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所謂人口老齡化，是指老年人在總人口中的相對比例上升，按國際通行的標準，60歲以上的老年人口或65歲以上的老年人口在總人口中的比例超過10%和7%，即可看作是達到了人口老齡化。當前全國70%以上的老齡人口分布在農村。農村人口的養老保障不容忽視，保證所有農村人口都能老有所養是國家不可推卸的責任和維護社會安定團結的需要，也是國家切實解決好“三農問題”的需要。

一、我國農村養老保障存在的主要問題

（一）家庭對老人養老的支持力下降。計劃生育政策在一定程度上強制性地減少了農村家庭子女數量。農業生產方式的改進和技術的提高也降低了對勞動力的需求，農村家庭對子女數量的需求也相應減少。老人養老的資源供給也就集中在少數的子女身上。傳統農業社會中，老人對家庭財富資源擁有絕對的控制權和分配權，老人在家養老是水到渠成的事。現代社會中，老人幾乎喪失了這種權利，老人在家庭甚至整個社會中的地位下降，有的家庭視老人為一種負擔。傳統的孝道思想也在現代生活理念的沖擊下，逐步喪失對子女贍養老人的約束力。農村家庭本身所從事的經濟社會活動的范圍也向外擴展，農村家庭除從事基本的農業生產活動，還可能進入鄉鎮企業或進入城市務工經商，用于照顧老人的時間和精力隨之減少。

（二）農村養老制度供給不足。在我國，宏觀調控制度的供給，尤其是養老這種準公共產品的制度供給主要還是國家應該承擔的責任。目前，國家通過家庭土地承包責任制將農民的養老責任推卸給了家庭和個人，農村尚未建立完善的社會養老保險制度，對不承擔贍養責任的家庭也沒有相關的懲罰制度。

（三）土地保障功能日趨衰減。我國人多地少，農民承包的土地數量有限，低價征用農民土地使農民蒙受了很大損失，農民面臨失業又失地的威脅。此外，我國農業的比較收益低，土地承載負擔重。雖然農業稅取消，但農村生產力水平相對低下，來自土地的收入在農民收入來源中所占比重呈下降趨勢，土地對農民的養老保障作用越來越不明顯。

（四）滯后的經濟發展水平制約著農村養老資源的供給。財力的有限，國家還不可能也不愿意承擔所有農民參加社會養老保險的資金供給責任。資本市場的不成熟，養老保險金投資收益的低下，農民參加社會養老保險的積極性不高。

（五）農村老人可動用的養老資源有限。農村老人習慣于將自己在擁有勞動能力時所創造的財富用在子女身上，幫助家庭實現財富的積累。等他們進入老年期，家庭積累的財富的控制權其實早已經轉移到了子輩的手中。即使老人擁有財富資源，當他完全喪失勞動能力時，除了家庭子女的生活照顧，農村社會能為老人提供的社會養老服務設施、老人活動場所和養老機構非常有限。

二、農村養老問題政策建議

可以說，我國農村養老的問題隨著老齡化趨勢已越來越成為解決三農問題的關鍵所在，結合我國的國情以及存在的實際問題，提出以下四個方面的建議：

（一）突出重點，特殊群體養老保障先行一步。失地農民的養老保障問題已經引起有關方面的重視。目前，我國失地農民大約在5000萬左右，并呈不斷增長的趨勢。養老保障應首先考慮那些無法再就業、年齡比較大、體力比較弱、基本生活有困難的失地農民。另外，總的來說，農民在征地過程中所得的補償費比較少，政府應在所得的土地收益中提取一部分作為保險基金，以備失地農民的困難之需。與此同時，要積極推進進城農民工養老保險工作。對于農民工，可把重點放在那些有相對穩定工作、工作滿一定年限、準備長期從事現有工作或長期在現工作地工作的農民工身上，要積極、穩妥、有序地推進農民工進入城鎮社會保障體系。此外，要逐步推進農村計劃生育家庭的養老保險。

（二）在經濟發達的農村地區，積極推進農村社會養老保障體系建設。農村社會養老保障體系是指國家和各級政府及其職能部門根據法律法規設置的各種養老保障形式，其運作特點是由國家財政承擔部分或全部的資金投入，由政府組織實施，以保證老年人的晚年生活有基本的保障。根據我國的實際，農村社會養老保障體系的主體是農村社會養老保險制度，其他與養老保障有關的還有農村部分計生家庭獎勵扶助制度、農村新型合作醫療制度、社會救助制度等。推進農村社會養老保障體系建設，要重新認識政府在農村社會養老保障中的作用。無論從公民權利、維護公平，還是從促進穩定的角度來看，政府都應該在農村人口的養老問題上承擔起責任來，加大對農村養老保險的資金投入。要通過制度的完善明確規定集體和國家對農民養老保險投入的最低限額，并落到實處。中央財政、地方財政都要適當調整財政支出結構，提高社保資金支出比例，加大對農村社保資金的投入。同時，中央財政、地方財政要明確各自責任和投資分配比例。要確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。同時，以法律形式規定農村社會養老保險的對象、模式、基金的繳納與支付以及基金管理體制等，使農村社會養老事業在法律軌道上全面健康發展。

（三）在經濟欠發達地區，切實提高土地保障能力。在社會養老保險一時還難以普及的現有社會經濟條件下，以提高土地的保障能力作為解決農民養老問題的基本出發點，仍具有普遍的現實意義。針對目前農村實際，主要應從以下兩方面入手：一是提高農業經營效益和比較利益水平，激活土地的保障能力。一方面政府要積極促進農業結構調整，提高農業產業化經營水平，提高農產品的價格競爭力和加工增值程度；另一方面從適應加入WTO后農業政策調整和農業競爭力提高的角度出發，改善政府對農業的調控方式，加強對農業基礎設施、農業科技、農產品營銷等方面的支持。二是積極鼓勵土地流轉制度創新，爭取讓土地發揮更大的經濟效益。在有條件的地方，可實行土地股份合作制，將土地所有權或使用權以股份的形式界定給農民，農民可按股分紅。同時，各地應盡快建立與完善土地流轉制度，使土地通過反租倒包、轉包、租賃、土地產權入股、大戶托管等形式，合理有償地流轉起來，使農民獲得相應的收入。

（四）繼續發揮家庭養老的作用。由人口老齡化與經濟發展“時間差”所決定，中國不可能在較短時間內建立起全方位的社會養老保障制度，因此，還要繼續發揮家庭養老的作用。家庭養老具有社會養老所無法替代的一些特定功能，如提供某些生活照料、享受天倫之樂的精神慰藉等。因此，當前還需要繼續發揮好家庭養老的作用。要進一步加大對敬老、養老美德的宣傳力度，增強全社會對應對人口老齡化問題重要性、緊迫性的認識，在廣大農村地區進一步做好“文明戶”、“五好家庭”等的評選活動，注重敬老、愛老優良家風的塑造，培育孝敬、平等、保障、共享、和諧等“孝道”文化的新理念，不斷強化家庭養老的道德教化力度。