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社會公正是一種關于社會價值取向的理想狀態，在這種狀態里，社會的不同利益主體（包括個人）遵照同一規則行動，在此規則下，他們保護與追逐各自應得的利益，最終實現彼此動態的利益均衡。那時，每個個人的生存空間都是不斷擴展的。

社會公正包含三個方面的含義：第一，它是一種理想狀態（目標狀態）。從歷史上講，社會公正是從未真正實現過的。人們倡導生而平等，向往自由博愛，正是由于他們長期處于受歧視，受欺詐的情境中。人們生來存在生理、身份、地位的差別，因而造成擁有利益的差別，最終利益相近或相似的個體分屬于相差懸殊的利益集團。已形成的利益格局不易打破，加上公正本身的概念的復雜，社會公正未真正實現過。但人是有理性的，隨著人類文明（物質文明與精神文明）的發展，人們認識到：不規范的競爭會造成無謂的損失，越來越多的人希望有彼此接受的規則，這一規則能保證人們得到應得的利益，他們的這種愿望就稱為社會公正。它應該是不同利益主體行為的底線。但它到目前為止只能是一種目標狀態或理想狀態。第二，它的實質是一種社會權益的正當劃分。沒有權力就沒有利益，正是因為社會中的個人或集團要維護和追求自己的權力與利益，他們之間才互相爭奪，造成出現不公和不正義的情況，因此主張社會正義就是主張權益的合理劃分。第三，社會公正最終是個人追求自我空間的擴展。個人是社會的最小單位，社會公正的最終目的是為個人的。人類從茹毛飲血到今天的文明人，經歷了無數的斗爭，其文明的最重要的標志是個人逐步獨立，個人價值受到尊重，個人的生存空間得到的擴展。

維護社會公正是政府應有的職能。首先，在歷史形成的利益格局中，政府是最為強大，最處于優勢地位的權威性的集團。它擁有足夠的權力與強有力的工具維護社會的秩序。達到社會公正最關鍵的問題是一套符合社會公正的規則，并且，這一套規則是多數公眾愿意且能夠遵從的。政府正是擁有這一權力的主體。其次，維護社會公正是政府與公眾之間達成的一種契約。公眾賦予政府以公共權力，委以政府處理公共事務的責任，讓其保證社會運行的秩序；同時政府從公眾中索要人才，收取財款及各種資源，以維護自身的生存、壯大與發展。最后，社會公正是一種價值取向，它要求有其產生的環境。“正義是由社會創造的環境培養與維護下來的。”同樣，社會公正要靠社會創造環境，此環境的培養與維護主要是靠政府。

由上可知，政府維護社會公正是責無旁貸的。那麼，政府如何維護社會公正呢？無疑，就現代而言，公共政策是政府管理社會事務的主要方式之一。政府是處于社會這個大環境中的一個復雜的系統，公共政策則是它的主要產品。產品的性能反映了政府的職能。因此維護社會公正是政府制定與執行公共政策時必定要考慮的。也就是說公共政策要體現社會公正。

公共政策的制定與執行首先要有一套價值標準，其價值標準最直接地反映社會公正。制定價值標準要考慮到如下因素：

1利益的表達形式。實現社會公正的實質是利益的劃分，這就要求政策的制定與執行者認清什麼是利益。利益有多種表達形式。依表現形式：它可以是實物，地位，心理激勵；依時間；它可以是眼前利益和長遠利益；等。

2涉及的利益主體。

3價值標準的配套

利益有不同的表達形式，社會存在不同的利益主體，他們由于所處的具體情境不同，所持的價值觀不同，對不同形式的利益的要求不同。每個利益主體出于自己的認知，將不同形式的利益進行排序，分出優勢利益，次有利益，一般利益等。也正是由于這一原因，利益才有協調的可能。公共政策的制定才要加以多方的考慮。因此，確定公共政策的價值標準的時候，首先要弄清各不同利益主體的利益要求，然后加以系統地分析，制定成套的價值標準。價值標準的配套是橫縱交織的配套，它不僅要有橫向的領域劃分，還要有層次的差別，它是一個立體概念。這一點在元政策、基本政策、方面政策的制定與執行中可見一斑。

