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摘要：黨的對我國社會主要矛盾轉變的判斷，為當前社會保障發展問題的分析與解決指明了方向。社會保障不平衡主要表現為橫向發展的協調性欠佳，即發展的范圍和領域不平衡；社會保障不充分主要表現為縱向發展的成長性不足，即發展的水平和質量不完全。在滿足人民美好生活需要，破解社會保障不平衡不充分過程中，公共服務表現出獨特的解釋力與適應性。新時代社會保障治理，需以公共服務為切入點，在治理主體、治理客體、治理手段、治理目標方面做出深刻變革，并以公共服務為手段，構建區域平衡、群體平衡、制度平衡、覆蓋充分、待遇充分、體系充分的高質量體制機制，實現社會保障的平衡充分發展。

關鍵詞：社會主要矛盾；不平衡；不充分；社會保障

公共服務黨的四中全會指出，要“完善覆蓋全民的社會保障體系，滿足人民日益增長的美好生活需要”。為實現上述目標，“必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活”。①這一論斷不僅為新時代社會保障制度建設指明了方向，也為社會保障領域的不平衡不充分治理提供了思路。社會保障不平衡主要表現為橫向發展的協調性欠佳，即發展的范圍和領域不平衡，凸顯了發展結構狀態的復雜性；社會保障不充分主要表現為縱向發展的成長性不足，即發展的水平、層次和質量的不完全，凸顯了發展積累狀態的復雜性。②黨的報告指出的我國“民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨，城鄉區域發展和收入分配差距依然較大，群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少難題”①，都是社會保障不平衡不充分的具體表現。關于社會保障不平衡不充分的具體表現，鄭功成認為主要是制度分割、權責不清、多層次社會保障體系缺失、特殊群體公共服務建設不足。②何文炯則認為主要是政策、項目、待遇差距較大，社會保險基金籌資、運營機制不健全，社會保障體系框架結構不盡合理。③關于對社會保障不平衡不充分的治理，童星從廣義社會保障即民生視角指出，當務之急是圍繞民生需要，提供數量更多、質量更好的就業、教育、醫療、居住、養老等準公共物品。④席恒認為，需對社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業、補充保險等基本保障和補充保障進行統籌規劃，對社會保障中的政府責任、市場機制和個人義務進行協調處理。⑤黨的報告指出，要“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”⑥。當前，在人民對美好生活需求日益旺盛的情況下，社會保障公共服務已成為滿足民生“三感”和解決社會保障不平衡不充分的重要手段，但學界從公共服務視角探討社會保障不平衡不充分問題的研究不足。因此，本文以公共服務為分析視角，以社會保障發展的不平衡不充分為研究對象，探討公共服務在社會保障不平衡不充分治理中的可能空間與可為路徑。

一、社會保障中公共服務治理路徑的適應性

公共服務是一種能滿足公民生存與發展直接需要的政府行為，當前人民對美好生活的需要，有很大一部分與社會保障息息相關，因此，社會保障公共服務對滿足人們的生活需要具有十分重要的意義。同時，作為一項公共政策，社會保障公共服務建設對完善社會保障制度體系也有積極作用。社會保障公共服務既能從橫向上抹平制度差距，強化社會保障相關制度的協調性，有效解決發展的不平衡問題，又能從縱向上補齊社會保障制度發展的短板，實現社會保障充分和高質量發展。公共服務對滿足人民美好生活需要、破解社會保障不平衡不充分具有較強的解釋力和適應性。