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解決包括“三農”問題在內的中國鄉村問題，全面建設小康社會，必須推動鄉村改革。改革什么？怎么改？這是學界議論最多的問題。然而，由誰來推動鄉村改革？誰是鄉村改革的阻力？誰是鄉村改革的動力？理論上的不同回答反映的是態度和認識問題，實踐中的不同選擇卻會極大地影響鄉村改革的目標、進程與結果。有人呼吁“施仁政”、“施德政”，解11有人認為應該“組織農民”、“讓農民自己說話”，有的地方官員在改革實踐中深感阻力重重、缺乏支持，最后不得不遺憾地離開改革崗位。由此可見，當前鄉村改革的動力問題并沒有因中國近現代革命史的啟示而成為一個不言自明的問題，革22而是一個需要通過系統分析予以澄清的問題。

要想看清包括“三農”問題在內的中國鄉村問題，必須選好考察的視角。中央政府——地方政府——農民，縣——鄉——村，城市——鄉村，政治體制改革——經濟發展，外國（特別是美、日等國）農業——中國農業，是考察鄉村問題的應有視角。從政策選擇、政府改革、政治參與的角度分析中央政府、地方政府、農民的政治行為，可以比較清楚地看出各動力要素對于鄉村改革進程的影響。只有系統地看問題，由實然推出應然，才能認清中國鄉村問題的復雜性，避免“盲人摸象”、“頭疼醫頭、腳疼醫腳”。

近十年來，雖然中央政府給予高度重視，連續下發“減負”文件，推行多項改革措施；學界、輿論界給予關注和呼吁，農民也懷有強烈的期待，但各項涉農改革效果有限，問題依然嚴重。其中關鍵原因，不僅在于某些政策設計有漏洞，而且在于鄉村改革動力系統中的各項要素嚴重缺位，中央政府、地方政府、農民在前一階段的鄉村改革中都沒有發揮應有作用，各方都處于某種兩難困境之中，不得不做出某種妥協，以至鄉村改革動力不足、步履維艱。同時各要素也在不斷地發展變化，有利于改革的因素在不斷增長，中央政府、地方政府、農民和學界媒體之間建立良性互動的合作型壓力機制，通過有效整合形成系統性動力，推動鄉村改革取得實質性進展，不僅必要而且具有現實可能性。

本文第一部分概述鄉村問題的由來、鄉村改革的進程以及考察鄉村改革必須關注的幾對關系，為下面關于鄉村改革動力因素的具體分析提供一個基本的框架和思路。第二部分著重分析中央政府在解決“三農”問題、推動鄉村改革中的作用，強調政策選擇的系統性、可行性、前瞻性是中央政府發揮動力作用的關鍵。第三部分分析了縣鄉政府自我膨脹和職能異化的后果，以及地方政府改革進程中的阻力和動力因素，認為鄉村改革的最大阻力是依附公共權力的鄉村既得利益階層，而新動力機制應該注重發揮中央政府、地方改革派官員、農民與媒體的聯合作用。第四部分從成本與收益的角度分析了農民政治參與的困境和出路。第五部分為結語，提出了整合鄉村改革動力系統的建議。

一、鄉村問題及鄉村改革

（一）鄉村問題及其由來

對于中國鄉村問題的認識，知識界有一個逐步深入的過程。開始時認為是農民收入問題，后來認識到是農業發展問題，再后來認識到是“三農”問題（農業發展、農民增收、農村穩定問題），這是一個不小的進步，但仍然不能涵蓋和解釋現實中存在的全部問題。撇開地方政府的鄉村治理和中央政府的政策選擇，不考察生產力與生產關系、經濟與政治的互動關系，囿于農民、農業、農村這樣一個圈子，就難于認識到“三農”問題不在“三農”本身。，33實質上，縣域內出現了綜合性問題，主要包括“三農”問題、地方惡政或政府失靈問題、基礎教育問題、第二、三產業的發展問題，這四個問題之間存在著密切的互動關系。人們常常認為，農業是基礎，農業的發展可以為第二、三產業的發展提供資金積累、原材料、勞動力等等，有人潛意識里把縣域內第二、三產業的不發展歸因于農業的不發展，事實并非如此。如今的農村不僅有大量剩余勞動力，有豐富而廉價的原材料（農產品），而且也有大量的資金積累。有兩點可以證明此種情況：一是農村大量存款通過銀行系統轉移到了城市。法國學者安迪？羅思曼通過對中國“三農”問題的研究發現，農村地區向銀行體系提供了總存款的三分之一，但是只得到了十分之一的貸款。世界銀行指出，甚至連中國農業銀行“也逐漸成為把資金從農村地區轉移出來的中介機構”。的44二是私人與企業逐漸成為鄉村公共借債的重要來源。謝子平、王艷敏在江西G縣和C縣的調查中發現，國內銀行貸款占鄉村兩級負債總量的46.34%，私人（主要是指個體工商戶、包工頭）借款占19.73%，其他單位借款占15.02%，世界銀行貸款占11.43%，上級財政借款占7.46%.由于國家支農力度的持續減弱，加之金融體制改革的推進，鄉村借款越來越依賴非正式渠道。鄉鎮政府和村委會對私人和其他單位構成的民間資金市場有較高的依賴程度，由民間市場提供的資金占到了其借貸總額的三分之一……55在四川省仁壽縣的鄉鎮債務中，銀行借款5603萬元，上級財政借款3686萬元，企事業單位借款2410萬元，私人借款7344萬元，合作基金會借款6681萬元，其他借款1972萬元。企事業單位和私人借款合計9754萬元，占其債務總額的35.22%……66由此可見，農業的確盡到了提供資金、廉價原材料和勞動力等生產要素的責任，但是內地的縣域內第二、三產業仍無起色。這就說明，當前“三農”問題的解決在很大程度上受到后三個問題的制約。

中國的鄉村問題，自近代以來就已經日趨嚴重。人口膨脹使人多地少的矛盾越來越明顯，同時國家權力下沉，從農民身上汲取應付戰爭和推進現代化的資源，地方豪紳也加重了對農民的壓榨，以致農民問題成了中國革命的根本問題。新中國成立后的五十余年，土地平均化使農民問題得到某種程度的緩解，但人地矛盾繼續激化，國家通過稅收和統購統銷的途徑從農民身上汲取現代化資源，通過嚴格的戶籍制度形成城鄉分離的二元結構模式，以農民問題為核心的鄉村問題依然存在。至20世紀90年代，地方政府和權力依附人員日益膨脹，更加直接地與民爭利，成為農民負擔加重的重要原因，以“三農”問題、鄉村治理危機為主的中國鄉村問題日益嚴重，從而引發了新一輪的鄉村改革。

北京大學政府管理學院徐湘林教授認為，造成“三農”問題的原因是復雜的和多方面的，主要在于三個方面：由于農業生產主要依靠的要素是土地和勞動力，地少人多的現狀在相當大的程度上制約著農民增收；因“趕超”發展戰略長期積淀形成的城鄉“二元”社會結構和對農村仍然區別對待的政策，造成農村的相對貧困；縣鄉政府機構人員臃腫，農村管理體制高成本運行，造成農民負擔過重。其中后兩者更具本質性?，F77由此可見，作為政策制定者的中央政府和政策執行者的地方政府，是考察鄉村改革動力因素的重要考察對象。

（二）鄉村改革的進程

鴉片戰爭以后，隨著外國商品的大量涌入、自然經濟的逐步解體，中國的鄉村社會逐漸發生了深刻的變化。20世紀20年代以來，中國鄉村變革的進程可以大致分為四個時期：新中國成立之前，以為代表的土地革命運動和以梁漱溟為代表的鄉村建設運動；20世紀50年代的、集體化以及后來的化運動（在某種意義上是土地革命的繼續）；20世紀70年代末和80年代，家庭聯產承包責任制、村民自治的實行，以及鄉鎮企業的巨大發展；20世紀90年代以后，鄉村變革開始在中央政府的政策結構和鄉村治理模式等更深的層面上展開。

在上述的第三階段，農民在家庭聯產承包責任制的實行、鄉鎮企業的發展等問題上發揮了主動性，其實踐創新得到了中央政府的認可，經歷了從自下而上到自上而下、全面推開的過程。然而，在第四階段，由于改革將在更深的層面上進行，農民能在多大程度上主動進行實踐創新值得懷疑。在宏觀政策選擇和鄉村治理模式問題上，農民要想發揮作用，恐怕絕不會像當年安徽鳳陽小崗村農民按下十七個指印和三個名章就可以搞“包干到戶”那樣簡單，第88而各級政府對于改革的態度將在很大程度上影響鄉村改革的進程。

