政府機構腐敗問題。民營化本身并不會必然導致腐敗，而政府機構內部的腐敗問題，是因為民營化過程中的不當操作及相關機制缺失造成的［6］。在英國的國有企業私營化過程中，由于監督機制不健全，一些政府官員將國有資產以低于市場價值的價格出售給私人企業以此從中獲利，或者通過不正當手段給予私人企業某些特許經營權，以此收取相應回報。這種權錢交易是政府機構內部人員腐敗的重要表現。4.被裁人員的安置問題。在民營化過程中，大量國有企業轉為私人經營，導致許多原國有企業的職工及相關政府部門工作人員下崗。在英國，從1979年到1986年短短的幾年間，國有企業的職工人數從210萬人下降到120萬人，大量工人失業給社會的穩定與安全帶來了嚴重威脅。（二）政府績效評估存在的問題。政府績效評估是根據相關績效目標，運用科學的指標及評估方法對政府工作人員的活動所進行的評估，其評估的內容比較廣泛，實施起來比較困難。美國政府部門績效管理改革最終結果并沒有達到預期的效果，即降低行政成本，提高行政效率。政府機構存在職責模糊不清、交叉重疊，管轄權擴張等問題。此外，由于國會與政府的隔閡，預算監管不到位和政府內部人員角色沖突，政府績效法案的實施也存在較大難度。具體來說，政府績效評估過程中存在的問題主要表現為：行政效率較低、行政資源浪費情況嚴重、政府的財政赤字不斷擴大、政府績效作為被評估的對象難以量化、政府績效評估中缺少戰略規劃、目標表達不清等。

四、新公共管理運動對我國的啟示

新公共管理運動雖然在促進西方各國政府進行改革的過程中出現了一些問題，但不可否認的是，其相關理論主張如重視市場機制、促進公共服務市場化等至今仍有參考價值。而且，新公共管理運動對其現實困境的回應也是比較有力的，這對于解決政府改革過程中存在的問題具有重要意義。因此，政府應該轉變職能，理順與市場的關系，放松經濟型規制，促進公共服務市場化，構建服務型政府，加強政府自身法治建設，更好地促進個人的全面發展。具體來說，新公共管理運動對我國政府的啟示可以概括為以下幾方面。（一）放松經濟性規制、強化社會性規制。當前，我國政府正處于轉型期，應該著力理順政府與市場、政府與社會的關系，改革工商登記制度，減少生產經營活動審批事項和投資項目審批；逐步推進行業協會、商會與行政機關脫鉤，以改變行業協會、商會行政化傾向，增強其活力和自主性；建立健全統一、依法監管、各司其職、分級負責的社會組織管理機制，推動社會組織完善其內部治理結構，從而為我國經濟社會的發展創造良好的條件［7］。（二）促進公共服務市場化。公共服務市場化是通過政府與社會之間的相互合作，運用價格機制、競爭機制等措施充分調動各種資源參與政府公共服務的供給過程，從而達到以較低的成本和較少的資源來提供更高水平和更高質量的公共服務的目的的管理活動。目前，我國政府的公共服務供給能力不強，無法實現公共服務的均等化及人口的全面覆蓋，這已成為影響我國公民滿意度的重要因素。為此，我國政府應逐步構建“一主多元”的公共服務供給體制，即以政府供給為主、其他供給主體（如企業、社會組織）為輔，打造多元化的公共服務供給主體，提高公共服務質量［8］（P40-41，30）。（三）轉變政府職能，加快建設服務型政府。經濟基礎決定上層建筑，轉變政府職能是適應社會主義市場經濟發展的需要。目前，我國雖然在政府職能轉變方面做了很多努力，但仍存在一些問題，主要包括職能錯位越位問題依然突出，職能缺位、交叉現象依然存在。因此，按照社會主義市場經濟的要求，加快推進政府職能轉變，建設服務型政府，以便更好地促進我國經濟社會的平穩健康發展。（四）加快法治政府的建設。法治行政是法治國家和行政管理現代化的必然要求，是市場經濟運行的基石，是實現公共利益的保證。為此，應培養和提升行政系統成員的法治意識，強化政府自身的法治建設，強化行政職權法治，完善行政程序。

五、結語

在新公共管理運動的浪潮中，相關理論為西方發達國家政府機構改革提供了指導，在一定程度上體現了現代行政管理發展的基本趨勢和規律，它所體現的公共理念和指導原則，諸如市場化、民主導向、分權協作等具有全球意義和普適價值。總的來說，任何理論都是一定社會歷史的產物，在具有科學合理性的同時，也存在歷史局限性。新公共管理運動的相關理論主張雖然解決了西方發達國家面臨的一些問題如財政危機、國家治理危機等，但在實際運行過程中也由于其主張的時代缺陷而使政府的運作陷入困境。但不可否認的是，新公共管理運動為我們研究政府管理活動提供了一個新視角，它所包括的思想內容對行政機構改革具有重要指導作用，同時對我國行政理論研究及政府行政管理活動具有重要的啟發和借鑒意義。

參考文獻

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［2］毛壽龍，李梅，陳幽泓.西方政府的治道變革［M］.北京：人民大學出版社，2007.

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［5］周穎.新公共管理理論評析［D］.南京：南京師范大學，2013.

［6］楊波.新公共管理理論的反思與批判［J］.武漢交通職業學院學報，2017（3）：14-18.

［7］盛永勝.新公共管理運動的理論價值探究［J］.人文高地，2012（8）：12-15.

［8］夏書章.行政管理學［M］.北京：高等教育出版社，2004.

作者:王會慶 單位:湖北大學