這種適應性主要表現在如下幾個方面。第一，通過公共服務主體的擴展，增強社會保障服務能力，提升社會保障治理水平和效能。我國傳統社會保障公共服務表現為政府直接提供、全面承擔供給成本、強制分配服務資源，社會和市場的作用較為有限。新時代的社會保障治理，需打破政府單一的治理格局，以增強服務能力、提升治理水平、強化制度效能為目標，在社會保障公共服務供給中，充分發揮各主體作用，形成一個政府、社會、市場、個人多方參與、多元籌資、合作共治、協同推進的治理局面。首先，政府需擔負起社會保障公共服務供給的主體責任，發揮制度優勢，利用強大的財政支撐力、組織動員力和協調執行力，為社會保障治理現代化提供支持，為其他主體的參與留有空間。其次，社會組織需發揮自身優勢，在救助和福利領域提供多種公共服務，不斷創新，與政府共同推動社會保障治理現代化。再次，市場需在夯實社會保障資金方面積極作為，協助開展社會保障服務管理，調節社會保障服務供需，在提高社會保障服務資源配置效率方面發揮積極作用。最后，個人作為社會保障公共服務的接受者，需真實表達社會保障服務需求，積極參與到社會保障公共服務的運行中，發揮推動和監督作用。第二，通過公共服務客體的延伸，增加社會保障服務內容，滿足人民對美好生活的需要。我國傳統社會保障服務內容較為狹窄、方式較為單一，針對特殊困難群體的個性化服務較為欠缺。為回應新時代人民對美好生活的需要，社會保障需盡可能增加服務內容，實現社會保障內容的全面化和社會化，讓更多弱勢群體享受到社會保障服務待遇，實現社會保障的均衡充分發展。具體而言，社會保障服務內容需從縱向上以政府為主導的基礎保障服務，延伸至第二、三層次的補充保障服務；需從橫向上單一的社會保障政策執行，延伸至對社會保障服務內容的頂層設計、社會保障服務管理的機制構建以及社會保障服務資金的籌集運營等全方位管理。新時代社會保障正在向高質量發展轉變，這一高質量不僅體現在社會保障一以貫之的公平性本色上，也體現在對社會保障可持續性和高效性的追求上，①而這些目標的實現都與社會保障公共服務直接相關。以增加服務內容為目的的新時代社會保障，還需在公共服務的精準遞送上積極作為。以滿足人們差異化的社會保障公共服務需求為目的，做到服務內容的精準；立足不同地區、不同人群強弱不等的支付能力，在社會保障服務資金的投入上進行精準補貼。此外，還需在服務對象精準認定、服務信息精準提供上發力，打造優質優量、全面持續、精準可靠的社會保障服務體系。第三，通過公共服務手段的更新，提高社會保障服務效率。黨的四中全會指出，要“創新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”②。我國傳統社會保障服務存在效率不高、服務手段落后、便利性欠缺等問題。當前，在金保工程的技術支撐下，我國已實現部、省、市三級網絡貫通和中央數據庫內網數據大聯網，在互聯網技術和信息平臺支撐下，新時代社會保障需抓住“互聯網+”“區塊鏈+民生”等發展機遇，以科技手段提升社會保障公共服務的效率和水平，實現社會保障治理現代化。例如，可借助互聯網技術全面推廣社會保障電子政務，打造網上辦事大廳、移動客戶端、自助服務終端、官方微信等服務平臺，推進社會保障卡和移動支付的全覆蓋。此外，可利用云計算技術，加深信息集中趨勢，擴大信息共享空間，應用大數據技術進行社會保障數據挖掘、數據比對、動態感知與關聯分析。這些舉措不僅能有效提升社會保障治理主體獲取信息和履行職責的能力，也能提高社會保障決策的科學性、實施的高效性、服務的針對性和監管的預見性，還能在技術層面完善社會保障公共服務模式，推動服務供給的網絡化、智能化進程，提高社會保障公共服務的品質和效率，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，提高社會保障治理水平。③