實質上，與第三階段相比，當今的鄉村改革已經進入一個更為復雜的階段，各方動力作用的發揮在更大程度上受到其他因素的制約。無論是中央政府、地方政府還是農民，單單依靠自身的力量難于解決盤根錯節的鄉村問題；即使是統籌性不夠，也會削弱自身在鄉村改革中的動力作用。在改革由易到難、動力需求變大的情況下，各動力因素的統籌與整合尤其顯得必要。

（三）鄉村改革中的幾對關系

前些年，有的學者在研究鄉村問題時缺少宏觀系統的視角，往往就事論事，沒有從各種復雜的互動關系中找出問題的實質所在。正如徐湘林指出的那樣，盡管鄉村自治和“三農”問題受到知識界的較多關注，但這兩個范疇所涉及問題的相關性卻較少有深入的討論。如今，隨著實踐的發展和新問題的不斷涌現，系統地審視各相關因素之間的有機聯系顯得非常必要，而人們認識的積累和深化使其成為可能。

筆者認為，考察鄉村改革的動力與進程，必須認真分析下面幾對互動性關系及其相關性。

首先，中央政府、地方政府與農民、企業的依賴、合作、博弈關系。這里面不僅包含著中央政府與地方政府的關系、地方政府與農民及企業的關系，還暗含著中央與農民、國家與社會的依賴、合作關系。系統考察這三對關系之間的有機聯系，而不是只考察其中之一，更有利于問題的澄清。1980年以后，中央政府的分權改革使地方政府獲得了廣泛的自主權。趙成根認為，地方政府經濟和財政權力的增加，自主空間的擴展，以及發展地方經濟、增加地方財政收入責任的加重，創造了地方政府積極主動地推動地方經濟發展的強有力的動力機制。放權改革的結果，首先是促進了經濟的快速發展，同時地方利益迅速擴展，地方政府從單純的中央政府人，轉化為能夠與中央政府討價還價的相對獨立的權力主體。地99有的地方政府截留中央政府下放給企業的權力，不執行中央政府針對農民的優惠政策，這說明調整中央政府與地方政府關系不僅要適當放權，還應注意建立監督和制約機制，使地方政府不能濫用擴大了的權力。在調整中央政府和地方各級政府關系的同時，應該調整地方各級政府特別是縣鄉政府與農民、縣域企業之間的關系。否則，農民、縣域企業的發展就可能受到縣鄉公共權力的束縛和制約。在市場經濟條件下，縣鄉政府應該認識到發展經濟的最主要的主體和動力是農民和企業，而自己的責任在于提供公共服務。違反市場規律，以行政權力干預市場主體的合理經濟行為，是前些年內地縣鄉政府的通病?？傊?，從中央政府到地方各級政府特別是縣鄉政府，再從縣鄉政府到農民和縣域內企業，這一條線上的關系應該達到平衡狀態。在失衡狀態下，處于弱勢的農民和企業的發展就很可能受到阻礙。

其次，縣政府、鄉政府與村委會三者之間的依賴、合作、博弈關系。有的學者研究“村”，有的學者研究“鄉”，這些研究都不應撇開縣、鄉、村之間的重要聯系。縣是一個功能基本齊全的基層單位，是一個可供解剖的麻雀，而鄉和村只是這個麻雀的一部分。

第三，城市與鄉村的交換關系。城市與鄉村之間長期存在的不平等交換關系是鄉村問題的重要成因，而城市化、工業化又是解決鄉村問題的最終出路，所以城鄉關系是一個繞不開的視角。

第四，鄉村治理與發展、政治與經濟的辯證關系。鄧小平在1986年就曾指出：“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現?！睂?01這段論述十分適合于當前的鄉村問題，改革鄉村治理模式，已經成為促進鄉村發展的前提條件。

鄉村改革的實質，就是調整這些關系，使其適合生產力的發展狀況。影響鄉村改革進程的動力因素就蘊含在這些關系中，并在這些關系的互動中發揮作用。二、中央政府的兩難處境與漸趨成熟的宏觀政策

（一）中央政府的兩難處境

在“三農”問題凸現的近十年來，中央政府在多種層面上的政策選擇中處于兩難境地，在與地方政府的互動中采取了矛盾的政策和妥協的態度，決定了中央政府在鄉村改革中所發揮的動力作用在相當程度上小于問題本身對其的客觀要求。

從國際來看，以科技為先導、以經濟為重點的綜合國力競爭日趨激烈，處于激烈國際競爭壓力之下的中央政府雖有意愿改善農民的處境、解決“三農”問題，但由于國際競爭的重點在工業、科技、軍事方面，因而在中國和外國這一對矛盾的斗爭中，農業現代化的地位遠低于工業現代化、科技現代化和國防現代化，這一客觀事實將長期存在，所以中央政府用于解決“三農”問題的資源和精力是有限的。事實上中央政府長期奉行以犧牲農業發展和農民利益來發展工業、科技和軍事的追趕戰略，現在雖可逐步減少對農民應得利益的剝奪，但這一戰略在短期內難以徹底改變也是一個客觀必然。

從國內來看，現代化的實質和目標是經濟效益較高的科技和工業現代化，這也是解決“三農”問題的根本出路；但經濟效益較低的農業卻養活著占中國人口大多數的農民，作為“政治人”的中央政府要代表最廣大人民的利益，就應將更多的資源和精力用于解決“三農”問題；然而同樣的投入在農業、農村領域和中西部地區得到的經濟回報較低，在工業、科技領域和東部沿海地區得到的經濟回報較高，作為“經濟人”的中央政府要追求經濟效益最大化，就必須將更多的資源和精力用于工業和科技。在這種兩難處境下，中央政府“代表先進生產力的發展要求”，優先發展工業和科技，也是一種理性的選擇。這雖與農民的長遠和根本利益相一致，但“三農”問題卻是一個現實的、眼前的問題，被“捆綁”了50年、做了50年“無私貢獻”的農民希望現在就“松綁”。農民當前的應得利益和中央政府追求的當前經濟利益最大化之間存在著矛盾，決定了中央政府解決“三農”問題的力度與農民的期待是有距離的，和問題本身的嚴重程度是不相稱的。

盡管中央政府非常重視“三農”問題，比如連續下發涉農文件、實施小城鎮戰略和西部大開發戰略以及稅費改革等等，但中央政府的宏觀政策調整還受制于現實利益結構的制約。中央政府在一些大型工程、提高公務員工資、城市建設、科研開發等方面可以“一擲千金”，但在增加農村基礎教育投入方面卻缺少實際行動。前幾年不少學者論證了征收農業特產稅和屠宰稅的危害，呼吁廢除這兩個稅種，也有學者建議廢除農業稅。屠宰稅終于被廢除，這是一個可喜的進步。2003年上半年，總理明確表示，要創造條件逐步廢除農業特產稅。但改革的漸進性特征在現實中的表現，就是改革的進程比較緩慢。

在中央政府和縣鄉地方政府這對矛盾中，在111中央政府要求地方政府維護群眾利益，不損害群眾利益，維護地方穩定和秩序，以增強執政合法性；同時又要求地方政府發展經濟，上交更多稅收，并提高公務員和教師待遇，而且中央的經濟發展指標需要地方的較高指標來保證，這在客觀上迫使地方政府加重農民負擔，增加并上交更多稅收以顯示政績，增加積累以發展工商業。這種要求實際上也是一種依賴，要求越多，依賴性就越大。所以中央在與地方的博弈中往往作出妥協，對于地方明顯存在的違規行為要么視而不見，要么懲治不力，這就是中央政府不得不經常“三令五申”的原因。

中央政府的一些不切合實際的政策遭到縣鄉政府陽奉陰違的抵制，在相當程度上抵消了各方解決“三農”問題的努力?！袄缂Z食收購政策，中央定價敞開收購，出現虧損由地方財政補貼，產糧大縣工資都發不出來哪有錢補貼？沒有補貼，糧食部門就借機壓級壓價、扣斤扣量……1995年以來，中央的保護價，地方沒有哪一年執行過。政策規定的保護價誤導農民多產了糧食，可是實際上地方不僅不按照保護價收購，而且還限收、拒收，限制多渠道經營，結果就把農民坑得很苦”。年121另外，在財稅體制方面，由于上級政府把好的稅源稅種都收走了，縣鄉政府的財政收入主要靠農民，但由于大氣候的原因，縣鄉政府在教育、交通、電力、通信等各方面的發展任務不減反增，他們往往不是有多少錢辦多少事，而是需要辦多少事就向農民要多少錢。這在客觀上增加了農民負擔。

