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一、牧民失地成因分析

(一)生態破壞引發的牧民失地現象

我國的草原資源極其豐富，擁有草原面積近4億公頃居世界第二位，主要分布在內蒙古、西藏、青海、四川和寧夏等地區。近年來，因草原生態破壞，土地荒漠化引起的沙塵暴及植被的毀滅性破壞嚴重影響到我國生態環境和牧民的生存安全。長期以來由于過度放牧、礦產挖掘等因素，使得草原面臨嚴重的退化現象，目前我國九成可利用的天然草原出現不同程度地退化，并以每年200萬公頃的速度遞減。草原生態環境的持續惡化，嚴重影響草原畜牧業的發展，甚至直接威脅到牧民的生存發展。有關數據表明，“中國現有荒漠化土地中，25%是由于過度農墾造成的，31%是過度砍伐造成的，28%是過度放牧造成的，水資源利用不當造成的占9%”。①由此可見，過度放牧和粗放經營等人為因素是造成草原生態破壞的主要原因。長期以來，對于草原的功能人們認知為養畜放牧的地方，一味的追求牲畜數量的增加。然而1988年－2000年連續的嚴重自然干旱，及長期的超載放牧，使沙質荒漠草原一度變為沙漠，成為不毛之地。②另外，地方政府盲目發展煤礦業，過度開發草原獲取煤炭等礦產資源，缺乏草原生態的可持續發展政策措施，一味為了追求經濟效益而大面積開墾草原，興辦各類工廠，或者單純地追求畜牧頭數的增加而不顧草原的承受力，導致草原大面積急劇退化。

(二)礦產資源開發過程中的牧民失地

以內蒙古自治區為例，在內蒙古大草原上，礦產儲量潛在價值巨大，居全國第三位，具有成為我國21世紀重要礦業基地和戰略資源儲備地的資源條件。截至目前，全區已開發利用礦種近百種，主要包括煤炭、石油、地熱、鐵礦、鉻鐵礦、錳礦、銅、鉛、鋅、鎢、化工原料礦種等。近年來，由于豐富的礦產資源優勢，使得建立在礦產資源開發利用之上的工業化發展尤為迅速，經濟增長迅速加快，出現“鄂爾多斯現象”等GDP飛速增長的現象。但是，這樣掠奪式的開采就意味著許多牧區、草場被征用，大批以牧業為生的牧民將失去了土地，從而轉變成為失地牧民。牧民在征地過程中雖然可以得到一定數目的征地款，但是牧民失去草場就如同農民失去農田，也就失去了最基本的生產資料，當有限的征地款用完后，失地牧民將面臨著一代甚至是幾代人的生存安全風險。

二、失地牧民貧困化現狀透析

(一)無力應對生態草原破壞及自然災害造成牧民的貧困化

隨著草原退化的逐年加劇以及自然災害對草原畜牧業生產帶來的威脅，牧民通常無力應對這些風險，造成牧民貧困化的加劇。畜牧業是牧民的主要生產活動，也是牧民的主要收入來源，牧戶收入的75%來源于畜牧業生產。在以往，少數牧民經營管理著大面積的草原，這樣就可以在降低畜牧產品成本的同時，維持草原的生態發展。草原畜牧業具有脆弱性的特點，草原生態的破壞通常都要經歷數十年的時間才能得以恢復。牧民收入渠道和收入來源的單一性使得牧民在遭受草原生態破壞或自然災害時，無力應對困境，加劇了貧困化。

(二)征地收益不均和政策缺陷造成牧民的貧困化

現行的草場征收辦法主要依據當地政府的有關規定，由于沒有統一的法律規定和執行標準，容易造成征收權力的濫用，征收范圍的擴大，從而侵害了牧民的合法權益。征地補償和安置標準沒有考慮到牧民的可持續發展，往往以當前的市場價格予以補償，草場價值很難得到公平合理的體現。目前對于草場征收對牧民的補償款往往只考慮到草場的現實收益，而忽視了草場的增值收益，牧民的草場被征收后，雖然可以得到一定數目的補償款，但是不足以維持牧民的可持續生計。一次性的貨幣補償和實物補償方式雖然簡單操作，也容易被牧民所接受，但是大多數牧民不能合理安排補償款，大多呈現短期消費行為，導致貨幣補償起不到社會保障特別是養老保障的作用。另一方面，有些牧民由于疾病或災害，被迫用草場補償金解決燃眉之急，最后往往導致牧民貧困的加劇。