二、社會保障不平衡的公共服務治理

社會保障不平衡是一個復雜的結構狀態，既表現為不同區域社會保障發展差距過大，也表現為不同群體社會保障占有份額不合理，還表現為社會保障制度之間的不協調。這些不平衡既不利于制度自身發展，也不利于對象群體享受社會保障待遇，需以公共服務為手段著力破解。（一）社會保障區域平衡性構建。黨的提出我國要“實施區域協調發展戰略”，而實現社會保障的區域平衡，既是對我們黨治國理政戰略部署的積極回應，也是建立全國統籌、公平協調的社會保障制度的有力突破口，有助于區域間社會保障資源的合理配置。長期以來，我國社會保障發展存在區域不平衡問題，各地社會保障政策并不相同，區域間社會保障公共服務資源配置不均且信息化建設步伐不一。①以2017年城鎮職工基本養老保險參保人數和累計結余基金為例，北京市養老保險參保人數1604.5萬人，基金累計結余4394.9億元；黑龍江省養老保險參保人數為1206.1萬人，基金累計結余為負的486.2億元；參保人數1077.0萬人的安徽省，也有1393.9億元的養老保險基金結余。②由此可見各省之間養老保險發展的不平衡。此外，從2017年老年人口撫養比來看，全國老年人口撫養比最高的重慶、四川分別達到20.60%和19.83%，而老年人口撫養比最低的西藏、廣東分別只有8.22%和10.27%。③因此，各省之間養老壓力也存在不平衡。在養老服務方面同樣存在區域不平衡問題，經濟發達地區由于財政寬裕，社區養老服務單位和日間照料中心數量及床位較為充足，服務內容較為豐富，經濟欠發達地區則較為匱乏。推進社會保障區域平衡需以公共服務為手段。首先，加強國家財政對落后地區的社會保障財政轉移支付力度，為社會保障公共服務打好資金基礎。其次，提高社會保障統籌層次，合理配置社會保障公共服務資源，實現區域間社會保障資源的共濟使用，逐步實現社會保障公共服務的區域均等。再次，對欠發達地區社會保障公共服務的供給能力、供給數量、供給質量、供給效率等進行綜合施策，保證社會保障公共服務要素的跨地區流動，推進區域間社會保障公共服務一體化和均等化。最后，加快區域間社會保障信息化建設，打造全國聯網的社會保障公共服務信息平臺，掃除社會保障發展不平衡的信息障礙，既實現社會保障治理的現代化，也提升社會保障的區域平衡。（二）社會保障群體平衡性構建。群體平衡是衡量社會保障平衡發展的重要指標，事關人民對社會保障美好需要的實現程度。當前，我國社會保障在群體間也存在不平衡問題。一是城鄉居民之間的不平衡。由于城鄉社會保障制度建設的差距，我國農村居民一直無法享受到與城市居民同等程度或大體一致的社會保障待遇，政府提供的社會保障公共服務也有較大差距。以城鄉社區服務為例，截至2018年底，全國共有各類社區服務機構和設施42.7萬個，其中，城市社區綜合服務設施覆蓋率達到78.7%，而農村社區綜合服務設施覆蓋率僅為45.3%。①二是流動人口與固定人口之間的不平衡。與具有固定單位和固定職業的工作者相比，流動人口可以享受到的社會保障公共服務數量有限、水平較低。三是普通群體與特殊群體之間的不平衡。隨著經濟發展和社會進步，面向普通群眾的社會保障服務設施越來越全面，但面向殘疾人、老年人等特殊困難群體的無障礙環境建設、生活照料和精神慰藉等社會保障公共服務依舊較為缺乏。推進社會保障群體平衡應以公共服務為抓手。黨的四中全會指出，要“堅持和完善促進男女平等、婦女全面發展的制度機制。完善農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系，健全殘疾人幫扶制度”。②首先，創設城鄉社會保障公共服務一體化機制，均衡城鄉居民在社會保障公共服務占有上的差距，讓農村居民也能夠享受到與城市居民基本相當的社會保障公共服務。