中央政府推動的改革是漸進式改革，這種改革的特點之一就是尋求在一個利益平衡點上推進改革，這里的平衡就意味著妥協，蘊含著鄉村改革動力不足的深層原因。從具體層面來看，彌合城鄉二元結構的差距，是中國改革獲得成功的一個基本環節。但是，“二元結構的矛盾，從根本上說是城市居民和農村居民的利益矛盾。在二元結構的一體化過程中，如果實行加速一體化的改革戰略，在較短的時期內放開對城鄉戶籍管理的限制，縮小城鄉居民的收入差距，則必然給城市的就業、住房、醫療、衛生、文化教育的發展形成巨大壓力，很可能會造成城市生活質量的下降，損害城市居民的利益；相反，如果實行緩慢推進的一體化戰略……維持甚至擴大城鄉居民收入差距，則必然加劇中國農民的相對貧困，損害農民的利益”。教131在這種兩難之中，處于弱勢的一方往往犧牲更多。建立獨立的工業體系時向農民和農業要積累，沿海改革時要求內地穩定，國企改革時希望農村穩定，長期以來“三農”都處于一種奉獻、犧牲、顧全大局的地位。在當前形勢下，鄉村改革在中國的總體改革格局中仍然處于從屬地位。在過去的十多年中，雖然中央政府出臺了一些文件、政策和措施，要求地方減輕農民負擔、精簡機構，實施西部大開發戰略和城鎮化戰略，實行村民自治，改革戶籍制度，進行稅費改革和糧食流通體制改革等等，但收效不大，有的改革步履維艱，有的改革進展緩慢。

（二）中央政府在涉農問題方面的宏觀政策漸趨成熟

、運動可以說是不成熟或者是錯誤的涉農政策，而自從改革開放以后，中央政府在涉農問題方面的宏觀政策逐步回到了正確的軌道上。20世紀90年代以來，盡管處于兩難境地，但中央政府不停地調整涉農宏觀政策，“摸著石頭過河”式的鄉村改革一直處于緩慢推進的過程中。而今涉農宏觀政策在理論上漸趨成熟，表現在政策的配套性、統籌性、可行性越來越強。比如，在農村稅費改革過程中，發現了縣鄉政府的財政缺口問題，認識到農村稅費改革必須與縣鄉政府精簡機構和人員以及財政體制改革配套進行；在糧食流通體制改革方面，認識到“保護價”的政策成本太大和國營糧站騙國家、壓農民、不可信的事實，經歷了從實行壟斷收購、“順價銷售”到允許私人收購、走市場化之路的轉變，從實行間接補貼到直接補貼種糧農民的轉變；逐步推行戶籍制度改革等等。

中央層面的政策結構調整正在不斷地嘗試和進行之中，但由于受各種復雜因素的制約，不可能一步到位，短期內難以完成，仍然是一個漸進的過程。筆者認為，今后應特別注意以下幾個問題。

第一、要統籌城鄉發展，進一步改革戶籍制度和“暫住證”制度，積極推動城市化和農民非農化進程。同時城市管理法規和政策應以人為本，而不是以市容市貌為本，城管人員的粗暴、違法犯罪式的“執法”行為應該受到必要的約束和制裁。有的城市竟然以維護市容市貌為借口不允許農民穿布鞋進城，這類管理上、文化上、心理上的歧視是戶籍制度之外城市排斥農民的重要樊籬，理應拆除，就像廢除收容遣送制度一樣。

有的人害怕農民進城，唯恐農民工影響城市穩定。到底是在城市中解決農民問題還是在農村解決農民問題？值得認真研究。

第二、要進一步解放思想，從成本與收益的角度調整糧食安全政策和耕地保護政策，降低糧食安全政策的代價，使其有利于鄉村第二、三產業的發展和農民的非農化創業實踐。

第三、要統籌縣域內第一、二、三產業的發展。金融政策要在尊重市場規律的前提下有利于縣域內中小企業融資，鼓勵縣域內第二、三產業的發展。稅收方面應有利于民間資本積累，輕徭薄賦，逐步降低直至取消全部農業稅費，讓農民休養生息，不可竭澤而漁。提供更加公平合理的政策服務，取消一切不合理的政策限制，為第二、三產業的發展提供優良的政策與法制環境，鼓勵農民自主創業，而不是由縣鄉政府出面創辦企業。

中央和省級財政應該投入更多的資源用于解決鄉村問題，應加大對于縣域內公共事業的投入，主要是基礎教育、交通電力、必要的水利建設等方面，而不是有人建議的直接投入農業。直接投入農業這樣的經濟行為要讓農民（市場主體）根據市場情況自主決策。實際上，農業的發展空間相對來說非常狹窄，投資回報率低。當投資增加到一定程度后，邊際收益就會遞減直至為零。如果增加投入可以解決農業發展問題，那么不用政府增加投入，農民自己就會想方設法增加投入，工商界企業也會大批進入農業。面對農業這個利潤遠遠低于社會平均利潤甚至虧本的產業，理性的選擇是退出而不是增加投入。所以建議中央政府補貼農業、增加農業投入是不現實、不可取的。對141

農民的最終出路是非農化——離開農業、轉入其他行業。如果政府擴大農業投入，賠本也要繼續把廣大農民拴在土地上，似與農民非農化的最終出路背道而馳。筆者贊成增加對“農民出路”的投資，增強大、中、小城市及縣城中的非農產業對農民的吸納與轉化能力，促進、鼓勵、保護民營經濟發展，營造適于“農民”生存、發展、創業的空間。要為進城的“農民”提供服務，為其營造安身立命之所，使其在城里穩定下來，轉化為非農。

第四、走出“政治改革——社會穩定”的怪圈，從保持靜態穩定向追求動態平衡轉變，在改革中保持社會穩定。第151

第五、當前鄉村改革的重點應該是推動縣鄉政府機構改革和職能轉換，改善鄉村治理。應注意縣鄉兩級政府改革的統籌性，而不應孤立地搞鄉鎮政府改革。

（三）中央政府是當前鄉村改革的主導性動力

開始于20世紀70年代末的中國改革，是一場中央政府主導的自上而下的漸進式改革。所以在當前鄉村改革中，中央政府仍是不可替代的主導性動力，這是一個客觀事實。首先，中央政府有推動鄉村改革、解決“三農”問題、重建合法性或防止合法性資源流失的強烈意愿，并在實際推動著各項涉農改革，如戶籍改革、稅費改革、糧食流通體制改革等等。其次，中央政府掌握著解決鄉村問題的必要資源，比如政策資源。最后，忽視中央政府的動力作用，僅僅寄希望于農民的政治參與、“讓農民自己說話”，不是現實的選擇，無益于問題的解決。

中央層面的政策建議者和制定者，其個人利益與鄉村改革基本上沒有沖突，所顧慮的只是改革的政治后果和長遠變數，因而相對能夠撇開個人糾葛，果斷改革。而縣鄉政府官員及其依附人員卻難于在縣鄉改革中直接受益，其中大部分人反而會丟飯碗或者損失若干灰色利益，對于他們來說，改革屬于非帕雷托改進，因而他們具有阻礙改革的利益誘因。

中央政府動力作用的發揮取決于宏觀政策的正確性和系統性。如果宏觀政策缺乏系統性和可行性，則中央推動鄉村改革的努力會在很大程度上被各種阻礙因素化解于無形?！爸醒胝呤呛玫模幌旅娴耐嶙旌蜕心钔崃恕?。這種說法值得推敲。路線確定之后，干部就是決定因素。好的科學的政策，必然包括改革下面“念經的和尚們”，使其不能把“好經”念歪。一個無法執行的政策，即使它本身很好，也沒有現實意義。然而，這卻是“摸著石頭過河”式的改革所必然付出的代價?？傊?，中央宏觀政策的正確性、系統性、可行性對鄉村改革的進程具有很大的影響。

、縣鄉政府改革中的多方博弈關系和新動力機制

（一）縣鄉政府自我膨脹和職能異化的后果

20世紀80年代中期以后，隨著農業的增長、農民收入的增加、縣域經濟的發展和地方政府自主權的擴大，縣鄉政府機構和人員的自我膨脹現象異常嚴重。據國家統計局等11個部委對全國1020個有代表性鄉鎮的抽樣調查，平均每個鄉鎮黨政內設機構為16個，其人員平均158人，超過正常編制的2～3倍；平均每個鄉鎮下屬單位為19個，其人員達290余人，嚴重超編。現在一個中等鄉鎮的工作人員就超過了20世紀50年代一個普通縣的編制人數。吳理財、李芝蘭在洪鎮調查時發現，鄉鎮黨委和政府經歷了向科層組織發展的過程，內設機構不斷細化。原來為1人的黨委委員、干事、助理員，分別演化為相應的部、委、辦（所、站）等機構，鄉鎮還仿照上級政權組織增設了人大、政協等機構。人161據曹錦清在河南的調查，縣級政府也有類似的情況。譚同學在對湖北省S縣縣鄉機構設置進行實證分析中發現，從縣的層面來看，各機構之間條塊分割、重復建設，在人力、物力、財力上重復投入，遇事卻往往互相推諉、效率低下。例如，對于工業極為不發達的農業型縣來說，企業局、工業局、輕工局的機構設置無疑顯得太過細化，對于以農村財力為生命線的S縣財政來說無疑是一種極為奢侈的機構設置。縣171山西某縣設有鄉鎮企業局，鄉鎮設企業辦，卻沒有一個鄉鎮企業。山181機構膨脹的背后是人員膨脹。曾長期擔任鄉鎮黨委書記李昌平說：“我80年代中期當鄉書記時，一個鄉政府才10來個干部，現在100多人了。過去財稅所才223人，現在分成了財政所、國稅所、地稅所，一般都有50多人，這些人都靠農民養活，我們用這么多人，從來沒有問過農民‘同不同意’?！倍?91在縣鄉兩級，除了所謂編制內和編制外人員，實質上還有其他權力依附人員，他們通過依附公共權力獲得項目，成為某種意義上的食利者階層。這些無疑都增加了農民負擔。

