導語：應急管理體制特性及發展走向探究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容摘要：由于原有的防災行政體系已不適應新型危機的各種挑戰，為提高應急綜合管理能力，各國政府紛紛進行資源整合和機構改革，其中體制建設是最為關鍵的一步。各國體制雖然各不相同，卻有共同的特點和發展趨勢：最高層政府機構作為應急管理的決策核心；統一指揮、加強協同是體制建設中的重點；自上而下地逐步建立和完善各級機構；應急管理納入政府管理職責，職能在常態和非常態間靈活轉換；適時提升和強化該機構的地位和權力；及時調整該機構的模式和職能。

關鍵詞：應急管理，政府行政管理，發展趨勢

全球重大突發事件發生的頻率和危害性顯著增加，并對國際社會產生了嚴重影響。越是發達的國家，政府應急管理體制的建設抓得越早，系統更加完善。“9·11”事件后，許多國家認識到，原有的防災行政體系已不適應新型危機的各種挑戰。為此，各國政府紛紛采取行動，著手提高應急管理的能力。近年來，各國應急管理發展總體態勢有以下幾個特點：由單項應急向綜合應急管理轉變；由單純應急向危機全過程管理轉變；由應急處置向加強預防轉變。同時，政府、企業、社團組織和個人在危機全過程管理中都有明確的責任。在進行新的資源整合和體制整合中，最關鍵的是完善政府應急管理體制建設。雖然各國應急管理體制大不相同，但卻有一些共同的特點和發展趨勢。

一、最高層政府機構作為應急管理的決策核心

當前，公民的安全觀和價值觀發生了深刻變化，政府的公共安全保障和應急管理的目標，不再局限于保護公民的生命和財產，更涉及到維護政府的執政能力、運行功能和公信力等。在1994年日本東京地鐵沙林恐怖事件，2005年美國的“卡特里娜”颶風襲擊等突發事件中，由于政府處理乏力，引起公民強烈不滿，導致發生“政府威信危機”。由此，應急管理逐漸成為西方國家的重要政治議題，各國都把應急管理作為政府管理職能的一個重要內容，均由行政首長擔任最高指揮官和最終決策者，以及一個高層政府機構作為應急管理的決策核心。如美國危機管理體制是以總統為核心，以國家安全委員會為決策中樞，國會負責監督的綜合性、動態組織體系。俄羅斯、日本也都是由總統或內閣首相作為應急管理的最高指揮官。

二、統一指揮、加強協同成為應急管理體制建設中的重點

盡管由于國情不同，各國采用的應急管理模式各有特色。但建立統一指揮、協同有序的應急管理機制，是各國應急管理體制追求的共同目標。關鍵是在一個核心樞紐機構的指揮協調下，各機構和部門縱向能對接，橫向能聯動。也就是注重地方應急管理系統與中央應急管理系統的對接，本地、本部門應急管理系統與其他部門應急管理系統的聯動。

以美國為例，在近一百年的發展中，美國在危機管理方面遵循的基本理念是：出現一種危機，出臺一部法案政策，同時由一個主要的聯邦機構負責管理。隨著新的危機的產生和新的情況的出現，各種法律及其監督或實施機構越來越多，在救助的過程中有多達上百個機構參與。到了20世紀，美國政府先后公布100多個法律對颶風、地震、洪澇和其他自然災害實施救助。這種撞擊式被動應急反應模式，以及應急管理職能的碎片化狀態在現實執行中的弊病日顯，嚴重影響了聯邦政府對危機的集中管理，尤其是當危機涉及眾多的政府處理部門時，大大增加了減災工作的復雜性。為此，1979年美國將處理危機和有救災責任的聯邦機構重新組合，成立了聯邦應急管理署(FEMA)，建立了一個包含指揮、控制和預警功能的綜合突發事件管理系統。這是一個強化集中的過程，使分散的針對性立法和分散的突發事件管理轉化成集中管理。2002年11月，美國又合并了海岸警衛隊、移民局及海關總署等22個聯邦機構，成立了國土安全部，將反恐與救災的力量進行了整合。

在協同有序和考慮各機構利益方面，英國的“金、銀、銅”三級處置方式很有特點，三個層級的組成人員和職責分工各不相同，通過逐級下達命令的方式共同構成一個高效的應急處置工作系統。事件發生后，“銅級”處置人員首先到達現場，指揮官需立即對情況進行評估，如果事件超出本部門處置能力，需要其他部門的協調時，他需立即向上級報告，按照預案立即啟動銀級處置機制；如果事件影響范圍較大，需要啟動金級處置機制，“金、銀、銅”三級處置機制有效保證處置命令在戰略、戰術以及操作層面都能得到有效貫徹實施，形成分工明確、協調有序的工作局面。