(三)牧民文化素質低、專業技能差，就業困難導致新一代牧民的貧困化

牧民長期以來依靠傳統的畜牧業為生，文化素質較低，其他專業技能較差，使得牧民一旦失去草場，就如同失業，很難再就業。牧民失地后難以融入城市生活，自謀出路的牧民拿著草場補償款進行自主創業的難度較大，往往因為缺乏對市場的了解造成經營不善，創業成功的牧民極為有限。進城打工的牧民一般很難從事專業技術較高的職業，而僅僅從事勞動強度較大，專業技能要求相對較低的行業，這樣就使得失地牧民就業機會減少，并受到年齡和工種的限制。越來越加劇了牧民貧困化的程度。

三、社會保障立法對失地牧民權益保護

社會保障法在我國發揮著保障民生的積極作用，其內涵主要包括:第一，社會保障法是調整全體社會成員的社會保障關系，所有社會成員在遇到基本生活困難時都有權依據社會保障法的規定享有權利。因此，在市場失效及社會公平受阻時，國家或政府干預經濟，插手社會保障，通過國民收入的再分配實現社會公平。第二，社會保障法的立法和實施是以國家強制力為后盾的，這要求社會保障法的主體在法律規定的范圍內行使權利并履行義務。對失地牧民的權益保護要求立法機關通過制定法律，以法律規定的形式和要求保證國家、政府和企業對牧民草場的征收征用有法可依。另外，通過法律的強制手段，保證國家、政府、企業和牧民按照法律的規定履行相關的義務。通過社會保障法的強制措施保障牧民的可持續生計，解決牧民的基本生存和發展問題。

(一)依法確定政府的主導地位

在以往的城市化進程及礦產資源開發的過程中，政府主要充當著企業和牧民的中介人，在征收征用草場的收益中，絕大部分流向地方政府及中間商，而擁有實際權利的牧民卻只能拿到極小部分的征地款。地方政府在牧民草場征收過程中獲得的利潤沒有用于牧民的基礎設施建設和基本的社會保障，而只是用來顯示地方政府領導人的政績?，F代社會保障制度的突出特征就在于政府在社會保障制度建設與運轉中的主導地位，其職能主要表現為制定社會保障政策法規并監督其執行，建立、完善和管理社會保障體系以及承擔最后的財務責任。政府之所以要介入社會保障領域，根本原因在于社會保障的公共物品屬性，同時社會保障領域的市場失靈、政府權威及其強制力所帶來的管理上的成本收益優勢以及政府的最終財政責任也是其介入社會保障的重要原因。因此，在建立健全失地牧民社會保障制度的過程中必須堅持政府的主導功能，要求政府通過扶持，建立完善的牧民養老、醫療、救濟、就業、教育等社會保障項目，保障牧民的合法權益。

(二)依法確立企業的社會責任

企業作為市場經濟下的獲益主體，應當承擔社會保障法賦予的社會責任。在城市化進程的市場活動中，以及礦產開發的經濟活動中，牧民失去的是草原，而企業獲得的是極大的經濟利益。這部分經濟利益是犧牲牧民賴以生存的物質基礎為代價的，因此，經濟發展和改善民生、礦業開發和牧民保障的矛盾日漸突出。為了實現礦區牧民的持續增收，應要求開采企業安排占地牧區的牧民及子女在本企業就業，允許牧民以草場補償費入股開采企業。

(三)依法將牧民納入社會保障體系

草場對于牧民的重要性等同于耕地對于農民的保障性功能，土地的保障性功能對農民而言具有“最后”和“唯一”的特性。因此征用土地必須考慮土地作為農民最基本生存手段和生活保障這兩個因素，正確估價土地功效，建立能夠代替土地保障功能的制度，確保失地農民獲取民生的持續性。按照“土地換社?！钡脑瓌t，將土地征用款一部分用于農民基本社會保障制度的建立，不僅能彌補過去單純貨幣補償缺陷的功效，而且也是在失地農民就業門檻相對過高的情況下不得不選擇的一種較好的保障方式。比照失地農民社會保障制度的有關規定，將失地農民的社會保障制度冠以強制手段來加以保證。目前，內蒙古自治區以自愿的方式允許失地牧民參加職工養老保險或城鄉居民養老保險，同時也在逐步建立健全牧民社會保障體制。但是惠及的牧民范圍有限，形式單一，應直接將失地牧民納入社會保障體系，不但可以克服牧民非理性消費，提高抗風險能力，持續解決失地牧民基本保障問題。同時改變過去單一征地賠償方式，由一次性支付轉為分期、分類支付，由單一的貨幣補償轉為養老、醫療保險、就業、生活補助相統一的補助方式。引導牧民合理安排賠償金的適用，實現效益的最大化。

作者:格根燾力 單位:中國石油大學