與縣鄉政府自我膨脹相伴隨，縣鄉政府的職能也經歷了一個逐步異化的過程。在過去的一二十年中，在縣鄉政府，特別是在內地縣鄉政府，“吃飯財政”，“負債財政”，貸款、借債發工資，逐漸成為普遍現象。稅收取之于民用之于民，在相當程度上成了空話。除了維持吃飯和“開門”，縣鄉財政已無錢辦事，無法正常提供相應的公共產品，于是出現了“地方政府失靈”現象。雖然現行財政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重是重要原因之一，但縣鄉機構和人員臃腫也是直接的原因。各機構利用自身的辦事權搭車收費，比如辦理結婚證要同時購買民政所提供的高價物品，蓋個章、辦個手續就要給管“章”的人送點好處，否則免談。有些地方的縣鄉政府官員及其依附人員成了麻煩制造者和秩序破壞者，基層政府成為掠奪性政府，走向了自身職能的反面。

20世紀90年代的一個怪現象就是：在城市，政企分開逐步深化，國企民營化浪潮一浪高過一浪；而在鄉村，卻是盛行縣鄉政府運用行政力量催生“鄉鎮企業”，指揮農民種什么不種什么，這與市場經濟的理念背道而馳，結果“鄉鎮企業”沒搞成，落下了一堆債務，農民按政府指示種田虧本，政府卻不負責任，加重了農民負擔，致使怨聲載道。市場經濟在客觀上要求縣鄉政府弱化權力、轉變職能，然而這卻是一個較為緩慢的過程。

縣鄉政府的自我膨脹和職能異化帶來了嚴重的后果。從政治的角度來看，表現為干群沖突增多、關系緊張，合法性資源流失，治理成本升高，社會穩定受到負面影響；從經濟的角度來看，表現為農民負擔加重，縣域內第一、二、三產業發展相對緩慢，地方惡政和政府失靈問題阻礙了縣域經濟發展。政治后果會帶來經濟后果，而經濟后果本身在某種意義上就是政治后果。在英國資產階級革命中有一句著名的口號：“不經議會同意，國王不得征稅?！笨梢哉f這是資本主義社會生產力發展的必要條件。而在近一二十年中，中國鄉村則缺少一種制約縣鄉政府隨意征稅收費的有效機制，而這種機制正是縣域中民營經濟發展壯大的必要條件。因此，削減和制約縣鄉政府權力，把鄉村官僚社會改造成一個商業性市民社會，應成為鄉村變革的重要內容。

（二）縣鄉政府的兩難困境和政府改革動力分析

在現行體制下，縣鄉政府主要承受著來自上級政府（中央政府及其地方代表）、縣鄉既得利益階層和農民這三方的壓力。處于夾縫之中的縣鄉政府往往多頭受氣，處境尷尬，同時也常常瞞上欺下為害農民。如果某項工作搞不好或者不令上級滿意，上級就會一手拎著烏紗帽，一手揮舞著“一票否決”的大棒，使縣鄉主要官員不敢怠慢。即使上級的要求不合實際，縣鄉官員也往往不敢在過高的任務目標上據理力爭，而是敢不擇手段、采取勞民傷財甚至違法的手段去完成不合實際的任務以博得上級的歡心，盡管這種手段會激起民憤且為上級所反對。比如計劃生育工作，上級一方面定了指標，一方面要求依法行政。下級不會在指標上討價還價，但卻敢于違法行政，采取打人拆房牽牛甚至逼到農民家破人亡的辦法?！艾F在農民外出太多，他在外地超生，我們怎么管得了，可一查出來，就是一票否決受處分”。出202縣鄉官員不僅要承受上級的壓力，還時時面臨著下面的壓力：群眾不滿意就上訪上告甚至聚眾反抗或者自殺鳴冤，一旦事情鬧大媒體介入，縣鄉官員就難于收場。此外，在機構改革方面，由于應該被精簡的人員大多都有這樣那樣的背景，有的地方整個縣公安局都是由一個家族控制，縣委書記都奈何不得。有的地方整個縣鄉官場已經形成了一個由關系和金錢織成的幾乎密不透風的半封閉或全封閉的網絡系統，可謂牽一發而動全身，縣鄉政府要精簡機構卻時時受著既得利益階層的制肘。由此可見其兩難處境之一斑。

在這種兩難困境中，縣鄉政府改革（主要表現為機構人員精簡與職能轉換）的動力明顯不足，阻力重重。

對于一些立志于改革的縣鄉官員來說，在改革中將失去某種利益的公共權力依附人員是改革的阻礙力量。在既得利益階層和分利集團面前，縣委書記、鄉黨委書記的力量就顯得太渺小了。就拿一個鄉來說，大大小小的干部、教師和權力尋租人員，隊伍一年比一年壯大，從總體上來說一個鄉書記根本無法抗拒。決定鄉書記是否能繼續干下去的人不是普通農民，而是鄉里的干部、教師們的輿論和評價，他們不但掌握著話語權和更多的評價機會，而且他們更有能力和關系渠道向上級施加影響。他們中的個別人可能與某副縣長或某局長有親戚或金錢關系，一個小小的鄉書記恐怕奈何他們不得。更多的時候，縣鄉官員自身及親屬朋友已經成為分利集團的主體，單靠某個書記要改革，要去改變整個利益分配機制，其阻力之大可想而知。李昌平在湖北省監利縣棋盤鄉推行改革的結果是被迫辭職；原安徽省利辛縣委書記夏一松拒收禮金，立新規滌蕩積弊，結果大量的恐嚇、侮辱接踵而來，有人揚言“夏一松不除，利辛難安”，最后夏一松僅當了180天的利辛縣委書記就被調離。天212由此可見，個別縣鄉官員一旦成為鄉村改革的現實動力，而又缺少來自上面的支持，就會很快被扼殺或排擠，出現逆向淘汰的現象。

帕金森定律揭示了縣鄉機構、人員膨脹、縣鄉政府改革動力不足的原始動因。英國著名管理學家帕金森在分析組織機構臃腫、人浮于事、效率低下的原因時，指出人員的晉升機會與機構數量成正比，所以人們總是希望增加機構。對于一個不稱職的官員來說，他可能有三條出路，一是申請退職，將位子讓給能干的人；二是讓一位能干的人來協助自己工作；三是任用兩名水平低的助手。對于這位不稱職的官員來說，第一條出路是走不得的，那樣他會失去許多利益；第二條路同樣也不能走，因為那樣會使自己多出一個有力的競爭對手；看來只有選擇第三條路最為適宜。于是，兩個平庸的助手分擔了他的工作，而自己則能高高在上發號施令，同時也沒有人成為自己晉級的障礙，而下級既然能力不濟，他們又會上行下效，為自己找兩個更加無能的助手。如此惡性循環，就會形成機構重疊，人浮于事，扯皮推諉，效率低下的行政管理體系。帕金森定律告訴我們：不稱職的行政首長一旦占據領導崗位，龐雜的機構和過多的冗員便不可避免，整個行政管理系統就會形成惡性膨脹，陷入難以自拔的泥潭。據報載，某年在山東菏澤地區水利局實行銀行工資兩個月后，職工們竟發現多出了34張“嘴”，有34名非水利局職工擁有水利局職工的工資帳戶。后經查實，這多出的34張“嘴”都是水利局干部的親屬，其中21人是水利局副科級以上干部的子女，9人是正在學習的大中專學生。在以“苦甲天下”而聞名的寧夏西海固地區同心縣，部分干部違法亂紀，大量超編進人，致使這個國家級貧困縣吃“皇糧”的人數畸形膨脹。冗員吃空了財政預算、補貼，就連專項資金也被挪用。在這個僅有33萬人口的貧困縣里，吃“皇糧”者高達1.1萬人，全縣超編人員高達2800多人。多222“由于工資支出預算由上級部門制定，鄉鎮財政沒有任何減低這部分預算的積極性，精簡人員實際上意味著放棄這部分預算撥款”。何232由此可見，縣鄉官場內部很難產生足夠的改革動力，這種情況對鄉村改革的進程會產生負面影響。