三、自上而下地逐步建立和完善各級政府的應急管理機構

從中央到地方，逐步建立不同級別的、專職專人的、具有綜合性、協同性的管理職能的機構，是各國應急管理的一個發展趨勢。

在中央政府機構體系中，一般設有專職的常設應急管理機構。為了保障應急機構的綜合協調能力、信息快速匯總以及權威性和執行力度，常設機構一般設立在內閣辦公室內。在隸屬關系上，一般遵照效率原則。應急管理常設機構直接對行政首長負責，有獨立的編制、行政經費和專項預算。如2001年7月，英政府在內閣辦公室設立了國民緊急事務秘書處（CCS）。該秘書處為辦理應急管理事務的常設機構，目前有85名編制，下設“三部一院”，即評估部、行動部、政策部和緊急事務規劃學院。

美國在聯邦政府層面，由國土安全部來負責日常的危機管理工作。在地方層面，各州一般都設立有應急管理中心。然而地方政府的應急系統并不是都以一個組織實體存在，許多地方建立的僅僅是一個組織框架。這種狀況的主要原因是因為地方政府沒有財力去支持一個可能10年之內也不會啟用的部門，但是這種組織框架可以確保一旦危機事件發生，應急系統可以馬上運轉，發揮各個組成部分的作用。

俄羅斯除成立緊急狀態部外，在縱向上，俄聯邦、聯邦主體（州、直轄市、共和國、邊疆區等）、城市和基層村鎮四級政府設置了垂直領導緊急狀態機構。同時，為強化應急管理機構的權威性和中央的統一領導，在俄聯邦和聯邦主體之間設立了六個區域中心，每個區域中心管理下屬的聯邦主體緊急狀態局，全國形成了五級應急管理機構逐級負責的垂直管理模式。

日本改變了傳統上以防災部門和衛生健康部門為主的分立管理方式，以內閣府為中樞，采取了整個政府集中應對的一元化管理體制。在縱向上，實行中央、都（道、府、縣）、市（町、村）三級防救災組織管理，建立了加強橫向和縱向的協調，以及各省、廳分工合作的應急機制。

四、應急管理工作納入政府管理職責，職能在常態和非常態間靈活轉換

目前，各國政府都將應急管理作為政府的重要公共職責。在應急管理運行中，考慮運作模式的低成本高效率，注重常態與非常態的有機結合和靈活轉換。

在常態下，應急管理機構的職能包括負責制定應急管理規劃、進行應急物資及裝備儲備，加強對風險的監測和預防，組織應急管理人才培訓、開展應急演習等；在危機狀態下，職能主要是制定應對方案，協調各相關部門、機構的應急處置等。以英國國民緊急事務秘書處（CCS）為例，該秘書處的宗旨是“通過協調政府內外各方，在危機的預見、預防、準備和解決方面提高英國應對突發挑戰的能力”。其職能是：一是負責應急管理體系規劃和物資、裝備、演習等應急準備工作；二是對風險和危機進行評估，分析危機發生的幾率和發展趨勢，確保預防和控制災難的規劃和措施發揮效應；三是在危機發生后，確定“領導政府部門”名單以及是否啟動最高核心決策機制（COBR），制定應對方案，協調各相關部門、機構的應急處置；四是對應對工作進行評估，從戰略層面提出改進意見，協調推動應急管理立法工作；五是負責組織應急管理人才培訓。

五、提升和強化應急管理機構的地位和權力

應急管理機構的重要職責之一是在應急狀態下進行非程序化的決策和協調處置。因此，為保證高效權威運作，機構具備的處置權和地位隨著常態和非常態適時進行動態調整。

在危機狀態下，應急機構的地位和權限將大大增強。如美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）在“9·11”事件后雖被并入美國國土安全部作為該部的“突發事件準備局”，但是其在美國危機管理的制度體系內仍然占有重要地位。在緊急狀態下突發事件準備局可以提升為內閣級別，它的部門主要負責人可以與國土安全部長一起列席總統主持的國家安全會議。為了加強內閣總理在危機管理中的指揮權，日本政府修改了“內閣法”，大大加強了發生危機時，總理能夠迅速制定出應急對策、指揮全國應對危機的權限。

俄羅斯危機管理系統的最大特色在于俄羅斯的所有強力部門都直接由總統領導。這些強力部門包括國防部、外交部、對外情報局、聯邦安全局、聯邦保衛局、緊急狀態部等等。普京執政之后，強力部門在國家政治生活中的地位進一步上升，進行危機管理的權力進一步增強。