公共政策的制定與執行要體現如下原則：

提倡價值多元化，反對崇尚價值唯一。

社會公正主要在于通過政府的服務，公眾能夠擁有更多的發展機會，能夠爭取正當的權益，從而擴展自己的生存空間。機會的創造與提供在于社會價值觀的改變。例如，在舊中國，藝人被稱為“戲子”，他們倍受歧視，處于社會下層。他們被看成只供大爺們消遣與玩弄的東西；而在當代，藝人的身價倍增，受到全社會的尊重，人們改稱他們為“演員”甚至“明星”。許多人樂于加入藝人的隊伍。這就是由于價值觀的改變而給公眾帶來的發展機會，從而得到了更多的利益，當然這更重要的是政府具體的公共政策的導向作用。幾千年前老子曾言：“不尚賢，使民不爭；不貴難得之物，使民少為盜；不見可如，使民心不散。”這有力地說明了價值多元化的好處。價值多元化是基于價值的多元性而言的。價值的多元性是指，“在相同的客體面前，不同的主體與客體結成實際上不同的價值關系，因此就有不同的價值。有多少主體就有多少價值，它們彼此間不能完全重合或代替。價值和評價的個體性、多維性、階級性、民族性、時代性等等，都是這種多元性的表現。”①社會要提倡的價值多元化是本著發揮每個人的特長而言的，它不鄙視個人的特殊才華，只要這一才華的發揮不損害他人的利益，它就應該是不被禁止的，甚至是被鼓勵的。價值多元化，能夠使個人發揮特長，贏得發展機會，獲得應得利益，從而縮短彼此之間的等級差異，使社會的各利益主體水平發展。相反，價值唯一會使社會分化成等級，造成貧富不均，社會走上畸形發展的道路。我國古代鼓勵仕途，文人讀書多為中狀元，中舉人，唯官是尊。因此有了“萬般皆下品，唯有讀書高”的“名”言。那時人們將商人稱為“奸商”，將農民稱為“草民”，可見其受歧視，受剝削的程度。這樣的社會那里有公正可言？。

公共政策要提倡價值，不能含糊，不能只講“為人民服務”或“學習雷鋒”之類的口號。提倡價值多元化，主要是具體的公共政策中要隱含價值導向，通過獎懲機制樹立正確的價值觀念。正如演員的例子，現在人們之所以樂于當演員，是因為受到了包括經濟、政治、社會等方面的激勵；而不尊重演員的行為受到了應有的懲罰。

促進廣泛參與，保證機會均等，反對權力壟斷。

權力資源是稀缺的，誰擁有權力，誰就處于支配他人的主動地位。政府作為公共權力的主體，本身具有權力擴張的欲望。在監督不利的情況下，往往導致權力壟斷。權利壟斷的途徑通常有：1）堵塞信息溝通的渠道，造成信息封鎖。2）人為造成假象，迷惑公眾，使公眾很難認識到機會的到來。3）政策中含有過多的附加條件，往往只適用于個別利益集團或極少數人。如美國1787年憲法中涉及的有關選舉的內容，其中規定，選民資格由各州規定，一各州立法機關中人數最多一院的選民所需要的資格為準，但黑奴按五分之三人口計算，未被課稅的印第安人不具有選舉權。②很明顯，此條文剝奪了黑人及印第安人應有的權利，使權利壟斷在白人的手中。

社會公正的“公”隱含著“公眾”的意思。沒有公眾的參與，很難有公正。公眾的廣泛參是社會公正的基礎。參與能夠促進政府與公眾間的對話，使政府與公眾之間協同一致，這一點將在公共政策具體地制定與執行中體現得更為充分。

要達到公眾的廣泛參與，防止壟斷，要求政府為公眾提供交流渠道，提倡言論自由；在政策中擯棄基于先天不足，而被剝奪機會的規定。要防止形成地方或集團壁壘，反對地方保護主義與集團保護主義。

公共政策要體現社會公正，不能只將其作為價值標準之一，這一價值標準還要滲透到具體的政策制定與執行的程序與方法（各個環節）中。

首先要重視元政策的制定

元政策是有關政策制定系統的政策，它涉及政策的指導思想，價值標準，行為準則，程序步驟，方式方法。③很明顯，元政策是價值標準與程序方法的統一體。它的優越與否直接關系到各種公共政策的質量的好壞。因此在制定元政策時，盡量地考慮社會公正是必須的，也是尤為重要的。元政策的制定要做到：1）站在社會宏觀的角度，充分的考慮社會的各個領域要采取的基本政策的價值取向。如外交政策，國防政策，文化政策，經濟政策等。2）元政策一定要成體系，它不是孤立地條文的拼湊，它本身是講究層次與配套的。如，對于不同層次的政策（基本政策，方面政策，政策細則）應有不同的規定。3）元政策的程序方法要具體而多樣，科學而具有操作性，程序方法應該是靈活的，依不同的情境有所不同。有時，太強調程序方法會貽誤時機。如對于突發事件的處理要做例外規定。

