導(dǎo)語：農(nóng)村土地的歸屬研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］目前，在對農(nóng)村土地征收或征用過程中存在著諸多問題，主要原因之一是由于農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位和虛化造成的。我國相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村土地所有權(quán)主體的規(guī)定相互矛盾，前后不一致，理論和實際脫節(jié)。農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體應(yīng)該是農(nóng)村某一區(qū)域或社區(qū)內(nèi)以土地為主要生產(chǎn)資料、成員覆蓋該區(qū)域全體成員的一個集體經(jīng)濟組織。這個區(qū)域可大可小，目前以自然村較為合適。這個集體經(jīng)濟組織既有別于村委會，也有別于農(nóng)村的其他各種經(jīng)濟組織。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村；農(nóng)民；集體土地；農(nóng)民集體；所有權(quán)

Abstract:Atpresent,therearelotofproblemsintherurallandcollectionandexpropriation.

Oneofthemainproblemsistheconfusedlandownershipastherelativelawsdonothaveacleardefinitionandsomeofthemareevenincompatible.Theprincipalpartoftherurallandownershipshouldbeacollectiveeconomicorganizationthatlandisusedastheirmainproductivematerialandthememberscovertheentrymembershipinthearea.Thesizeoftheareacanbeeitherbigorsmall;nowadaysthenaturalteamdivisionisabetterwayforthearea.Andthiskindofcollectiveeconomicorganizationshouldbedifferentfromavillagecommitteeandtheotherformsofruraleconomicorganization.

Keywords:country;farmer;collectiveland;farmercollectivity;ownership

在談到農(nóng)村土地時，我們習(xí)慣稱其為“農(nóng)村集體土地”，“農(nóng)村”、“集體”和“土地”三者之間在此已經(jīng)形成了固定的詞語組合關(guān)系。在此情況下，人們就產(chǎn)生了一個思維定式：農(nóng)村土地歸集體所有。但是，這是它唯一的所有權(quán)主體嗎？“集體”又是什么？長期以來，理論界對這個“集體”就一直存在著不同的認識，由此引發(fā)了現(xiàn)實中對農(nóng)村土地處置和收益分配的大量糾紛。這些問題的產(chǎn)生，都是由于這個“集體”的性質(zhì)不明、農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位和虛化造成的［1］。只有確定了土地的歸屬，有可靠保障的所有權(quán)才可以進行正確的計算、比較和交換［2］。筆者通過對不同觀點的歸納，在現(xiàn)行法律制度的框架下結(jié)合現(xiàn)實情況，談?wù)剬r(nóng)村土地所有權(quán)的認識。

一、三種基本認識

對于農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬問題，情況比較復(fù)雜，不同的人在各個不同的歷史時期其認識也各不相同。基本的認識有三種：歸國家所有、歸集體所有和歸農(nóng)民（或村民）個人所有。

（一）歸國家所有

這是從農(nóng)村土地的終極所有權(quán)而言的。事實上，我國并沒有任何一部法律規(guī)定農(nóng)村土地歸國家所有（非常少數(shù)的特例除外）。說農(nóng)村土地歸國家所有，主要有兩個原因，一是有部分學(xué)者支持，二是長期以來的既成事實。土地到底是國家的，還是農(nóng)民的？有學(xué)者認為，土地的最終權(quán)力應(yīng)當(dāng)在國家手中，經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)，農(nóng)村土地是城市化和工業(yè)化賴以發(fā)展的重要資源，國家應(yīng)當(dāng)擁有土地的發(fā)展權(quán)［3］。實際上，自1949年新中國成立以來，國家在強制征用或征收農(nóng)村集體土地使之成為城市國有土地的時候，農(nóng)民在是否同意征收、征收補償標(biāo)準(zhǔn)、征收后農(nóng)民安置等方面，都沒有與政府討價還價的權(quán)力和能力，農(nóng)村集體土地的處置權(quán)和有關(guān)農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)實際掌握在國家手中。盡管沒有任何法律明確規(guī)定農(nóng)村土地歸國家所有，但事實上對農(nóng)村土地的處置最終是國家說了算，是各級政府說了算。從建國初期政府將農(nóng)村土地分給農(nóng)民，到合作社時期將土地收歸集體所有（對于農(nóng)民的自留地也是想收就收，想給就給），上世紀(jì)70年代左右又在農(nóng)村將大量集體土地劃出來建國營農(nóng)場、林場和作為知識青年上山下鄉(xiāng)用地等等，再到后來的包干到戶、聯(lián)產(chǎn)承包，事實上都是政府的直接行政行為，都是各級政府在直接操作。

根據(jù)有關(guān)學(xué)者組織的調(diào)查，針對“你耕種的土地是誰的”這樣一個問題，60%的農(nóng)民選擇屬于國家的，27%的農(nóng)民選擇屬于村集體的，7%的農(nóng)民選擇屬于生產(chǎn)隊（小組）的，6%的農(nóng)民選擇屬于個人或?qū)儆谄渌说摹Ｆ渲校J為“耕地屬于國家的”情況比較均衡地分布在各調(diào)查地點［4］。因此可以看出，現(xiàn)實中認為農(nóng)村土地屬“國家所有”的并不在少數(shù)。2006年，國土資源部對2004年以后的用地情況進行檢查，認為一些城市違法用地事件超過90%都與地方政府有關(guān)［5］，也很能說明這個問題。另外，現(xiàn)在國家征收或征用的農(nóng)村土地只給地力、地上損失補償費和失去土地的人口安置費，不包括土地本身的價格，實際上也是只承認農(nóng)民或集體對土地的使用權(quán)，否認其擁有土地所有權(quán)。