綜上所述，鄉村中依附公共權力的分利集團是鄉村改革的阻力，而個別基層改革派官員是潛在動力而難于成為現實的動力。在此情況下，縣鄉政府改革的動力因素應該從上下兩個方向尋找：中央政府和農民。沒有來自上面的支持和壓力，縣鄉政府改革就難于展開；沒有來自下面的支持和壓力，縣鄉政府改革的成果就不能保持。近年來關于鄉鎮政府是去是留的討論十分熱烈，有人主張鄉鎮自治，有人主張“縣政、鄉派、村治”等等。筆者認為，關于鄉村治理模式的組織制度設計要考慮到縣鄉兩級政府改革的關聯性，從縣鄉村一體的角度統籌考慮縣、鄉政府改革。應考慮到農民對于降低鄉村治理成本的需求，因為這個成本是由農民來承擔的。任何增加成本的改革無論從長遠來看多么美好，都會在當前造成消極后果。縣鄉政府的行為應受到符合市場原則的監督和制約，如果縣鄉政府內部不能做到分權制衡，那么就更加依賴于通過外部多種力量的聯合約束機制來防止地方惡政或政府失靈現象的發生。這里所說的外部力量就是上面的中央政府、下面的農民和相對獨立的媒體與知識界。

（三）壓力型體制的改造與重建：新動力機制

根據榮敬本等人的定義：所謂“壓力型體制”，指的是一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。縣、鄉黨委和政府把這些任務和指標層層量化分解，下派給下級組織和個人，責令其在規定的時間內完成，然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲。由于這些任務和指標中的主要項目均實行“一票否決”制（即一旦某項任務沒有達標，就視其全年工作成績為零，不得給予任何獎勵和先進稱號），所以農村各級組織始終是在這種評價體系的沉重壓力下運行。種242

在這種壓力型體制下，由于政績考評方式是上級考評下級，縣鄉官員任免升遷的決定因素還是上級官員，于是“一些官員為了向上級部門突出自己的政績，大搞集資活動，搞勞民傷財的浮夸建設，加重企業和農民的負擔”。1994年11月某省有一個批文下達到開封市與開封縣，說“全國明清時代的四大名鎮唯獨我省的朱仙鎮落后了，我們臉上無光，希望朱仙鎮加快發展”。不久，“年輕氣盛的尚某調往朱仙鎮任黨委書記。他雄心勃勃，想大干一番，以顯政績。提出‘兩年再造一個朱仙鎮’的浮夸口號。拆舊房，修馬路，疏河道，建旅游景觀，造商場，蓋辦公大樓。大規?；ㄍ顿Y的錢從何處來？一是召集各工程隊帶資參建，二是貸款，三是向全鎮村民高額征集。據說，1995年向每人攤派四五百元之多，相當于村民全年一半以上的家庭收入，于是民怨四起”。年252有的縣官搜刮民脂民膏建“度假村”而不管是否會有人來度假，有的要求農民大種某種農產品而不管銷路價格如何。此類樹政績行為在二十世紀九十年代的鄉村可謂不勝枚舉。即便是在群眾中口碑不錯的“清官”也不敢在政績問題上掉以輕心。據原陳留鎮黨委書記介紹，“1994年，省里下達文件說，農民是否種棉，種多少，可由農民自己選擇，政府不加干涉。這一年，陳留鎮的棉花產量由原來國家定購的300萬斤下降到五十萬斤。然而某中央領導來視察，重申國家收購的原定指標，于是陳留鎮便有250萬斤的收購缺口。當時的定購價是每百斤450元，而市場價每百斤800元以上。這樣，陳留鎮村民只能到鄰縣按市價收購棉花，并按定購價賣給國家，光這一項，增加了陳留村民共計八九百萬元的負擔。陳留村民都掉著眼淚到鄰縣去收購棉花，并按期完成棉花定購任務?？戳苏娼腥烁袆印?。元262按理說這位“清官”以及縣里官員應該向上級反映實際情況，請求減少定購任務，但是他們沒有這樣做。為了不給上級留下工作不力的印象，他們寧肯讓農民“掉著眼淚到鄰縣去收購棉花”?？h鄉官員的“政績”里有多少是農民的血淚，又有多少給農民帶來了福祉，這實在是一個值得深入研究的大問題。

壓力型體制的本意是想看政績用干部，這本無可厚非，但由于無法很好地解決誰來衡量政績及衡量標準問題，結果就出現了事與愿違的結果。在政績的內容上，過去偏重經濟發展的因素，忽視了社會治理的因素。如果能夠把群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應、贊成不贊成當作衡量地方政府官員政績的核心標準，那么就能在很大程度上避免壓力型體制的上述弊端。在誰來衡量政績問題上，以農民為主的縣域內民眾應該成為主要的評價者。

有人主張消除“壓力型體制”，實際上可能誤解了榮敬本等人建立民主合作型體制的建議。民主合作型體制是壓力型體制的完善形式，其中并沒有消除壓力，也不應完全消除壓力。沒有壓力，沒有適當的監督、制約和評價機制，地方政府的惡政和失靈問題靠什么機制避免？問題的關鍵不在于壓力，而在于誰來施壓。事實證明，在現行體制下，如果不依靠農民，中央政府的壓力可能會結出惡果；如果沒有中央的支持，農民的壓力就很難產生應有效果。榮敬本等人認為，在民主合作型體制中，各級地方政府促進本地經濟和社會發展的壓力和動力既來自上級政府，又來自當地民眾；中央與地方、政治組織與經濟組織之間進行適當分工，明確各自的職責、權利與義務，使參與各方共享合作收益，從而為合作創造必要條件。政272

總之，要理順中央政府、縣鄉地方政府與農民及企業之間的關系，提高農民的組織化程度，發揮農民的作用，依靠農民，真正把群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應、贊成不贊成作為評價政績的核心標準；建議由媒體或獨立的民意調查機構收集民意，收集民眾對縣鄉政府及其主要官員的評價，以此作為縣鄉官員政績考核的參考標準；在中央、農民、媒體之間建立暢通的聯系機制，聯合監督、制約地方政府的權力，是改造原有壓力型體制、建設新型動力機制的關鍵，也是加快鄉村改革進程的必由之路。四、政治參與：農民的困境與出路

（一）農民政治參與的困境：成本與收益分析

不少學者主張建立農會、“讓農民自己說話”，實質上是希望發揮農民政治參與的作用。在當今中國，農民不僅缺乏政治參與的渠道和有效機制，而且在現有機制下農民政治參與的效果十分有限。在求告無門的情況下，有的農民與縣鄉干部拼命，有的選擇自殺，近年來農民自殺、自焚的消息時常見諸媒體。農民為何渴盼“包青天”為民做主？而不是像有些學者希望的那樣自己為自己做主？實質上，農民不僅缺乏為自己做主的大環境，而且缺乏相應的能力、財力資源。

選舉投票和“上訪”是中國農民政治參與的主要形式。但由于選舉投票只是在非常狹窄的范圍內進行，由農民直接選舉出來的村委會干部和形同虛設的縣鄉人大代表并不能真正維護農民利益，所以選舉投票這一參與形式在目前情況下對于農民來說意義不大。在這種情況下，“上訪”成了農民不得已的選擇。

所謂“上訪”就是公民到政府機關反映問題的過程，這是我國法律賦予公民的基本權利。“上訪”現象在中國具有悠久的歷史，比如古代“攔轎喊冤”或者長途跋涉到京城告御狀現象。農民之所以“上訪”，往往是因為問題在正常的渠道得不到合理解決，只好向上級政府機關或者更高的政府機關越級反映問題。作為一種重要的矛盾調節手段，事實上，“上訪”卻不被地方政府所認可。在許多地方，官員們將上訪者拒之門外，甚至暴打、威脅、抓進監獄。在某些官員看來，上訪就是有罪，甚至比殺人放火、攔路搶劫還罪不可赦。每當有上級領導到下面檢查工作，某些地方官們第一個要擺平的對象就是上訪者，千方百計要防止發生“攔轎”喊冤的現象。如282

