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一、我國(guó)目前的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制

從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放之前，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度是與的組織特點(diǎn)相適應(yīng)的。作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理組織，同時(shí)又是基礎(chǔ)政權(quán)組織，集農(nóng)村一切政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理大權(quán)于一體。在這種制度下，國(guó)家或集體幾乎壟斷了經(jīng)濟(jì)資源，農(nóng)村公共產(chǎn)品都是通過(guò)政治的方式強(qiáng)制性的提供，因此，當(dāng)時(shí)的供給決策只能是自上而下的命令方式。

20世紀(jì)70年代末，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革在我國(guó)農(nóng)村展開(kāi)，這次改革對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制產(chǎn)生了重要的影響。從時(shí)期公共產(chǎn)品高度中央集權(quán)的供給方式到改革之后，大量原來(lái)由中央政府包下來(lái)的事情要由地方政府承擔(dān)，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性導(dǎo)致落后農(nóng)村財(cái)政的供給不足。這也是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要原因。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的普遍推廣，最終瓦解了體制，建立了鄉(xiāng)人民政府和鄉(xiāng)財(cái)政。但是，與體制相適應(yīng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制并沒(méi)有從根本上改變，由于鄉(xiāng)財(cái)政困難，鄉(xiāng)政府只能提供部分公共產(chǎn)品，全鄉(xiāng)范圍內(nèi)的大部分公共產(chǎn)品是制度外公共產(chǎn)品，由農(nóng)民向鄉(xiāng)政府和村組織以上繳提取的方式補(bǔ)償其成本。

二、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足，結(jié)構(gòu)失衡

自90年代以后，從我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出來(lái)看，雖然支農(nóng)支出的絕對(duì)值在不斷增加，但從相對(duì)量來(lái)看，農(nóng)業(yè)支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重一直呈下降趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足也影響了生產(chǎn)發(fā)展。但是，由于地方政府的利益導(dǎo)向，在我國(guó)占人口60%的農(nóng)民占有20%的公共產(chǎn)品資源的情況下，部分農(nóng)村氣派的政府辦公樓和簡(jiǎn)陋的學(xué)校、衛(wèi)生院形成對(duì)照。而且，由于目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要靠地方財(cái)力的情況下，地域間的公共產(chǎn)品建設(shè)不均衡更大，而且有擴(kuò)大的趨勢(shì)。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在制度內(nèi)外并存的現(xiàn)象

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，農(nóng)民既要承擔(dān)制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給成本，也要承擔(dān)制度外公共產(chǎn)品供給成本。農(nóng)民承擔(dān)的制度內(nèi)公共產(chǎn)品的成本增長(zhǎng)速度緩慢，農(nóng)業(yè)稅長(zhǎng)期的輕稅甚至后來(lái)免稅政策，農(nóng)民制度內(nèi)負(fù)擔(dān)的成本并不大，但是改革開(kāi)放以后，我國(guó)原來(lái)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制被打破，事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，在規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付未建立起來(lái)的情況下，我國(guó)的分稅制有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政剝削的制度缺陷，使得公共產(chǎn)品供給鏈出現(xiàn)斷裂。

3.城鄉(xiāng)二元化公共產(chǎn)品供給制度

在我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響下，我國(guó)公共產(chǎn)品的供給也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的非均衡供給的結(jié)構(gòu)。我國(guó)過(guò)去的財(cái)政體制，是一種向城市傾斜的財(cái)政體制，在財(cái)政預(yù)算支出中，用于城市建設(shè)、發(fā)展和公共產(chǎn)品供給的資金偏重，而用于農(nóng)村的偏輕，甚至過(guò)少，常常出現(xiàn)“擠農(nóng)補(bǔ)城、保城”的現(xiàn)象。在傾斜城市的財(cái)政體制和政策下，由于財(cái)力所限，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給依靠制度內(nèi)公共資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，不得不靠制度外來(lái)籌集，因而加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

4.政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任模糊不清、管理不夠科學(xué)導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的低效率

當(dāng)前，各層級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分不盡合理，鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)擔(dān)過(guò)重。從中央到地方各級(jí)政府都有許多相同的供給責(zé)任，如教育、文化、衛(wèi)生等，但沒(méi)有一個(gè)法律明確規(guī)定各層級(jí)政府在供給責(zé)任上的具體劃分。其后果必然是互相推卸責(zé)任，并最終推到基層政府和村民自治組織頭上，造成鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)擔(dān)過(guò)重。

