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摘要：從家庭發展需求看，我國當前社會保障政策不適應家庭流動性，不利于家庭履行生育功能，特殊家庭保障缺位，社會養老與家庭養老銜接不暢。為完善我國社會保障政策的家庭支持功能，應加快推動社會保障制度整合，擴大生育保險的保障范圍和保障時限，加強對重點人群和結構缺損家庭的修復，推動社會保障與家庭發展協調共進。

關鍵詞：家庭發展趨勢;社會保障;應對策略

一、家庭發展新趨勢對社會保障政策提出新要求

（一）家庭發展呈現新變化和新趨勢

家庭是社會基本單元。隨著新型城鎮化的加速推進，人口老齡化程度深化，我國家庭形態、結構、規模、關系、功能等也發生了重要改變。

1．家庭流動性增加，流動就業家庭成員分離現象突出。截至2014年底，我國流動人口總數達到2.53億人，超過總人口數的1/6。流動人口家庭中，超過40%處于居住分離狀態。有超過1/3的已婚流動人口家庭子女與父母居住分離，有約1/10的家庭夫妻居住分離。

2．生育年齡推遲，生育意愿下降。“六普”（第六次人口普查）調查顯示，城市平均初婚年齡延遲至24.85歲，較“四普”推遲2.06年。其中，男性25.86歲，延遲2.29年，女性23.89歲，延遲1.87年。在大城市，晚婚現象更加普遍。伴隨著晚婚比例的上升，生育年齡也顯著推后。近10年來，城市平均初育年齡提高到28.83歲，較“四普”推遲2.89年。“單獨二孩”政策效果不明顯，2014年我國人口出生率為12.37‰，比2013年增加0.29個千分點。

3．家庭規模進一步縮小，內部年齡結構持續老化。家庭戶均人口數已經由“五普”時期的3.46人降至“六普”時期的3.09人，上海、杭州、天津等大城市戶均人口數降至2.80人以下，與日本、韓國等周邊發達國家情況持平。家庭結構也呈現出持續老化趨勢，“421”倒金字塔結構家庭越來越普遍，兩代老人家庭增多。

（二）家庭新趨勢對社會保障政策形成新需求

1．要求建立適應家庭流動的社會保障政策。由于家庭成員生活分離，主要成員長期外出，導致流動人口家庭更容易發生家庭功能失衡，情感支持、子女撫育、養老等功能行為不能持續、順利的實現。這就要求社會保障政策在設計上應充分考慮人口流動所產生的影響和沖擊，建立更加靈活的保障供給機制，為流動、異地分離家庭提供可靠安全網。

2．要求提升生育支持和計劃生育家庭扶助水平。為克服我國當前育齡人口生育意愿不足的問題，要求社保政策提供更加充分的生育期支持，對孕期和哺乳期的家庭提供具有替代性和競爭性的經濟津貼及服務保障，確保家庭能夠順利進入和完成生育階段。

3．要求加強社會保障對家庭功能支持和修復作用。家庭規模小型化和結構老化的直接后果是抗風險能力弱化。這就要求積極運用社會保障手段替代家庭缺損的經濟收入和服務照料，使家庭能夠正常履行基本社會職能，抵御經濟社會風險沖擊。同時，應考慮對失獨家庭和獨生子女傷殘家庭的父母提供經濟補償和服務替代，采用保險機制分擔獨生子女家庭的失獨和子女傷殘風險。4．要求解決好老年家庭成員養老保障問題。面對“421”家庭養老能力不充分，以及失能、半失能老人增多的情況，要求創新社會保障的保障手段和方式，既支持家庭繼續發揮好養老照護作用，又由社保制度承接家庭“外溢”的養老需求。

二、當前社會保障在家庭支持方面的政策“缺口”

（一）社會保險轉移接續矛盾繼續存在，未能有效適應家庭流動性加大的趨勢

1．跨地區社保接續機制仍不順暢。出于利益考慮，一些地方對參保職工正常的待遇轉出設置諸多限制條件，普遍存在政策落實不到位情況。養老保險既得權益確定機制不完善，不同地區的參保時間之間如何進行年限認定尚無統一規定，也為關系轉移接續工作造成了障礙。同時，城鄉社會保障銜接機制不健全，城鄉流動家庭基本醫療保險“重復參保”問題普遍存在，進而導致面臨雙重保費負擔壓力。