（二）歸集體所有

農(nóng)村土地歸集體所有是基于法律的規(guī)定。《中華人民共和國憲法》（2004年修正，以下簡稱《憲法》）第六條規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地法》）第八條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。從這兩個涉及農(nóng)村土地所有權(quán)的主要法律看，盡管兩者分別使用了“勞動群眾集體所有”和“農(nóng)民集體所有”兩個不同的概念，“集體”的含義、集體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和集體的范圍等等也不明確，但農(nóng)村土地歸“集體所有”的規(guī)定是明確的，這也是理論界對農(nóng)村土地所有權(quán)的主流認識。

（三）歸農(nóng)民個人所有

農(nóng)村土地歸農(nóng)民個人所有是基于部分學(xué)者的認識和部分農(nóng)民的愿望。這種認識在農(nóng)民中所占比重不大，他們可能是“不敢”有此奢望，但在理論界認為農(nóng)村土地應(yīng)該歸農(nóng)民個人所有的卻不在少數(shù)。

近年來，隨著農(nóng)村土地征收范圍的擴大，利益受到侵害的農(nóng)民群體也進一步擴大，農(nóng)民的維權(quán)內(nèi)容和維權(quán)形式也發(fā)生了變化。早年農(nóng)民主要還是爭取多給點補償費和多給幾個占地招工指標(biāo)，而現(xiàn)在大多數(shù)則將矛頭直接指向了農(nóng)村的土地制度。江蘇省省莊村村民采用網(wǎng)絡(luò)公開信的方式向全國公告：“我們省莊村的耕地和竹山歸全體村民平均永久所有，這些土地曾歸我們的祖先所有，現(xiàn)在歸我們和我們世代的子孫所有，除非我們?nèi)w農(nóng)民共同同意，誓死捍衛(wèi)我們的宅基地和耕地的所有權(quán)”；黑龍江省4萬戶農(nóng)民（王桂林等）向全國公告：“宣布擁有土地所有權(quán)”；陜西省250戶農(nóng)民（馬連寶等）向全國公告：“收回土地所有權(quán)”［6］。盡管他們的呼喊是如此的強烈，但沒有多少人相信他們能真的收回或完全擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)。

上述的三種基本認識各有市場，但農(nóng)村土地歸國家所有顯然與法無據(jù)。歸農(nóng)民個人所有應(yīng)該是一個改革的方向，也有待商榷。因此農(nóng)村土地屬集體所有仍是目前理論界的主流認識，但是爭議也多，引發(fā)的矛盾和產(chǎn)生的問題也較多。

二、農(nóng)村土地屬集體所有的矛盾和問題

如果說農(nóng)村土地歸“集體所有”，那么，這個“集體”到底是一個什么樣的集體呢？在理論和實踐中，對這個“集體”的理解和認識五花八門，甚至大相徑庭。由于“農(nóng)民集體”的法律性質(zhì)不明，農(nóng)村土地的主體無法確定，有的地方甚至失去了土地的發(fā)包主體，造成產(chǎn)權(quán)混亂現(xiàn)象［7］。對農(nóng)村土地屬集體所有的矛盾和爭議主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

農(nóng)村土地到底歸誰所有

第21卷第2期

（一）“集體”的內(nèi)涵及性質(zhì)之爭

在有關(guān)的法律中，對這個農(nóng)村“集體”分別使用了“勞動群眾”、“農(nóng)民”、“村民”、“農(nóng)村集體”、“農(nóng)村經(jīng)濟組織”、“農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織”、“農(nóng)村合作組織”、“農(nóng)民集體”、“集體成員集體”等多個不同的概念來予以表述（在做一般表述時，筆者用廣義的“農(nóng)村集體”來涵蓋上述概念，并且這個“農(nóng)村集體”都是基于農(nóng)村土地所有權(quán)而言的）。這種多概念的表述，使“農(nóng)村集體”這個概念的內(nèi)涵和性質(zhì)存在多變性，人們對“農(nóng)村集體”含義的認識也只能是模糊的。概括起來，對“農(nóng)村集體”的內(nèi)涵及性質(zhì)又主要有以下幾種不同的觀點和認識。

1.農(nóng)村集體是階級概念的延伸

《憲法》第六條規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”；第八條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜”。從上述表述中可以看出，《憲法》使用的是“勞動群眾集體所有”這一概念，即農(nóng)村集體是一個“勞動”的集體，是一個“群眾”的集體。“勞動群眾”沿用的是階級社會的一個術(shù)語，與該詞相對應(yīng)的是“非勞動群眾”即剝削階級。1956年我國農(nóng)村完成社會主義改造后，剝削階級已不存在，既便有，也要把他改造成勞動群眾。在當(dāng)時的階級劃分中，農(nóng)村主要就是農(nóng)民，農(nóng)民就是天生的勞動人民，所以順理成章地農(nóng)村土地歸勞動群眾集體所有，應(yīng)該就是農(nóng)民集體所有。只不過在現(xiàn)階段這種階級的劃分早已不復(fù)存在，因此作為農(nóng)村生產(chǎn)資料集體所有制形式也就失去了法律的根本性依據(jù)。《土地法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2002年，以下簡稱《土地承包法》）第二條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。”與《憲法》不同，這里使用的是“農(nóng)民集體”這一概念。