三、建立新的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制

1.明確各級(jí)政府在提供公共產(chǎn)品的責(zé)任

根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍的大小，可以分為全國(guó)性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品，根據(jù)受益與成本對(duì)等的原則，全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，而地方性公共產(chǎn)品要由地方政府提供，中央提供全國(guó)性公共產(chǎn)品有利于發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟(jì)，解決地區(qū)間外部性問(wèn)題，地方提供本地區(qū)公共產(chǎn)品更有利于農(nóng)民需求的表達(dá)，同時(shí)使財(cái)政的資源配置職能主要采取分權(quán)模式的基礎(chǔ)上處于高效率狀態(tài)。

公共產(chǎn)品的供應(yīng)呈現(xiàn)出分層次的特點(diǎn)，受益范圍遍及全國(guó)的公共產(chǎn)品，由中央政府提供；而受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品，則由相應(yīng)層次的地方政府提供，同時(shí)中央政府按照公平性原則對(duì)地方性公共產(chǎn)品給予資助；具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個(gè)受益的地方政府共同提供。按照這個(gè)原則，在公共產(chǎn)品的提供上，中央政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)社會(huì)治安、貨幣穩(wěn)定、公平分配、政府活動(dòng)等全國(guó)性公共產(chǎn)品。這些公共產(chǎn)品大多與農(nóng)民的直接利益關(guān)系較小，但它們關(guān)系到國(guó)家的總體利益。同時(shí)，中央政府還提供跨經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的大江大河大湖的治理、農(nóng)業(yè)科技成果的推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)、農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)的建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究等與農(nóng)民利益相關(guān)的，而農(nóng)民個(gè)體或小集體不能單獨(dú)提供的公共產(chǎn)品。這些中央政府都應(yīng)無(wú)償足額提供，不應(yīng)再向農(nóng)民進(jìn)行公共產(chǎn)品的二次收費(fèi)。地方政府應(yīng)主要從事本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性及社會(huì)效益較顯著的項(xiàng)目的投資及管理。

2.制度上應(yīng)該創(chuàng)新和改革

有效提供農(nóng)村公共產(chǎn)品前提是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變,使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給真正符合農(nóng)民的需求。建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系,并適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制。好的體制機(jī)制,不僅可以更好地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),而且更重要的是可以鞏固社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)取得的成果。

3.適應(yīng)多種需求的多層次公共產(chǎn)品供給機(jī)制

我國(guó)由于經(jīng)過(guò)了較長(zhǎng)時(shí)期的封建社會(huì),古代宗族、鄉(xiāng)紳等非正式制度的傳統(tǒng)還有部分影響，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，因此，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給可以形成村民自治提供公共產(chǎn)品的形式。社區(qū)在充分了解村民的真實(shí)需求意愿的基礎(chǔ)上，建立的供給機(jī)制得到村民的認(rèn)可，同時(shí)，應(yīng)該建立公共資金的管理和監(jiān)督制度。沒(méi)有村民及其代表的監(jiān)督必然導(dǎo)致公共資金暗箱操作，所謂的公平、公正、公開(kāi)的基層民主缺乏可靠性，村民和基層管理者之間就會(huì)產(chǎn)生不信任，這對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品的提供機(jī)制會(huì)產(chǎn)生不利影響。相反，建立了暢通的需求表達(dá)機(jī)制和民主監(jiān)督機(jī)制的基層公共產(chǎn)品供給機(jī)制就能形成良性的內(nèi)循環(huán)。

從目前的情況來(lái)看，僅僅靠有限的中央、地方財(cái)政和社區(qū)投資顯然不能滿(mǎn)足我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的大規(guī)模需求。需要以需求為導(dǎo)向的公共產(chǎn)品供給機(jī)制，對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)采取多種渠道提供，私人、第三部門(mén)均可以積極參與，在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，積極引用民間資金和外資，形成公共產(chǎn)品投資、生產(chǎn)主體多元化的供給方式，既解決了政府財(cái)政的壓力，也解決了農(nóng)村公共產(chǎn)品提供不足，同時(shí)使投入者獲益。

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【摘要】農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給不足是阻礙農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步的一個(gè)重大問(wèn)題，本文主要通過(guò)分析原因之一的供給體制存在的問(wèn)題，提出改變現(xiàn)行的單一類(lèi)型農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下的供給機(jī)制，建立新的明確政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的定位基礎(chǔ)上的多層次供給機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制