其次，完善流動人口社會保障制度設計，通過移動互聯網逐步消除流動人口在異地就醫結算、異地社會保障待遇資格認證等方面的公共服務獲取障礙，最后，整合基于職業、行業等勞動關系建立的各類社會保障制度，破除不同就業形式的社會保障指標差異和水平差異，建立主要以公民身份為基礎的社會保障制度，使針對不同群體的社會保障趨于平衡，③從而實現不同群體對社會保障公共服務的平等享有。（三）社會保障制度平衡性構建。社會保障是一個綜合的制度體系，治理時需通盤考慮、協調推進，避免因制度失衡而導致效率損耗。當前，我國社會保障體系各層次、各制度之間發展不平衡，制度內部發展不協調，表現出一定程度的碎片化形態。首先，社會保障體系層次結構不平衡。第一層次的基本社會保障制度發展迅速，第二層次的補充保障制度發展不充分、企業年金覆蓋面小、慈善事業發展乏力，第三層次的商業保險也基本處于缺位狀態。④其次，社會保障制度間發展不平衡。在整個社會保障制度體系中，社會保險發展較快，社會救助和社會福利界限模糊，發展緩慢。制度上的不平衡，導致上述三個子系統在公共服務供給方面的不平衡。最后，同類制度內部發展不平衡。以社會保險為例，無論是參保人數、參保率還是基金收入，失業保險、工傷保險和生育保險與基本養老保險和基本醫療保險均相差甚遠。推進社會保障制度平衡需建立統籌發展、平衡協調、公平高效的制度體系。黨的四中全會指出，要“堅持應保盡保原則，健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度、基本醫療保險制度，穩步提高保障水平。統籌完善社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等制度。健全退役軍人工作體系和保障制度”。⑤首先，平衡多層次社會保障體系結構，在保證基本保障制度的基礎上，大力發展補充保障制度，并輔之以高效的社會保障公共服務供給，健全國民生活保障系統。其次，加快社會救助與社會福利建設步伐，做到社會保障三大體系間的相互銜接和功能互補，同時，發展社會保障公共服務事業，調動多方力量參與社會保障公共服務建設，以更加全面、更高水平的社會保障服務補齊制度間參差不齊的發展短板，建成讓人民滿意的社會保障服務體系。最后，在現有社會保險體系下，推動“五險”平衡發展，利用社會保險綜合信息服務平臺，提高社會保險服務水平，完善社會保險制度體系

三、社會保障不充分的公共服務治理

社會保障發展不充分是指社會保障質量不高、效益不彰，具體表現為制度覆蓋不全、待遇水平偏低、體制機制不完善等。為滿足人民對美好社會保障的需要，需以公共服務為手段，提升社會保障質量，實現社會保障的充分發展。（一）社會保障制度與人口的全覆蓋。社會保障全覆蓋表現在兩個方面：一是制度的全覆蓋，二是人口的全覆蓋。經過幾十年的建設，我國基本實現了社會保障在城鄉間的制度全覆蓋，但人口全覆蓋并未完全實現。為實現社會保障人口全覆蓋，亟須通過完善公共服務制度，讓全體人民享受到社會保障待遇，滿足人民對美好生活的需要。以社會保險為例，雖然從制度層面上已經制定了針對不同群體的不同社會保險制度，實現了養老、醫療、失業、工傷、生育的制度全覆蓋，仍有不少從事臨時性工作的就業者游離在社會保險制度之外。首先，需堅持以人民為中心的發展理念，著力推進全民參保計劃，通過社會保障公共服務的完善，將更多的社會成員納入社會保障體系中，推動社會保障的充分發展。具體而言，在制度全覆蓋方面，需以黨的提出的“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”①為基準，查漏補缺，健全社會保障制度體系。其次，建設多層次社會保障公共服務體系，擴展社會保障服務內容，在繼續擴大基本社會保障服務覆蓋面的基礎上，大力發展企業年金、商業保險、慈善事業等補充性保障服務，通過多層次、高質量的社會保障服務，滿足全體人民對美好生活的需要。