2.農(nóng)村集體是一個“行政性組織”

《土地法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”而在現(xiàn)實中的結(jié)果是，對農(nóng)村土地行使職權(quán)的就只能由村民委員會代行。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》（1998年，以下簡稱《村民委員會組織法》）的有關(guān)規(guī)定，村委會是一個村民自治組織，并不是政府的一級延伸機構(gòu)，政府對村委會的工作是“指導(dǎo)、支持和幫助”，村民委員會不具有行政職能。但其第五條規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境”。這一規(guī)定又同時賦予了村委會一定的土地管理權(quán)，使具有自治性質(zhì)的村委會實際上演變成了具有行政性質(zhì)的準(zhǔn)政府機構(gòu)，農(nóng)村土地“屬村農(nóng)民集體所有”就演變成了“屬村委會所有”。如在現(xiàn)實中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經(jīng)濟組織履行土地產(chǎn)權(quán)的職能［7］，其實就是將村委會看成一個行政組織。有學(xué)者就認為，將集體界定為“行政村”是最為可取的［8］。

3.農(nóng)村集體是一個“經(jīng)濟性組織”

除上述觀點外，更多的法律和學(xué)者認為農(nóng)村土地歸“集體經(jīng)濟組織”所有。

《中華人民共和國民法通則》（1986年，以下簡稱《民法通則》）第七十四條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》（1995年）第一條規(guī)定：“農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟組織（以下簡稱集體經(jīng)濟組織）全體成員集體所有的資產(chǎn)。屬于組（原生產(chǎn)隊）集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有。集體資產(chǎn)包括：集體所有的土地和法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源”。《土地管理法實施條例》（1998年）第二十六條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”。這些法律規(guī)定均是將“農(nóng)村集體”作為“集體經(jīng)濟組織”來對待的，在鄉(xiāng)、村、組集體經(jīng)濟組織中，農(nóng)村土地主要歸“村集體經(jīng)濟組織”所有。

在上述法律中，農(nóng)村土地分別歸“勞動群眾集體所有”、“農(nóng)民集體所有”和“集體經(jīng)濟組織”所有，內(nèi)涵表述不統(tǒng)一、有分歧，指向不明。“勞動群眾集體”的提法顯然已不適應(yīng)當(dāng)代社會的情況，“農(nóng)民集體”不管是作為行政性組織還是作為經(jīng)濟性組織都界定得非常含糊。“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體，它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟學(xué)定義上的表述，不是法律關(guān)系的主體。按照傳統(tǒng)的公有制理論解釋，“農(nóng)民集體所有”是農(nóng)村勞動群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn)，指的是屬于一定區(qū)域內(nèi)（鄉(xiāng)、村、村以下）全體農(nóng)民所有，既不歸哪一個組織（生產(chǎn)合作社、村民委員會或村民小組），也不歸農(nóng)民個人。但是，財產(chǎn)所有權(quán)是很重要的法律權(quán)利，其主體必然是法律關(guān)系的主體，應(yīng)該具有法律上的人格意義。然而，隨著經(jīng)濟改革的深入及我國相關(guān)的經(jīng)濟和民事法律的健全和發(fā)展，特別是在進行農(nóng)村土地的確權(quán)過程中，這種沒有具體組織形態(tài)和法律人格化的“農(nóng)民集體”就會遇到諸如不能行使和保護自身權(quán)利等情況。農(nóng)村干部之所以能大張旗鼓地非法處置農(nóng)村土地就是因為這一“集體”太虛的緣故。為了解決這一問題，理論界和有關(guān)的行政管理部門都力圖明確“農(nóng)民集體”的性質(zhì)。例如1994年12月國家土地管理局地籍管理司在關(guān)于對農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問題的答復(fù)中就指出：“農(nóng)民集體是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊延續(xù)下來的經(jīng)濟組織”，這一解釋顯然也不科學(xué)。筆者傾向于“農(nóng)村集體”是一個“集體經(jīng)濟組織”的觀點。

（二）“集體”范圍之爭

如果認為農(nóng)村土地歸“集體”所有，通過上述分析我們可以看出，不僅“農(nóng)村集體”的含義模糊不清，集體所有的范圍也存在較大的爭議［9］，主要問題是多個范圍并存：

1.集體的范圍界定得非常籠統(tǒng)抽象

《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。農(nóng)村集體的這個范圍有多大，《憲法》并沒有規(guī)定，需要依賴于相關(guān)實體法明確。有學(xué)者認為，這種產(chǎn)生于“一化三改造”時期的抽象集體所有制與集體所有權(quán)，在市場經(jīng)濟條件下已經(jīng)失去了存在的依據(jù)［10］。