第二有關政策問題進入議程

政策問題一旦形成，就要進入議程。系統議程（公眾議程）與政府議程（正式議程）的恰當結合，是保證政策公正的重要方法。系統議程由于由公眾參加，它較著重對社會利益的分配，即在社會范圍內分配利益；政府議程由于由社會團體參加，較著重群體利益的分配，即在群體之間分配利益。政府維護社會公正，其最根本的是合理劃分與公眾之間的權益界限。從一定的角度講，這種劃分權益界限的能力也就是政府維護社會公正能力。這兩類議程相結合，可以使政府與公眾相互表達利益要求，共同參與討論，協商解決，從而達成共識，實現權益的均等。

第三有關政策方案的分析

有關方案的價值分析

“確認政策的價值含義關鍵在于確認價值的性質、目的、及其利益的導向。”④對政策方案進行價值分析離不開指標的選擇。對指標的選擇又難免不受到價值偏見的影響。在政策（尤其是涉及政治問題的政策）分析中，指標的選擇要注意：確定好政策執行的社會環境，考慮多方因素（政治、經濟、文化、時間、空間等）。例如，著名的學者紐鮑爾在分析經濟發展與政治發展的關系時，考慮到了時間的因素，他發現民主發展過程中，有一個轉折點。他指出，在這個轉折點之前，經濟、政治都很落后，民主發展嚴重受制于經濟的發展，二者相關程度很高，一旦過了這個門檻，民主發展便很少依賴于經濟的發展，而可能取決于這個社會的多元狀況。

另外，為了克服分析者的價值偏見的影響，分析者要盡量采用科學技術分析定性問題，即發展定性問題定量化研究技術。如，在對方案進行預測時，采用數學模型進行分析。當然，若用技術模型很好地分析一項政策方案并不是很容易的。它往往要求多個模型進行組合，有時還要對模型進行改造甚至創造。定量分析中，一種主要的技術是模擬技術。“模擬是一種描述性的技術，它通過建立某個過程或一系統的模式，來描述該過程或系統，然后用一系列有目的、有條件的模擬試驗來預測該過程或系統將產生的行為。通過構成反映客觀過程或系統的模式，決策管理者完全有可能做出有關這一過程或系統行為的、有意義的論斷。”⑤技術是政策分析中不可缺少的工具，沒有事實的真實性，就沒有價值判斷的正確。“實事求是”，無事實便無法求出真理。但是，我們也要防止走向另一極端。即單純地相信技術，相信數字，而忽視客觀的實際。提出這一點的重要性在于：當前，虛假數據現象嚴重，政府與公眾都曾深受其害。數據之所以能欺騙人，一是因為它的表現形式，即形似可靠；二是因為數據的推導復雜，人們往往不愿細加琢磨，或者很難看出破綻。1958年“”的根源之一就是盲從數據，而忽視了實際上的考察與深入分析，使得浮夸之風興起。這一教訓的慘痛是值得我們深刻反省的。

第四有關政策評估

政策評估包括政策執行的評估和效果的評估。“政策執行評估的中心問題在于確定政策執行是否按照政策規定采取了適當的政策執行行為，政策執行行為又是如何影響政策成敗的”。⑥政策執行的評估最重要的是確定好“完美的政策執行模型。”它是評估的參照，是政策執行最理想的模式，它也應當是本著社會公正的。政策評估主要是政策執行效果的評估。政策效果的評估要注意以下問題：1）政策評估的態度要端正，不能偏離了評估本身的目的。評估不是一種形式，不是為了炫耀功績，更不是為了掩飾錯誤，它是為了檢測政策執行效果，總結經驗教訓，為下一次制定政策提供參考。政策評估過程中，評估者為了謀求私利，或者采用不正確的評估手段，往往造成評估的結果與評估原有的目的發生偏離，這一做法尤其易在政府作為評估主體時出現。2）在評估的具體討論過程中，不僅要有贊成的觀點，而且要有對于贊成觀點的詳細論證及明確的理由。3）評估的參與者必須是具有代表性的，他們代表社會各個階層的利益。參與者的組成結構要合理，使他們近似一個社會的濃縮。這里我舉出實質性論證模式以說明上述兩點：