自由撰稿人艾邦對“上訪”進行了如下社會經濟分析。首先，“上訪”導致了巨額的上訪者的上訪成本。這包括上訪人員放棄工作的機會成本、長途跋涉的旅途、食宿成本、特別是沉重的心理成本等等。據資料顯示，為了追求“公道”，上訪者往往是傾家蕩產。其次，接待上訪者的部門也有巨大的成本，包括接待機構的建立成本、人員的工資成本、接待成本、各項固定、非固定的成本以及由此導致的社會機能調適成本等等。第三、各級官員往往對上訪現象遮遮蓋蓋，威脅利誘等，導致大量的遮掩成本和威脅成本。第四、“上訪”可能導致機構癱瘓。當作為補充手段的“上訪”成為普遍使用的手段、形成“慣例”的時候，必然加大信訪部門的任務，從而導致機構重疊，久而久之，就會多出一個“功能齊全”的“信訪”機構。最后，“上訪”還會導致社會資源的扭曲，使正常用于生產、社會經濟發展的資源轉入“上訪”這一由于協調解決矛盾不力引起的非生產領域，導致社會福利的巨大損失。另外，“上訪”的起因在于基層的矛盾在基層得不到公正的解決，開始僅僅表現為范圍很小的矛盾，隨著“上訪”的升級，上訪者對社會和制度的失望和懷疑逐級加大，矛盾也由低到高隨之升級，甚至上升到個人與國家的矛盾。矛盾得不到及時合理的解決，對社會穩定產生重大影響。，292由此可見，以“信訪”制度為代表的現行農民政治參與機制，對于政府和農民雙方來說，都有成本過大、收效甚微的問題。在這種情況下，農民渴望鄉村改革，但大多抱著等待或忍耐的態度，只有少數農民積極參與，成為鄉村改革的現實動力，而多數農民仍是潛在動力。

農民的分化使農民對政治參與的態度不同。為了分析的方便，我們可以把農民分為四種人。第一種人：在上面“有人”的農民（約占行政村戶數的5%左右）。他們的親戚在外（比如中央、省市、縣鄉）有較體面的工作和一定的社會地位，本人生活可能溫飽有余或者較為富裕，在村里受到村民、村干部的尊重，因為其親戚甚至其本人就是原有體制的受益者，所以他們一般不會與縣鄉政府對抗，只有其家里的確出了事受到嚴重傷害或委屈，才由其上面的親戚出面為其尋回公道。第二種人：較富裕但“朝里無人”的農民（約占行政村戶數的30%左右）。他們通過辛勤經營收入較多，其被政府拿走的勞動剩余在其總財富中所占比重相對較小，對其生活質量影響較小，因而他們在農民和基層政府這對矛盾的互動中往往旁觀或只在其感興趣的時候和領域積極進取，極少不顧一切地與基層政府對抗。第三種人：剛剛溫飽的農民（約占行政村戶數的55%左右）。他們需要節衣縮食來湊醫藥費、孩子的學費、化肥農藥錢等等，農村稅費稍有增加對他們的影響就很大，因而他們非常痛恨官員吃喝腐敗和不合理攤派，但其大多數仍然抱著等待清官或忍耐的態度，只有極少數會采取行動上訪上告或與官員直接斗爭。第四種人：比較窮的農民（約占行政村戶數的10%左右）。他們特別窮困的原因一般有：主勞力智力低下或有重大疾??；供養了幾個學生比如高中生、大學生結果被高額學費拖垮。前者因缺少能力、威信、見識，無法在農民與官員的互動中發揮作用；后者對子女的未來社會地位抱有較高的期望，不會輕易與官府對抗。

從另一方面來看，農民寧愿忍耐的原因主要是博弈的成本大、收益小。若為了多則幾百元、少則幾十元的負擔而和政府對抗，代價往往是坐牢、挨打、落下某種影響后展的罪名，上訪上告不僅需要自付交通費食宿費，還會耽誤自家農活或打工掙錢。如果失敗一切白費，如果成功大家受益，對挑頭者并沒有特別的好處。據于建嶸在湖南的調查所載，一個減負代表彭某就被捉走判了刑。且讓我們看看另兩個農民是怎么說的：

彭說：農歷11月25日夜里，政府就派人到處捉減負代表。農歷11月28日晚，到我家里捉我，我聽到消息后從后門跑了。事實上我不是減負組代表。

范說：只要捉到的，就打……減負代表讓群眾解救出來，自此之后，減負組就沒有活動了。

問：為什么減負組沒有活動了？

范答：怕打。而且，組織起來減負，得到好處是全體村民的，出了問題是自己的。

問：你們現在是否上訪？

范答：想是想上訪，但一個沒有錢，另一個沒有什么用。

彭答：主要是沒有經濟援助，沒有錢告狀。老婆孩子也不同意去搞這些對自己無益的事。個人來為社會上服務要有能力。彭303

此外，有的地方政府還對農民實行了超經濟強制，動用公安人員甚至黑社會勢力以非法手段強迫農民繳納各種稅費和攤派。“同時，有關部門制定各種土政策規定，不完成稅費任務，就不準參軍，不準結婚，不準生小孩（不給計劃生育指標），通過所謂的合法手段來剝奪公民的法定權利”。不313在這種情況下，農村精英的最佳選擇是出走而不是留下來與縣鄉政府對抗。他們通過外出打工、經商、求學、參軍，或永遠或暫時地避開了農村的那些矛盾和煩惱，并在金錢或地位方面獲得了比留下來對抗要高得多的回報。近年來雖有一些“農民反抗”事件發生，但從全國來看仍屬少數。一般來說，只要能活命、能吃飽或者能逃避，絕大多數農民更愿意采取妥協的態度，是不會為了幾百元不合理負擔而冒著生命或坐牢的危險去和官斗爭的。

（二）出路：重建農民利益表達和政治參與的渠道和機制

面對農民利益表達和政治參與渠道不暢通的事實，越來越多的人主張提高農民的組織化程度，將非制度政治參與制度化，擴大基層民主選舉范圍。筆者認為，必須重建農民利益表達和政治參與的渠道和機制，但新渠道新機制的運作成本要和中央、地方、農民三方的經濟承受能力相適應，使其具有可行性。

在建立農會問題上，必須解決農會的經費來源和獨立性問題。如果農會經費來自政府，則其獨立性值得懷疑。依附于政府、缺乏獨立性的農會，其作用的發揮會非常有限，有現今工會的表現為證。如果農會的經費來自農民，農會領導真正由農民選舉，農會則具備了代表農民利益的可能，但在現今農民剩余很少的情況下，再養活一個農會對于農民來說是一個新的負擔，這個“負擔”能給農民謀得的利益注定是很小的（甚至可能是負數）。農會成立之后，農會的“領導們”就在某種程度上掌握了對農民發號施令的正當性，如何避免農會脅迫（直接脅迫或心理文化風俗習慣層次上的脅迫）農民入會、交會費問題，是一個值得考慮的問題。如果沒有農民的廣泛參與，農會領導可能會異化，是難于讓人信任的。農民選舉出來的村委會尚且可以吃垮農民，農會為什么不會異化為另一個工會或村委會？所以，沒有中央層面的較大政策調整，農會的作用值得懷疑。如果要求農民廣泛參與，則交易成本過高。農民參與農會可能會增加收益，但只有當參與農會的成本在總收益中只是一小部分，農民參與的積極性才會增高。

有的學者反對知識界人士充當農民利益的“代言人”，主張“讓農民自己說話”，其實這是陷入了一個誤區。強調發揮農民的自主作用當然是應該的，但不應忽視中央政府、媒體和知識界的作用。盡管從理論上說縣鄉官員應代表農民的利益，但事實上縣鄉公共權力依附人員的個人利益與農民的利益之間往往存在沖突。在此情況下，誰來代表農民利益？應該是農民自己，但同時農民必須借重中央、媒體和知識界的力量。農民應該有自己代言人，因為9億農民無法集體發言，而知識分子的發言更概括、更深刻、更能揭示問題的實質。有人說：“農民怎么表達自己苦難呢？他就會說：”我苦?。≌婵喟?！‘至于怎么苦，深層原因何在，他就說不出來了“。這雖然有點夸張，但知識分子比農民更能表達、更有表達渠道、更知道如何表達、更易于影響政府決策，卻是一個事實。如今”三農“問題受到政府高度關注，影響到中央政府宏觀政策的制定，實際上參與討論的知識分子自覺不自覺地發揮了”代言人“的作用。

在現實的農民政治參與活動中，農民的表現常常是：為抵制稅費（很多時候是不合理的收費）而與縣鄉政府發生沖突，甚至包圍、打傷政府公務人員，為某種“冤情”而上訪，總體上來說農民的認識并沒有從個人具體的經濟利益上升到要求改革地方政府的高度，而改革地方政府的呼聲和實踐是來自于知識界和上級政府。由此可見，“組建農會、讓農民自己說話”的主張，有一定局限性。筆者非常贊成“讓農民自己說話”，但這必須與發揮知識界、媒體的作用聯系起來，否則，農民要么是說不好、表達不好，要么是沒處說。農民直接與政府對話很容易造成沖突，如果知識界和媒體在農民與政府之間架起一座橋梁，發揮協調作用，這樣的機制更有利于社會穩定和問題的解決。

總之，要加大縣鄉機構和人員精簡的力度，同時擴大民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的范圍，必須充分發揮農民和媒體對于縣鄉政府的監督作用，在中央、地方、農民和媒體之間建立制度化的聯系機制。這種機制，將會對鄉村改革的進程起到促進作用。