2.集體的范圍分別指鄉(xiāng)（含建制鎮(zhèn)，下同）、村、組集體

根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體分別歸鄉(xiāng)、村、組各自所有。但是由于法律的規(guī)定及人們的認識不同，對分屬鄉(xiāng)、村、組的土地所有權(quán)的認識和理解也各不相同：有的認為可按實際情況分屬“鄉(xiāng)集體”、“村集體”和“組集體”所有；有的則認為只屬“鄉(xiāng)集體”和“村集體”所有，不應(yīng)有“組集體”；有的認為分屬“村集體”和“組集體”所有；有的則認為只有“組集體”才是農(nóng)村土地唯一合法的主權(quán)集體。

（1）歸鄉(xiāng)集體和村集體分別所有。《民法通則》第七十四條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。此法明確農(nóng)村集體的范圍是“鄉(xiāng)集體”和“村集體”，沒有“組集體”。有的學(xué)者據(jù)此就認為農(nóng)村集體的這個范圍應(yīng)該就是“鄉(xiāng)集體+村集體”［11］。

（2）歸鄉(xiāng)集體、村集體和組集體分別所有。《土地法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”與原《土地法》和《民法通則》比較，新《土地法》增加了“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理”的規(guī)定，刪去了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”作為農(nóng)村主要集體經(jīng)濟組織的形式。根據(jù)該法的規(guī)定可以看出，農(nóng)村集體的范圍分別指鄉(xiāng)集體、村集體和組集體，實際上也承認了“村民小組”對農(nóng)村土地的所有權(quán)，即農(nóng)村土地的所有權(quán)歸“鄉(xiāng)集體+村集體+組集體”，也就是說農(nóng)村的土地可以有多個不同的主體，歸不同的集體范圍所有。

（3）僅歸村集體所有。雖然上述法律規(guī)定農(nóng)村土地分屬鄉(xiāng)村組不同集體所有，但在實際操作時卻常常以村為范圍對土地進行承包和利益分配。在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對農(nóng)村土地確權(quán)登記時，許多地方就由省人民政府作出規(guī)定：鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有的土地只確認使用權(quán)并發(fā)放使用權(quán)證，不發(fā)所有權(quán)證，由鄉(xiāng)人民政府代管；村及村內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地，統(tǒng)一由村民委員會申請登記，所有權(quán)證發(fā)給村民委員會。對于各村民小組的土地范圍和數(shù)量只在村土地所有權(quán)證上備注。在實行家庭承包時，又統(tǒng)一規(guī)定村民委員會為農(nóng)村集體土地的發(fā)包方，雖然按《土地承包法》規(guī)定組可以發(fā)包，但實際上由組發(fā)包的土地極少，這說明村集體實際控制著農(nóng)村土地，擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)。自20世紀(jì)90年代以來，理論界對集體土地歸“村農(nóng)民集體”所有也已基本形成共識［12］，有的學(xué)者就認為應(yīng)該從法律的角度出發(fā)，把村集體經(jīng)濟組織規(guī)定為法人，使其成為法律上具有主體資格的法人［7］。但也有專家認為，從所有權(quán)主體來看，村委會既不是經(jīng)濟法人，也不是一級政府，作為當(dāng)?shù)卮迕竦纳鐓^(qū)性自治組織，來充當(dāng)集體土地財產(chǎn)的所有者代表，在村民現(xiàn)有民主法律知識有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村書記、村主任和村委會少數(shù)人所有［3］。

（4）歸村集體和組集體分別所有。《土地承包法》第十二條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)”。按最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋［2005］6號）第二十四條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費”。根據(jù)這些規(guī)定，村民小組有權(quán)經(jīng)營、管理本村民小組的土地，可以討論并決定集體土地補償?shù)姆峙洹倪@些法律規(guī)定可以看出，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸“村集體+組集體”所有。

（5）只歸“村民小組”所有。上述及各有關(guān)法律并沒有規(guī)定“村民小組”作為獨立的農(nóng)村土地所有權(quán)的唯一主體。但從理論上說，村民小組與農(nóng)村土地的關(guān)系最為密切，其設(shè)置也是村民委員會依據(jù)《村民委員會組織法》依法設(shè)置的，在與村民委員會的關(guān)系上，也是事實上的獨立，經(jīng)濟義務(wù)獨自承擔(dān)，因此其經(jīng)濟權(quán)利也應(yīng)獨立享受。在司法實踐中，村民小組在法律上也具備獨立訴訟主體的特點，實踐中已經(jīng)承認了村民小組的訴訟主體資格［13］。主張農(nóng)村土地歸“村民小組”所有也符合歷史的延續(xù)性。1962年制定的《60條》規(guī)定“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有”。1962年2月23日，針對以當(dāng)時生產(chǎn)大隊為基本核算單位引起的“小隊與小隊之間的平均主義問題還沒有解決”的問題，根據(jù)的提議，為將基本核算單位從生產(chǎn)大隊下放到生產(chǎn)隊，中共中央發(fā)出了《關(guān)于改變農(nóng)村基本核算單位問題的指示》，規(guī)定以生產(chǎn)隊為基本核算單位。同時，《指示》總結(jié)了以生產(chǎn)隊為基本核算單位的四點好處：一是能夠徹底地克服生產(chǎn)隊之間的平均主義；二是生產(chǎn)隊的生產(chǎn)自主權(quán)有了很好的保障；三是更適合當(dāng)前農(nóng)民的覺悟；四是更有利于改善集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理［14］。廢除以后，對應(yīng)的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），生產(chǎn)大隊對應(yīng)的是村民委員會，生產(chǎn)隊對應(yīng)的是村民小組。對于農(nóng)村土地的所有制形式，雖然在各種法律規(guī)定及提法上有一些變化，但都沒有本質(zhì)上的變化和區(qū)別。從這個角度上講，農(nóng)村土地應(yīng)該是以現(xiàn)在的“村民小組”為主體的，屬本村民小組所有。因此，有的學(xué)者認為，農(nóng)村土地的所有權(quán)應(yīng)最終落實在“村民小組”，歸“村民小組”所有［15］，使其成為農(nóng)村土地所有權(quán)的唯一主體。但也有學(xué)者認為，將集體土地所有權(quán)確認給鄉(xiāng)、村是無可厚非的，但不能確認給村民小組一級［7］。