要求答辯（B）

予以駁斥（R）

↑

加以確認（W）↑

↑

資料（D）→具有資格（Q）→聲明（C）

實質性論證結構⑦圖中表示的是實質性論證模式（DWC－QRB），其中，DWC指傳統的論證模式：這一模式中，政策評估者尋找論據（資料）對政策的價值加以論證，最后得出結論，并將結果曉以公眾，發出聲明；實質性論證模式（DWC－QRB）將傳統的論證作為第一輪，然后符合一定資格的人參與進來，進行第二輪的評估。他們可以對第一輪中已贊成的政策價值提出疑問，加以駁斥或證明，最后得出新的結論，并向公眾發出聲明。實質性論證較之于傳統的論證模式發生了兩種變化：參與評估的主體增多了；論證的次數增多了。這說明此模式的論證結果是較具代表性的。它最大限度地保證了公眾的參與。當然，這一結論是以參與評估的人發表真實看法為前提的。另外，由實質性論證模式，可以得到啟示，對于政策的評估，其評估者的組成結構是很重要的，前面說過，評估者要盡可能的具有代表性。目前，存在的評估多是權威性機構（主要是政府）進行的。單純的權威性機構評估明顯地背離了廣泛參與的原則，即使在其愿望和動機純正的情況下，也往往容易使公共政策偏向自己的利益，從而很難保證顧全全體公眾的利益，因此在權威評估的機制中引進民主機制是必要的。當然，在權威機構評價活動中引入民主機制，決不能簡單地意味著在評價一項政策時，實行全民公決。多數并不等于正確。4）要重視發展灰色評估技術。當前，灰色預測已成為專門的科學，灰色評估也不可忽視。灰色是指：在當前一段時間內，很難看清的但確實存在的政策的影響。政策的執行免不了帶來估計不到的效果或附加效果。然而隨著時間的推移，這些效果就顯露出來了。對這些附加效果的評估有時是非常重要的。例如，新中國實行的人口政策，由于當時只看到“多一個人多兩雙手”，而沒看到“多一個人多一張口”，兩只手的作用又不能充分發揮這一現實，造成了我國人口過剩，現在不得不實行計劃生育政策的窘境。之所以評估存在灰色主要有以下原因：政策本身的執行目的不明確；評估者的知識水平有限；發生了意想不到的大規模事件（如，自然災害，世界戰爭，等）；政策產生的無形效果無法進行評估。

總之，對于政策的評估應該尊遵從以下原則：評估的目的是明確的，評估的結論是多重利益主體民主參與，充分論證的結果。評估要具有超前性。

第五關于政策的配套與連續

政策的配套是指：公共政策要力求做到利益表達的多樣，政策服務群體的多樣，以及兼顧社會各個領域的協調發展。政府作出的政策多是方面政策，一項方面政策是不能容進各種形式的利益的，況且，由于不同利益群體對利益要求不同，他們要求得到的利益形式各異，這要求公共政策講求利益配套；一項方面政策是指向不同的社會群體的，各個社會群體要求政府為他們提供利益，同時保護自己的既得利益不受侵害；社會各個領域的發展是互相牽制，互相影響的。正因如此，公共政策的指定與執行才要求配套。如，我國目前實行的改革，就力求達到配套：經濟實行市場調控，政府實行機構改革，文化強調言論自由等。政策的連續性是指，政策的影響在時間上是具有延續性的。對這種延續性可做兩種解釋：第一，一項公共政策在執行一段時間后，發現它不夠公正，從而產生了不良后果。考慮到這種延續性，要求一項政策具有后續政策作為補充。這種補充要做到：保證公民的在適當的時期內，付出與所得的一致。例如，支邊政策，不能只強調要支邊人員一味奉獻，要求他們“獻了青春獻終身，獻了終身獻子孫”，而忽視對他們應有的補償。父輩支邊已屬不易，不能要求已考進大學的子輩再回邊疆。政策的連續性是在公平的獎懲規則下的連續，而不是指一成不變的執行原政策。唯有如此，它才是體現社會正義的。第二，一項公共政策有自己的生命周期，它的生命不能縮短更不容延長。政策的生命周期有時是很難判斷的。判斷政策的終結，要依其是否推動社會發展，起碼是不阻礙社會發展為標準。如，中國目前的戶籍制度，嚴重限制了人才流動，剝奪了大多數人的發展機會，它的生命可以說已經走向終結了。這時就要求有新的政策來替代目前的人口政策。一項政策的生命周期之所以被延長或縮短，主要有以下原因：1）人事地流動或新一屆政府的更替導致原有政策效力的中斷，“人存政舉，人去政息”就是指的這種情況。2）既得利益集團為了維護或獲取更多的利益，人為縮短或延長政策生命。3）政府較為保守，喜好穩定，懼怕改革。有時政府為了考慮管理的方便，不愿取消一項政策。這也給我們了一個啟示，加強政策制定與執行的監督是尤為重要的。

總之，社會公正最終是為了各人生存空間的擴展，實現社會公正依賴于政府執行的公共政策，要提高社會公正的程度，就要提高公共政策的質量。建立符合公正的價值導向，并使其滲透到公共政策制定與執行的各個環節，這是政府最大限度實現社會公正的有效途徑