2．異地享受社保待遇困難較多。醫保制度結構碎片化問題突出，基金管理分散，地方在基本藥物、臨床診療目錄等方面存在一定的自主權，基本醫療保險的報銷項目和比例普遍不統一。各地醫保信息尚不能做到互聯互通，也缺乏統一的財務結算平臺，導致異地就醫結算存在較多困難，農民工等流動人口家庭享有正當社會保障權益受到較大影響。

（二）生育保險的生育激勵作用不足，不合理的產假規定限制了正當哺育行為

1．生育保險覆蓋人群狹窄。截至2014年底，我國生育保險的實際覆蓋人數為1.7億人，僅覆蓋了43.3%的城鎮就業人員，機關事業單位和靈活就業群體普遍處于生育保險空白狀態。因政策的不合理限制，即使生育保險已覆蓋人群也不能完全享有相應的保障權利。同時，農村居民的生育報銷水平偏低，孕產期經濟補償政策缺失。

2．法定帶薪產假期過短。我國規定的帶薪產假為98天，在晚育、難產、多胞等情況下略有延長，僅滿足國際勞工組織《生育保障公約》的最低標準。受產假時間偏短影響，在崗女職工無法順利履行正常哺乳責任。據世界衛生組織統計，我國6個月以下嬰兒母乳喂養率為28%，低于世界平均水平10個百分點。

（三）對遺屬、失獨家庭等政策扶持不足，家庭功能不能得到有效替代和修復

1．遺屬家庭的社會保障權益未能得到充分尊重。為了確保家庭喪偶者及其家庭成員的基本生活，緩解老年喪偶女性和遺屬子女生活貧困問題，各國都專門建立遺屬養老金制度（見表1）。我國的《社會保險法》僅規定了職工和城鄉居民基本養老保險中個人賬戶積累部分遺屬可以繼承。對于基礎養老金形成的既得權益部分，尚未明確的規定，顯然有失公平。

2．計劃生育家庭特殊扶助政策保障能力不強。計劃生育政策在有效控制人口同時，也使家庭代際風險過分集聚，失獨父母處于老無所依的困境。目前，我國計劃生育困難家庭特殊扶助政策受益條件苛刻，僅針對年滿50歲、喪失生育能力的失獨家庭和獨生子女傷殘家庭父母，且扶助水平不高，無法實現代際經濟贍養替代，在醫療保健、服務照料和精神慰藉方面的保障也嚴重缺位，政策象征意義大于有效保障供給能力（見表2）。

（四）老年失能風險保障缺位，社會養老和家庭養老的銜接不暢

1．老年長期護理保障幾近空白。為應對家庭老齡化后產生的“老年護理危機”問題，發達國家自上個世紀60年代開始建立長期護理保障制度。目前，我國長期護理保障整體上還處于空缺狀態。其中，長期護理醫療保險僅在青島、東營等地開展試點，受益人群有限，報銷項目局限在醫保“三大目錄”范圍內。部分地方在老年福利政策下建立針對高齡困難失能老人提供護理服務補貼制度，待遇水平一般每月在60~100元左右，和失能老人每月1500~3000元左右的新增護理支出相比，不能起到費用補償作用。

2．老年福利與家庭養老之間缺少有效的銜接機制。從我國9073養老體系的整體定位看，家庭養老仍是未來老年人獲得養老服務和精神慰藉的主渠道。但是，目前老年福利政策仍強調機構養老和福利設施建設，對提升家庭養老能力的系統性包容和支持不足，在促進家庭內部自覺保障、主動保障方面，也缺乏有效的制度安排。

三、對策建議

（一）加快推動社會保障制度整合，打通家庭流動的制度壁壘

1．推動城鄉社會保障制度統籌發展。適時推動制度結構相同、籌資機制相似、待遇水平相差不大的城鎮居民醫療保險和新農合并軌運行。通過統一籌資渠道、統一基金管理、統一機構管理、明晰權益辦法，減少制度碎片化和人為割裂，為勞動者和家庭的自由流動提供有彈性的制度空間。

2．不斷提高社保制度的統籌層次。加快推進基礎養老金的全國統籌。對醫療、工傷、生育等保險制度，建議在省級或者地市級范圍內合理確定統籌層次。同時，在省范圍內實現社保基金、業務經辦統一管理，并在統籌區域內統一各類社會保險待遇計算方式，縮小因地區經濟社會發展水平而產生的社會保險待遇差距，強化社會保險制度的互助共濟作用。