四、政治參與：農民的困境與出路

（一）農民政治參與的困境：成本與收益分析

不少學者主張建立農會、“讓農民自己說話”，實質上是希望發揮農民政治參與的作用。在當今中國，農民不僅缺乏政治參與的渠道和有效機制，而且在現有機制下農民政治參與的效果十分有限。在求告無門的情況下，有的農民與縣鄉干部拼命，有的選擇自殺，近年來農民自殺、自焚的消息時常見諸媒體。農民為何渴盼“包青天”為民做主？而不是像有些學者希望的那樣自己為自己做主？實質上，農民不僅缺乏為自己做主的大環境，而且缺乏相應的能力、財力資源。

選舉投票和“上訪”是中國農民政治參與的主要形式。但由于選舉投票只是在非常狹窄的范圍內進行，由農民直接選舉出來的村委會干部和形同虛設的縣鄉人大代表并不能真正維護農民利益，所以選舉投票這一參與形式在目前情況下對于農民來說意義不大。在這種情況下，“上訪”成了農民不得已的選擇。

所謂“上訪”就是公民到政府機關反映問題的過程，這是我國法律賦予公民的基本權利?！吧显L”現象在中國具有悠久的歷史，比如古代“攔轎喊冤”或者長途跋涉到京城告御狀現象。農民之所以“上訪”，往往是因為問題在正常的渠道得不到合理解決，只好向上級政府機關或者更高的政府機關越級反映問題。作為一種重要的矛盾調節手段，事實上，“上訪”卻不被地方政府所認可。在許多地方，官員們將上訪者拒之門外，甚至暴打、威脅、抓進監獄。在某些官員看來，上訪就是有罪，甚至比殺人放火、攔路搶劫還罪不可赦。每當有上級領導到下面檢查工作，某些地方官們第一個要擺平的對象就是上訪者，千方百計要防止發生“攔轎”喊冤的現象。如282

自由撰稿人艾邦對“上訪”進行了如下社會經濟分析。首先，“上訪”導致了巨額的上訪者的上訪成本。這包括上訪人員放棄工作的機會成本、長途跋涉的旅途、食宿成本、特別是沉重的心理成本等等。據資料顯示，為了追求“公道”，上訪者往往是傾家蕩產。其次，接待上訪者的部門也有巨大的成本，包括接待機構的建立成本、人員的工資成本、接待成本、各項固定、非固定的成本以及由此導致的社會機能調適成本等等。第三、各級官員往往對上訪現象遮遮蓋蓋，威脅利誘等，導致大量的遮掩成本和威脅成本。第四、“上訪”可能導致機構癱瘓。當作為補充手段的“上訪”成為普遍使用的手段、形成“慣例”的時候，必然加大信訪部門的任務，從而導致機構重疊，久而久之，就會多出一個“功能齊全”的“信訪”機構。最后，“上訪”還會導致社會資源的扭曲，使正常用于生產、社會經濟發展的資源轉入“上訪”這一由于協調解決矛盾不力引起的非生產領域，導致社會福利的巨大損失。另外，“上訪”的起因在于基層的矛盾在基層得不到公正的解決，開始僅僅表現為范圍很小的矛盾，隨著“上訪”的升級，上訪者對社會和制度的失望和懷疑逐級加大，矛盾也由低到高隨之升級，甚至上升到個人與國家的矛盾。矛盾得不到及時合理的解決，對社會穩定產生重大影響。，292由此可見，以“信訪”制度為代表的現行農民政治參與機制，對于政府和農民雙方來說，都有成本過大、收效甚微的問題。在這種情況下，農民渴望鄉村改革，但大多抱著等待或忍耐的態度，只有少數農民積極參與，成為鄉村改革的現實動力，而多數農民仍是潛在動力。

農民的分化使農民對政治參與的態度不同。為了分析的方便，我們可以把農民分為四種人。第一種人：在上面“有人”的農民（約占行政村戶數的5%左右）。他們的親戚在外（比如中央、省市、縣鄉）有較體面的工作和一定的社會地位，本人生活可能溫飽有余或者較為富裕，在村里受到村民、村干部的尊重，因為其親戚甚至其本人就是原有體制的受益者，所以他們一般不會與縣鄉政府對抗，只有其家里的確出了事受到嚴重傷害或委屈，才由其上面的親戚出面為其尋回公道。第二種人：較富裕但“朝里無人”的農民（約占行政村戶數的30%左右）。他們通過辛勤經營收入較多，其被政府拿走的勞動剩余在其總財富中所占比重相對較小，對其生活質量影響較小，因而他們在農民和基層政府這對矛盾的互動中往往旁觀或只在其感興趣的時候和領域積極進取，極少不顧一切地與基層政府對抗。第三種人：剛剛溫飽的農民（約占行政村戶數的55%左右）。他們需要節衣縮食來湊醫藥費、孩子的學費、化肥農藥錢等等，農村稅費稍有增加對他們的影響就很大，因而他們非常痛恨官員吃喝腐敗和不合理攤派，但其大多數仍然抱著等待清官或忍耐的態度，只有極少數會采取行動上訪上告或與官員直接斗爭。第四種人：比較窮的農民（約占行政村戶數的10%左右）。他們特別窮困的原因一般有：主勞力智力低下或有重大疾病；供養了幾個學生比如高中生、大學生結果被高額學費拖垮。前者因缺少能力、威信、見識，無法在農民與官員的互動中發揮作用；后者對子女的未來社會地位抱有較高的期望，不會輕易與官府對抗。

從另一方面來看，農民寧愿忍耐的原因主要是博弈的成本大、收益小。若為了多則幾百元、少則幾十元的負擔而和政府對抗，代價往往是坐牢、挨打、落下某種影響后展的罪名，上訪上告不僅需要自付交通費食宿費，還會耽誤自家農活或打工掙錢。如果失敗一切白費，如果成功大家受益，對挑頭者并沒有特別的好處。據于建嶸在湖南的調查所載，一個減負代表彭某就被捉走判了刑。且讓我們看看另兩個農民是怎么說的：

彭說：農歷11月25日夜里，政府就派人到處捉減負代表。農歷11月28日晚，到我家里捉我，我聽到消息后從后門跑了。事實上我不是減負組代表。

范說：只要捉到的，就打……減負代表讓群眾解救出來，自此之后，減負組就沒有活動了。

問：為什么減負組沒有活動了？

范答：怕打。而且，組織起來減負，得到好處是全體村民的，出了問題是自己的。

問：你們現在是否上訪？

范答：想是想上訪，但一個沒有錢，另一個沒有什么用。

彭答：主要是沒有經濟援助，沒有錢告狀。老婆孩子也不同意去搞這些對自己無益的事。個人來為社會上服務要有能力。彭303

此外，有的地方政府還對農民實行了超經濟強制，動用公安人員甚至黑社會勢力以非法手段強迫農民繳納各種稅費和攤派?！巴瑫r，有關部門制定各種土政策規定，不完成稅費任務，就不準參軍，不準結婚，不準生小孩（不給計劃生育指標），通過所謂的合法手段來剝奪公民的法定權利”。不313在這種情況下，農村精英的最佳選擇是出走而不是留下來與縣鄉政府對抗。他們通過外出打工、經商、求學、參軍，或永遠或暫時地避開了農村的那些矛盾和煩惱，并在金錢或地位方面獲得了比留下來對抗要高得多的回報。近年來雖有一些“農民反抗”事件發生，但從全國來看仍屬少數。一般來說，只要能活命、能吃飽或者能逃避，絕大多數農民更愿意采取妥協的態度，是不會為了幾百元不合理負擔而冒著生命或坐牢的危險去和官斗爭的。

（二）出路：重建農民利益表達和政治參與的渠道和機制

面對農民利益表達和政治參與渠道不暢通的事實，越來越多的人主張提高農民的組織化程度，將非制度政治參與制度化，擴大基層民主選舉范圍。筆者認為，必須重建農民利益表達和政治參與的渠道和機制，但新渠道新機制的運作成本要和中央、地方、農民三方的經濟承受能力相適應，使其具有可行性。

在建立農會問題上，必須解決農會的經費來源和獨立性問題。如果農會經費來自政府，則其獨立性值得懷疑。依附于政府、缺乏獨立性的農會，其作用的發揮會非常有限，有現今工會的表現為證。如果農會的經費來自農民，農會領導真正由農民選舉，農會則具備了代表農民利益的可能，但在現今農民剩余很少的情況下，再養活一個農會對于農民來說是一個新的負擔，這個“負擔”能給農民謀得的利益注定是很小的（甚至可能是負數）。農會成立之后，農會的“領導們”就在某種程度上掌握了對農民發號施令的正當性，如何避免農會脅迫（直接脅迫或心理文化風俗習慣層次上的脅迫）農民入會、交會費問題，是一個值得考慮的問題。如果沒有農民的廣泛參與，農會領導可能會異化，是難于讓人信任的。農民選舉出來的村委會尚且可以吃垮農民，農會為什么不會異化為另一個工會或村委會？所以，沒有中央層面的較大政策調整，農會的作用值得懷疑。如果要求農民廣泛參與，則交易成本過高。農民參與農會可能會增加收益，但只有當參與農會的成本在總收益中只是一小部分，農民參與的積極性才會增高。