3.農(nóng)村集體的范圍是其他各種經(jīng)濟組織

《土地法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地……已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理。”《農(nóng)業(yè)法》中也有歸村內(nèi)各農(nóng)民集體所有的相關(guān)規(guī)定。

通過上述分析我們可以看出，有關(guān)法律確定的農(nóng)村土地的所有權(quán)的主體范圍是不明確的和多范圍的，它們形成了農(nóng)村土地所有權(quán)的多元主體結(jié)構(gòu)，違反了《物權(quán)法》“一物一權(quán)”原則，導(dǎo)致了農(nóng)村土地的所有權(quán)主體多樣化和復(fù)雜化，致使農(nóng)村各“層次”集體之間在土地所有權(quán)問題上常發(fā)生權(quán)屬爭議。討論和明確“集體”的范圍有非常現(xiàn)實的意義，如土地歸“村集體”所有，那么國家征收或征用土地時需不需要經(jīng)村民小組同意？征地補償款是由“村集體”決定還是由村民小組支配？這就需要我們只能選擇其中的一個“集體”范圍作為農(nóng)村土地所有權(quán)的唯一主體，而不是多主體范圍的同時擁有。“農(nóng)村集體（農(nóng)民集體）”的范圍應(yīng)該是一定范圍的“區(qū)域”或“社區(qū)”，這個“區(qū)域”可大可小，為什么非得規(guī)定以鄉(xiāng)、村、組為一個區(qū)域范圍呢？這主要是因為歷史原因形成的。同時，筆者認為，從現(xiàn)實情況看，農(nóng)村土地的所有權(quán)主體歸“村集體”所有，從法律上講有依據(jù)，在現(xiàn)實中更具可操作性：第一，雖然有關(guān)法律規(guī)定了農(nóng)村土地的分別歸鄉(xiāng)、村和組不同的集體范圍所有，但明顯可以看出，鄉(xiāng)和組對農(nóng)村土地的所有權(quán)只是一種特殊情況，比重很小。第二，所有權(quán)主體歸“鄉(xiāng)集體”所有是對過去時期“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的遺留問題，從權(quán)利的行使上看，鄉(xiāng)政府肯定也不能代行“鄉(xiāng)集體”的權(quán)利。因此，這個集體如果規(guī)模較大，可以視為“村集體”，如果規(guī)模比較小，可以視為“組集體”，不能長期保留這種不倫不類的“鄉(xiāng)集體”形式。第三，農(nóng)村土地歸村民小組所有，雖然在法律上有相關(guān)的規(guī)定，但實際上操作困難，矛盾也比較突出。因為在廣大的農(nóng)村，由于歷史的原因，哪些土地屬村（過去的生產(chǎn)大隊）所有，哪些土地歸村民小組（過去的生產(chǎn)隊）所有，并沒有誰去嚴(yán)格界定。在沒有利益沖突的情況下，說歸村所有可以，歸村民小組所有也行。但一旦涉及如征用土地或其他利益時，這種矛盾就非常突出。另一方面，自到現(xiàn)在，農(nóng)村的土地經(jīng)歷了幾次大的變動，特別是近些年來許多農(nóng)村已打破了組的界限，同村組與組之間的邊界變動較大，人口和土地承包可以在本村范圍內(nèi)自由流動，有的地方甚至撤銷了村民小組。第四，主張農(nóng)村土地歸村民小組所有或事實上歸村民小組所有的畢竟是少數(shù)，將其作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的一類，有夸大之嫌。第五，會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。如果甲村土地歸“村民小組”所有，而乙村為“村集體”所有，那么乙村為什么不能要求土地歸村民小組所有呢？第六，“村集體”是集體，“組集體”也是集體，只是范圍的大小問題，在農(nóng)村土地制度沒有進行根本性的變革之前，在“村集體”產(chǎn)生的問題在“組集體”同樣會產(chǎn)生，將“組集體”作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體并不能規(guī)避問題和矛盾。第七，考慮到規(guī)模經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營、農(nóng)田水利基本建設(shè)、農(nóng)村福利和社會保障的安全性和穩(wěn)定性等等問題，筆者以為，以“村集體”作為農(nóng)村土地的權(quán)利主體較為適宜。