3．健全社會保險待遇轉移接續機制。進一步完善《城鄉養老保險制度銜接辦法》，保障農民工等流動人群的合理權益。探索建立失業、生育保險的轉移接續辦法。由衛生、社會保險管理部門牽頭，在全國范圍內建立居民醫療保險異地就醫結算平臺，盡快實現各類基本醫療保險跨省就醫實時結算。

（二）進一步完善生育保險政策，提高家庭生育水平

1．擴大生育保險的保障范圍。規定只要初次生育前或者兩次生育期間累計繳費年限滿3年的女性勞動者，無論其生育期是否在職都可以享有生育費用報銷及生育津貼待遇。要求所有機關事業單位須按規定參加生育保險制度，繳費根據屬地政策確定，所需資金按財政補助性質由各級財政和單位分別解決。鼓勵滿足加入職工基本養老保險制度條件的靈活就業人員參加生育保險。以新型農村合作醫療制度為載體，根據財政補助水平適度提高生育費用報銷標準，并增加生育津貼項目。

2．延長法定產假時間。參考世界衛生組織建議的母乳喂養時間不少于6個月的建議和其他國家產假標準，明確產后產假為不少于26周。對于生育第二胎、生育雙胞胎、因生育罹患婦科疾病的婦女，可再延長產假3個月。同時，規定帶薪產前產假15個工作日并強制執行，確保女性勞動者有足夠的時間進行常規生育檢查和產前的生理、心理準備。調整生育津貼計發辦法，產假前4個月全額支付生育津貼，從第5個月開始，每月支付額降低10%。

（三）加強對重點人群的政策扶持，修復結構缺損家庭的功能

1．建立遺屬家庭老年津貼機制。在基本養老保險的框架下，建立遺屬家庭老年津貼機制。對因意外、疾病等原因未達到退休年齡就身故死亡的職工，根據養老保險計算辦法，已積累的養老金既得權益，按比例支付給遺屬家庭成員。

2．保護從事家庭照料勞動的女性的社會保障權益。給予家庭女性的非市場勞動和在職女性市場勞動同等的價值認同，尊重家庭女性享有平等的社會保障權利。降低職工基本養老保險、職工基本醫療保險和生育保險的參加門檻，建立家庭參保機制，允許職工家庭中從事家庭照料勞動的女性以職工家屬身份參保，所需繳費由職工代繳，職工家屬可享有各項法定社會保險權益。

3．加大對失獨家庭和獨生子女傷殘家庭的政策幫扶力度。大幅提高保障水平，對于失獨和獨生子女重度傷殘父母，要按照本地在崗職工社會平均工資水平的25%確定獨生死亡和傷殘的月補助標準。建立更加人性化的準入政策，將政策補償范圍放寬至特殊家庭中母親年滿45歲或者已經醫學證明父母一方確實喪失生育能力即可享有補助。加強政策間的銜接整合，依托養老服務網絡和社會公益服務政策，為特殊家庭提供服務幫扶和精神撫慰，更使他們能充分感受到社會的關心與關懷。

（四）推進社會保障與家庭保障的協調發展，實現老有所依

1．建立兼容家庭互助功能的失能風險防范機制。根據我國國情和家庭發展要求，借鑒國際有益經驗，建立多方負擔社會基本長期護理保險制度。堅持“護理保險跟隨醫療保險”原則，循序漸進擴大護理保險覆蓋范圍。在繳費方式上，以家庭為單位并提供護理補償，鼓勵家庭成員以醫保個人賬戶資金支付護理費用，實現家庭儲蓄微循環和社會保障大共濟之間激勵相容，更充分體現社會保障對家庭的支持作用。在護理資金使用方面，除向養老服務機構購買服務外，對于由家庭成員提供失能老人護理服務的，建立起直接對個人的補助機制，鼓勵發揮傳統家庭照料作用。

2．推動家庭養老與老年福利合理分工。加大家庭養老和老年福利政策的銜接力度，豐富服務內容和服務形式，為家庭提供更加全面、更加充分和更高質量服務替代，適應家庭少子化的趨勢。對承擔家庭養老責任的家庭成員給予社會保障資格認同，折算為一定的社會保障視同繳費年限，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近生活，照顧老年人的生活起居。

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作者:關博 單位:宏觀經濟研究院社會所