六、及時調整應急管理機構的模式和職能

由于環境、社會以及科學技術的不斷發展，危機發生的形態難以預料。各國的應急管理體制順應形勢發展的需求，在不斷總結經驗教訓的基礎上，也在不斷調整完善。以美國為例，1979年，美國為了解決缺少全國統一的綜合性應急政策，提高處置突發公共事件的效率等問題，成立了應急管理署（FEMA），其職能為雙重：一是災害救援、預防與減緩；二是應對當時可能來自前蘇聯的核打擊。

“9·11”事件后，美國政府意識到，FEMA雖然具有豐富的應急管理經驗，但缺乏應對恐怖主義、特別是核恐怖、生化恐怖等所必須的資源、技術與實力。為了有效打擊恐怖主義，2002年11月，美國總統布什簽署《2002年國土安全法》法案，批準成立國土安全部，正式啟動50多年來最大規模的政府改組計劃，將FEMA整建制并入其中，轉為該部的“突發事件準備局(EPR)”。

在職能方面，國土安全部把突發事件管理與國家安全保障更加緊密地結合起來，將“保障國土安全”列為首要工作重點，把傳統的針對災害管理的任務看成是國家安全保障工作的一部分，整合了反恐與救災的力量，達到危機管理體制的統一。

同時，美國政府認識到：在應急管理的減緩、準備、響應和恢復四個階段中，減緩是四個階段的核心，與其花費大量的資金在損失后進行救助，不如把它花在事前的預防上，應急管理的最高境界就是使風險消弭于無形之中。為此，FEMA將工作重點調整為側重災前準備和減輕災害造成的影響方面，為政府部門和公眾進行經常性的突發事件預防服務也成了其日常的重要工作。

日本經歷了1995年阪神大地震的慘痛教訓后，也加強了危機管理，強化政府縱向集權應急功能。以《緊急事態法》作為法律基礎，建立了完善的全國性應急管理體制。日本在首相官邸建立了全國“危機管理中心”，指揮應對包括戰爭在內的所有危機。內閣總理是危機管理的最高指揮官，內閣官房負責同各個政府部門進行整體協調和聯絡。政府還在內閣官房設立了由首相任命的內閣危機管理總監，專門負責處理政府有關危機管理的事務；同時，增設兩名負責安全保障、危機管理的官房長官助理，直接對首相、官房長官及危機管理總監負責。

近十幾年來，英國曾多次發生重大突發事件，如1988年的北海油田大爆炸、2000年的洪水、2001年的瘋牛病、口蹄疫等等。英國政府認識到，由于英國的經濟發展高度依賴國際貿易，大量的人口流動和國際交往增加了發生公共衛生和恐怖襲擊的風險。同時，英國是一個多民族國家，不同的文化背景和宗教信仰也容易引發社會沖突。特別是美國9·11事件和我國非典之后，英國政府審視了本國的應急管理體制，認為單一部門應對，基本上沒有跨部門協調的體制存在明顯缺陷，其中最主要是在中央層面缺乏強有力的組織協調，以及負責應急管理的相關部門間缺乏協同、配合。為此，英國政府以強化中央層面協調和各部門協同為重點，著力改變應對緊急狀態的方式，整合了各方面的應急資源，在應急機制上進行了改革和調整。公務員之家

首先，在中央層面，明確首相是應急管理的最高行政官，應急管理協調和決策的最高機構為內閣緊急應變小組（COBR）。COBR不是一個常設機構，通常在面臨重大危機并且需要跨部門協同應對時啟動，以召開緊急會議的方式運作。其組成人員不是固定的，而是根據事態的性質和嚴重程度由相關層級的官員參加，主要職能是及時、準確掌握危機的現實情況，制定應急管理的戰略性目標，快速形成應急決策。其次，設立了應急管理辦事機構。由于災害的突發性，而且“其影響總是超出一個單一部門的職權范圍”，因此，“內閣辦公室應是最適合來召集和協調政府應對困難形勢的部門”。2001年7月，英政府在內閣辦公室設立了國民緊急事務秘書處（CCS），充分發揮應急管理辦事機構的職能作用。該秘書處的宗旨是“通過協調政府內外各方，在危機的預見、預防、準備和解決方面提高英國應對突發挑戰的能力”。其職能：一是負責應急管理體系規劃和物資、裝備、演習等應急準備工作；二是對風險和危機進行評估，分析危機發生的幾率和發展趨勢，確保預防和控制災難的規劃和措施發揮效應；三是在危機發生后，確定“領導政府部門”名單以及是否啟動COBR，制定應對方案，協調各相關部門、機構的應急處置；四是對應對工作進行評估，從戰略層面提出改進意見，協調推動應急管理立法工作；五是負責組織應急管理人才培訓。CCS的成立，協調了跨部門、跨機構的應急管理工作和緊急救援行動，由此英國的國民防護職責從內政部轉移到CCS。