有的學者反對知識界人士充當農民利益的“代言人”，主張“讓農民自己說話”，其實這是陷入了一個誤區。強調發揮農民的自主作用當然是應該的，但不應忽視中央政府、媒體和知識界的作用。盡管從理論上說縣鄉官員應代表農民的利益，但事實上縣鄉公共權力依附人員的個人利益與農民的利益之間往往存在沖突。在此情況下，誰來代表農民利益？應該是農民自己，但同時農民必須借重中央、媒體和知識界的力量。農民應該有自己代言人，因為9億農民無法集體發言，而知識分子的發言更概括、更深刻、更能揭示問題的實質。有人說：“農民怎么表達自己苦難呢？他就會說：”我苦??！真苦?。　劣谠趺纯?，深層原因何在，他就說不出來了“。這雖然有點夸張，但知識分子比農民更能表達、更有表達渠道、更知道如何表達、更易于影響政府決策，卻是一個事實。如今”三農“問題受到政府高度關注，影響到中央政府宏觀政策的制定，實際上參與討論的知識分子自覺不自覺地發揮了”代言人“的作用。

在現實的農民政治參與活動中，農民的表現常常是：為抵制稅費（很多時候是不合理的收費）而與縣鄉政府發生沖突，甚至包圍、打傷政府公務人員，為某種“冤情”而上訪，總體上來說農民的認識并沒有從個人具體的經濟利益上升到要求改革地方政府的高度，而改革地方政府的呼聲和實踐是來自于知識界和上級政府。由此可見，“組建農會、讓農民自己說話”的主張，有一定局限性。筆者非常贊成“讓農民自己說話”，但這必須與發揮知識界、媒體的作用聯系起來，否則，農民要么是說不好、表達不好，要么是沒處說。農民直接與政府對話很容易造成沖突，如果知識界和媒體在農民與政府之間架起一座橋梁，發揮協調作用，這樣的機制更有利于社會穩定和問題的解決。

總之，要加大縣鄉機構和人員精簡的力度，同時擴大民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的范圍，必須充分發揮農民和媒體對于縣鄉政府的監督作用，在中央、地方、農民和媒體之間建立制度化的聯系機制。這種機制，將會對鄉村改革的進程起到促進作用。五、結語：整合性動力的設想與展望

通過以上分析可知，中央、地方和農民在解決“三農”問題、推動鄉村改革方面都沒有充分發揮應有的動力作用。矛盾雙方相互作用才能推動事物向前發展，然而在涉及“三農”問題的幾對矛盾中，矛盾的一方往往采取退讓、妥協的態度，以至事物的發展得不到應有的動力。除了前面分析過的原因之外，缺乏各方相互作用的適當機制和溝通渠道也是一個重要因素。在現行體制下，農民和縣鄉政府進行博弈的代價（交易成本）太大，且往往沒有收益，其實質是農民還沒有足夠的剩余勞動來購買有利于他們的“社會秩序”；在中央和地方的互動中，中央曾經固守著一些好聽而難于執行的政策來取悅農民，地方官員則以假數字來對付中央，要改變這種狀況，必須改造原有的壓力型體制。中央、地方、農民、知識界、媒體都是相應的變量因素，各方通過有效整合形成動力系統，對于推動鄉村改革、統籌解決“三農”問題不僅是必要的而且是可能的。

從中央的角度來看，2003年國內生產總值達到11.67萬億元，人均國內生產總值突破1000美元，全國財政收入達到2.17萬億元；養活70%人口的農業總產值在2000年僅占GDP的12.3%.按照國際慣例，中國應該而且有能力進入“以工補農”階段了。近年來，中央在城市和農村都進行了一些涉農的改革試驗，比如稅費改革、兩田制、小城鎮建設、戶籍制度改革、糧食流通體制改革等等，經驗得到積累，認識得到深化。十六大報告提出“統籌城鄉經濟社會發展”、“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展……消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動”，移323以及關于政治體制改革的論述，在理論上又前進了一步，將有利于“三農”問題的解決和鄉村改革的推進。2004年3月，總理宣布5年內取消農業稅，顯示了中央政府加大力度解決“三農”問題的決心?？梢灶A見，中央政府將繼續調整宏觀政策，加大推動鄉村改革的力度。

從地方政府的角度來看，經過“三農”問題的長期困擾，再加上中央與農民的壓力和媒體的監督，地方惡政和政府失靈問題將會逐漸在某種程度上得以避免。實踐中，地方政府官員希望在地方政府間的制度創新競爭中拔得頭籌的建功立業心態，往往會成為制度創新和鄉村改革的推動力量。但這種動力因素只有在得到上自中央、下至民眾兩方面的支持和配合才能發揮現實而持久的作用。

從農民的角度來看，村民自治的實踐、中央的政策、學界和媒體的呼吁，會使他們在理論和能力方面越來越成熟，一旦組織化程度得到提高，他們將獲得和地方政府進行博弈的組織資源。在地方政府與民眾的博弈關系中，民眾的利益訴求和民主壓力是鄉村改革不可缺少的動力。

從知識界、輿論界的角度來看，這些年關于“三農”問題、鄉村自治的討論非常熱烈，不少學者到農村做了深入的調查研究，寫出了大量的理論著作。隨著理論的進一步成熟，學界有望提出系統、成本低、可操作性強的改革方案和政策建議；經過媒體的反復呼吁，解決“三農”問題、推進鄉村改革的愿望已經深入人心，為進一步改革做了一定的輿論準備。由媒體或獨立民意調查機構收集民眾對于地方政府政績表現的評價代替過去由上級官員評價縣鄉官員，并逐步過渡到縣域層次（或鄉鎮層次）的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，應該成為制度創新的重要內容。

總之，鄉村改革是各方利益主體之間多重博弈、重復博弈與合作博弈相互交錯的復雜過程，各動力要素之中仍存在變量因素，對其進行有效整合以形成動力系統，對于推動鄉村改革、統籌各方以解決鄉村問題是必要而又可能的。在中央、地方、學界、媒體、農民之間建立一種良性互動的合作型博弈機制，減少內耗，對于形成合力以加快鄉村改革的進程至關重要。

注釋：

李昌平：《我向總理說實話》，光明日報出版社，2002年版，第334頁。

中國共產黨通過發動農民、依靠農民取得革命勝利，這對鄉村改革有借鑒意義。

曹錦清：《“三農”問題不在三農本身》，載《東方》2002年第8期。

[法]安迪·羅思曼：《外國學者看中國“三農”》，陸煒璐譯，載《東方》2002年第8期，第25頁。

頁55謝子平、王艷敏：《鄉村公共負債水平與債權結構分析：以江西G縣和C縣為例》，載《中國農村觀察》2003年第4期，第41—44頁。

文先明：《鄉村債務的成因及治理》，載《中國農村觀察》2003年第4期，第46頁。

徐湘林：《“三農”問題困擾下的中國鄉村治理》，載《戰略與管理》2003年第4期。

吳象：《中國農村改革實錄》，浙江人民出版社，2001年版，第131頁。

趙成根：《轉型期的中央和地方》，載《戰略與管理》2000年第3期。

《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年版，第176頁。

省、市（地）級政府對上是地方政府，對下是中央政府的代表，為了敘述方便而省去，但筆者在論述中央與地方關系時暗含省、市（地）在內。

李昌平：《我向總理說實話》，光明日報出版社，2002年版，第49頁。

趙劍英：《復興中國》，社會科學文獻出版社，1999年版，第187頁。

林毅夫認為不該增加農業補貼，理由是我國目前的財政收入無法支持這樣大的補貼，即使有足夠的財力也不該這樣做；如果我們對農業進行補貼會導致農產品過剩，產生一系列棘手的問題；如果我們對農業開始進行補貼，就很難取消掉；對農產品進行補貼，在執行上非常困難。林毅夫主張通過支持農村教育、減免稅費等渠道支持農業、農村、農民。具體論述見林毅夫：《有關當前農村政策的幾點意見》，網址：

/cn/，林毅夫發展論壇。

俞可平：《增量民主與善治》，社會科學文獻出版社，2003年版，第205頁。

吳理財、李芝蘭：《鄉鎮財政及其改革初探——洪鎮調查》，載《中國農村觀察》2003年第4期。

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榮敬本等：“如何建立民主合作的新體制”，董郁玉、施濱海編：《政治中國》，今日中國出版社，1998年版，第324頁。

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