（三）“集體”層次之爭

對于上述鄉(xiāng)、村、組各個不同的“集體”之間的關(guān)系也是一個值得注意的問題。三者之間是并列獨立關(guān)系，還是從屬關(guān)系？如國家征收某村民小組的土地，其補償款村集體有無權(quán)利提留？

現(xiàn)在的鄉(xiāng)、村、組脫胎于過去的公社、大隊和生產(chǎn)隊。過去，“公社、大隊、生產(chǎn)隊是逐級隸屬的三級經(jīng)濟組織，生產(chǎn)隊雖然是基本核算單位，但公社、大隊是它的上級經(jīng)濟單位。這就使得公社、大隊仍可使用行政手段或經(jīng)濟手段來平調(diào)生產(chǎn)隊的財物，而且也使得公社通過行政命令的方法來管理經(jīng)濟”［14］256，也就是說公社、大隊和生產(chǎn)隊是具有隸屬關(guān)系的經(jīng)濟組織，在生產(chǎn)的組織和利益的分配上，生產(chǎn)隊聽大隊的，大隊聽從公社的。那么目前在農(nóng)村集體屬“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組和其他經(jīng)濟組織”多元主體結(jié)構(gòu)的情況下，它們之間是否仍然存在著這樣一種關(guān)系呢？有人認為這三個層次的“農(nóng)民集體”之間存在著相互包容和從屬的關(guān)系，小范圍的集體應(yīng)服從于大范圍的集體，甚至有的學(xué)者認為農(nóng)民集體組織之間還存在著上下級關(guān)系［12］，這種認識在鄉(xiāng)村干部中表現(xiàn)得較為明顯，在土地征收補償分配上的矛盾尤為激烈。筆者認為，在以土地為主要生產(chǎn)資料的農(nóng)村集體之間并不存在公司制下的那種母子公司的關(guān)系，村集體對組集體不存在經(jīng)濟上的“投入”，組集體也不可能對村集體進行分配。即使我們承認農(nóng)村土地的多元主體，根據(jù)民事法律的一般原理，各個“農(nóng)民集體”對外也均應(yīng)獨立承擔(dān)民事權(quán)利和義務(wù)，其地位是獨立的，權(quán)利也是平等的。鄉(xiāng)、村、組各個農(nóng)民經(jīng)濟集體之間不存在相互隸屬關(guān)系，有的只可能是經(jīng)濟上的合作關(guān)系。

（四）“村民委員會”和“村集體經(jīng)濟組織”關(guān)系之爭

如果“農(nóng)村集體”指的是“村集體經(jīng)濟組織”，那么“村民委員會”（以下簡稱“村委會”）是不是就是“村集體經(jīng)濟組織”或者是它的當(dāng)然代表，即二者的職能是不是合二為一的？

《村民委員會組織法》第五條規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”，根據(jù)該法的規(guī)定，“村委會”對“村屬”土地具有“管理權(quán)”，農(nóng)村土地歸集體或集體經(jīng)濟組織所有，在村范圍內(nèi)就由村委會為代表代行管理權(quán)，行使事實上的所有權(quán)。但第五條同時規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)”，此處的“集體經(jīng)濟組織”是“村委會”這個“集體經(jīng)濟組織”還是村委會以外的“村集體經(jīng)濟組織”？如果這個“集體經(jīng)濟組織”就是“村委會”自己，何必“尊重”？單憑此法即可以看出，“村委會”和“村集體經(jīng)濟組織”的關(guān)系是不明確的。

筆者認為，將“村民委員會”作為“集體經(jīng)濟組織”的代名詞，這在政社合一的體制下是可以理解的，因為那個時代所有人都是集體經(jīng)濟組織成員，全民皆“社員”。但在現(xiàn)行體制下，不能將“村委會”作為一個經(jīng)濟組織來看待，如果這樣，其實還是回到原來的“政社合一”時代了。按照《憲法》的規(guī)定，“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟”，也就是說“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”應(yīng)該多種多樣，但實際上多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)解體或者名存實亡［16］，在這種情況下，“村委會”就成了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的唯一軀體，村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織混同就成為必然。

在某區(qū)域內(nèi)（如鄉(xiāng)、村、組），這個“農(nóng)村集體”可以有多個“集體經(jīng)濟組織”，但一個“集體經(jīng)濟組織”卻不一定覆蓋這個“農(nóng)村集體”的全部成員，可能只是其中的一部分。在這眾多的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”中，以土地所有權(quán)為核心的“集體經(jīng)濟組織”只能有一個，它是獨立于村委會，以土地為其主要生產(chǎn)資料，其成員覆蓋全部成員的一個經(jīng)濟組織。相對于農(nóng)村其他各種經(jīng)濟組織而言，以土地為最基本的生產(chǎn)要素，人員覆蓋全體。而其他經(jīng)濟組織不一定具有這個特點，只要符合1995年曼徹斯特《關(guān)于合作社特征宣言》及2007年7月1日我國頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的相關(guān)規(guī)定即可。

（五）“集體公有”和“集體共有”之爭

對土地所有權(quán)，如果按所有制性質(zhì)從高級向低級排列，應(yīng)該是“全民所有→集體公有→集體共同共有→集體按份共有→私有”。“集體所有”作為介于全民所有與私人所有的中間位置，界限不明，責(zé)任不清，比較模糊。

“集體公有”和“集體共有”之爭實際上反映了“農(nóng)村集體”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題，體現(xiàn)了“農(nóng)村集體”和“農(nóng)民個人”的關(guān)系。從《憲法》第六條和第八條可以看出，農(nóng)村土地顯然屬“集體公有”，集體所有制與全民所有制作為并列的兩種公有制形式，其生產(chǎn)資料和生產(chǎn)工具均已脫離任何個人而存在，兩者只是規(guī)模的差別，沒有本質(zhì)的差別，都是生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素歸“大家”公共所有，不能“切分”為哪部分人所有或每個人所有。公有的關(guān)系決定了作為集體資產(chǎn)的主體的“集體”應(yīng)是一個單一的整體，是不能予以拆分的。就農(nóng)村集體所有制而言，創(chuàng)建的本意就是“集體”所有而非“集體成員”所有。如果歸“集體公有”，則對農(nóng)村土地征收的補償就應(yīng)該歸這個“集體公有”，而不能切分給農(nóng)民個人所有。這樣的農(nóng)民“集體公有”，實際上變成了無人所有。

正因如此，農(nóng)村土地“集體公有”的觀點在理論和實踐中都遭到很多人的質(zhì)疑，“集體所有制與市場經(jīng)濟無法兼容，已面臨著生死考驗

［10］25。一般說來，農(nóng)民集體這樣一個集合概念，除非推行全民公決式的管理模式，在所有權(quán)的行使問題上，它往往只有名義和抽象的意義，很難成為實踐層面上的市場主體［17］。為了解決這一問題，有關(guān)法律對農(nóng)村土地采取了以模糊的“使用權(quán)”來代替“所有權(quán)”的辦法，企圖以此來強化農(nóng)民個人對土地的所有權(quán)。如新頒布的《物權(quán)法》第九十三條規(guī)定：“不動產(chǎn)或者動產(chǎn)可以由兩個以上單位、個人共有。共有包括按份共有和共同共有”。第九十四條規(guī)定：“按份共有人對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)”。第九十五條規(guī)定：“共同共有人對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)共同享有所有權(quán)”。第五十九條規(guī)定：“農(nóng)村集體資產(chǎn)屬本集體成員集體所有”。“成員集體所有”屬“共有”的所有權(quán)形式，集體資產(chǎn)的所有權(quán)就由“公有”變成了“共有”，農(nóng)村土地所有權(quán)也由“集體公有”變?yōu)椤凹w共有”。這與《憲法》中的“集體所有”的“公有”的所有權(quán)形式有著本質(zhì)的不同。

對共有的形式，不同的人有不同的認識，同一人在不同時期也有不同的認識。對共有的形式，有“集體經(jīng)濟組織單獨享有權(quán)利說”

［16］114、“特殊共有說”［18］、“共有和公有同質(zhì)說”［19］、“新型總有說”［19］92、“公有財產(chǎn)主體單一否認說”［20］、“個人和法人契合說”［21］等等，我國資深經(jīng)濟學(xué)家周誠教授對我國農(nóng)村土地性質(zhì)的認識就經(jīng)歷了“共同共有制”、“按份共有制”、“等額享有制”等不同的階段［22］。筆者認為，農(nóng)村土地所有權(quán)由該集體經(jīng)濟組織全體成員“平均共有”既符合經(jīng)濟學(xué)意義，也符合農(nóng)村實際。

（六）“成員權(quán)”和“貢獻權(quán)”之爭

農(nóng)村土地如果屬農(nóng)民“集體共有”，那么應(yīng)該歸哪些人共有？是歸該集體全體人員共有，還是歸對這個集體有貢獻的人共有？農(nóng)村土地如果歸“村委會”所有，應(yīng)該以“成員權(quán)”為標(biāo)準(zhǔn)；如果歸“集體經(jīng)濟組織”所有，應(yīng)該以“貢獻權(quán)”為標(biāo)準(zhǔn)，因為經(jīng)濟組織是應(yīng)該按貢獻權(quán)進行分配的。在目前的體制下，農(nóng)村土地所有權(quán)和分配權(quán)是按“成員權(quán)”確定，還是按“貢獻權(quán)”來確定一直有不同的爭論，現(xiàn)實中的操作也不相同。這種爭論和矛盾在把“村委會”作為一個集體經(jīng)濟組織時表現(xiàn)得尤其突出。

根據(jù)《憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地歸“勞動群眾集體”所有，“勞動群眾”應(yīng)該是指具有勞動能力的人，沒有勞動能力或沒有參加集體生產(chǎn)勞動的人，不應(yīng)對農(nóng)村土地擁有所有權(quán)。但是，我們現(xiàn)在的“村”是在當(dāng)年合作化的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，當(dāng)年的合作社，也并非純粹勞動的組合，所有參加合作社的，都是將屬于家庭所有的全部生產(chǎn)資料和勞動工具帶入合作社的，加入合作社并非只是具有勞動能力的，而是全體家庭成員，在到“高級社”時，事實上就是全體農(nóng)村人員。在這種情況下，“成員權(quán)”等同于“貢獻權(quán)”，或者說二者屬同一體。農(nóng)村土地歸“集體”所有，也就是歸某一集體范圍的“全體人員”所有。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制的深化和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立，“村民”（或農(nóng)民）不再是“社員”的同一語，農(nóng)村中大量存在的一些特殊人群，如未成年子女、超生子女、現(xiàn)役軍人、戶籍關(guān)系遷出的在校學(xué)生、外嫁女、離婚外出、空掛戶等等，還有許多具有“村籍”卻并不居住在村組的“村民”，對村集體經(jīng)濟組織并無多少“貢獻”。此時，建立在公有制基礎(chǔ)上的“成員權(quán)”與“貢獻權(quán)”發(fā)生了分離，建立在村民基礎(chǔ)上的“成員權(quán)”與建立在集體經(jīng)濟組織基礎(chǔ)上的“貢獻權(quán)”發(fā)生了矛盾。

從中國革命的發(fā)展歷程來看，中國革命在農(nóng)村的目標(biāo)就是“實行耕者有其田的土地制度”，“平分土地”在建國初期就成為《中國土地法大綱》的中心內(nèi)容，“鄉(xiāng)村中的一切土地按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配”，“土地不僅作為主要的生產(chǎn)資料，而是獲得政治權(quán)利的象征，在成為土地主人的同時，成為鄉(xiāng)村權(quán)利的獲得者和監(jiān)督者［23］”。因此，在農(nóng)村，土地作為一種特殊的生產(chǎn)資料，從一開始就是基于“成員權(quán)”而不是基于“貢獻權(quán)”。在以土地作為主要生產(chǎn)資料的“集體”中，土地人人有份，對土地收益的分配也應(yīng)該人人有份，個個平等。集體土地所有權(quán)具有國家所有權(quán)和私人所有權(quán)所不具備的社區(qū)性，對土地的所有權(quán)是基于成員權(quán)的，只要某人是該區(qū)域（村或組）的一員，就應(yīng)享有該區(qū)域的成員權(quán)，即使是在農(nóng)村土地承包到戶的今天，這個基本原則也是必須堅持的。至于現(xiàn)實中的特例，原則上應(yīng)遵循法律和集體經(jīng)濟組織的習(xí)慣來解決。

三、結(jié)論

總之，理論和實踐中人們對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體存在著諸多不同的認識，基本上有歸國家所有、歸集體所有和歸農(nóng)民（或村民）個人所有等三種不同的認識，其中歸集體所有是主流的認識，但也存在著很多爭議和矛盾。主要有集體的內(nèi)涵及性質(zhì)之爭、集體的范圍之爭、集體的層次之爭、“村民委員會”和“村集體經(jīng)濟組織”關(guān)系之爭、“集體公有”和“集體共有”之爭、“成員權(quán)”和“貢獻權(quán)”之爭等。但基于現(xiàn)行的法律框架，農(nóng)村土地歸“某一區(qū)域（或社區(qū)）”范圍內(nèi)的“農(nóng)村集體”“經(jīng)濟組織”所有。這個“區(qū)域”可大可小，可以是一個行政區(qū)域，也可以是一個自然區(qū)域，按歷史延續(xù)下來的慣例和有關(guān)法律規(guī)定，以“村”為一個集體范圍較為合適。村委會只是一個群眾性自治組織，不具備行使農(nóng)村土地所有權(quán)的主體資格，該“集體經(jīng)濟組織”是獨立于村委會外的，以土地為主要生產(chǎn)資料，其成員覆蓋該區(qū)域全部成員的一個經(jīng)濟組織。相對于農(nóng)村其他各種經(jīng)濟組織而言，該“集體經(jīng)濟組織”具有生產(chǎn)要素的獨特性（以土地為主要生產(chǎn)要素）、人員構(gòu)成的全體性、區(qū)域范圍的唯一性的特點，農(nóng)村土地所有權(quán)由該集體經(jīng)濟組織全體成員“平均共有”。“鄉(xiāng)集體”應(yīng)予取消，或收歸國有，或視同“村集體”。“組集體”如果直接行使農(nóng)村土地所有權(quán)，“村集體”不管從哪個方面講事實上已不能對其“控制”了，此時的“組集體”可依照《村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定調(diào)整設(shè)置。

本文的論述是在現(xiàn)行法律框架下對農(nóng)村土地所有權(quán)的認識，盡管對其所有權(quán)主體進行了梳理和明確，盡管有關(guān)的法律也在調(diào)整，盡管許多地方也在試點，但由于都沒有觸及農(nóng)村土地所有制的根本性問題，現(xiàn)實中仍存在著諸多問題。可以說目前最嚴(yán)重的經(jīng)濟、社會乃至政治問題，均直接、間接地同土地制度有關(guān)，與土地有關(guān)的幾乎所有的主體，似乎都在違背現(xiàn)行的土地法律、法規(guī)和制度［24］，必須對農(nóng)村土地進行更深層次的改革。

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