黨的四中全會指出，要“健全公共就業服務和終身職業技能培訓制度，完善重點群體就業支持體系。構建覆蓋城鄉的家庭教育指導服務體系。積極應對人口老齡化，加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”。②最后，堅持通盤考慮、重點突破的原則，以養老、低保等最為迫切的社會保障公共服務為突破口，不斷擴大服務范圍，在實現制度全覆蓋的基礎上逐步實現人口全覆蓋。（二）社會保障待遇水平的提高。社會保障待遇可分為經濟待遇和服務待遇兩種。經濟待遇主要是以現金方式滿足受保障者的經濟需求，服務待遇則主要以服務形式滿足受保障者的服務需求。社會保障發展不充分中的待遇水平偏低，同樣表現在這兩個方面。經濟待遇方面，2017年全國城鎮居民每月人均支出2037元，農村居民每月人均支出913元，③但同年我國城市低保平均標準為541元/人/月，農村低保平均標準為358元/人/月，④城市低保水平僅為城市居民平均支出的27%，農村低保水平僅為農村居民平均支出的39%。服務待遇方面，歷年《中國財政年鑒》統計數據表明，我國2014～2017年社會保障公共服務供給分別為10.5%、10.8%、11.5%、16%。橫向對比，2008年以來歐盟社會保障支出與GDP之比一直維持在28%以上，而且，歐盟政府投入占社會保障支出比重達53.1%，而我國為39.8%。①財政社會保障支出水平不高，難以完全滿足社會保障公共服務所必需的資金要求，進而影響了社會保障服務水平。為提高社會保障待遇水平，實現社會保障充分發展，首先，應加大對社會保障的財政投入，擴大社會保障資金籌集渠道，夯實社會保障待遇提高的資金基礎。其次，強化與延伸社會保障公共服務，通過政府購買服務，以及先進的互聯網技術，提高社會保障待遇和服務水平。此外，在實現待遇水平提高的同時，要充分體現社會保障待遇的公平共享，這同樣是解決社會保障發展不充分的重要手段。上述措施與社會保障公共服務都存在直接聯系。通過社會保障公共服務的完善，既能實現福利增量，又能達到福利升質，最終實現提高社會保障待遇水平的目的。黨的四中全會指出，要“堅持應保盡保原則，健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度、基本醫療保險制度，穩步提高保障水平。加快建立基本養老保險全國統籌制度”。②這正是提高社會保障待遇水平、解決社會保障發展不充分的正確選擇。（三）社會保障制度體系的完善。社會保障發展不充分，保障質量差，還有一個重要原因就是制度自身的不完善。無論是政策設計，還是各政策間的統籌協調，我國社會保障制度都有一定的改進和提升空間。制度層面上的社會保障發展不充分主要表現在：一是各項保障制度缺乏統籌，“漏保”和“重復保”同時存在，而且制度間各自為政、銜接不暢，降低了社會保障體系的運轉效率，增加了運行成本；二是政策缺乏穩定性和頂層設計，例如在降低社會保險費率的政策文件中有“暫按兩年執行”的表述，不利于政策的長遠發展；三是各主體社會保障責任邊界模糊、責任分擔機制不甚合理，社會保障事務管理部門自成系統，部門間缺乏有效溝通。此外，社會組織參與不足，家庭保障與民間互助持續弱化。以公共服務為抓手，從制度設計層面破解社會保障制度體系中的不充分問題，首先，需在科學論證的基礎上，設計一套統一規范的政策體系和管理運行機制，并優化制度銜接，實現社會保障制度的自我平衡和順暢運行。其次，從提高社會保障制度效能的角度看，需充分利用信息公共服務平臺，發揮互聯網、大數據、云計算、人工智能等技術優勢，提高社會保障治理水平和治理效率，用現代化的治理手段，推動社會保障制度的充分發展。最后，針對制度設計中的主體責任不明確問題，應堅持共建共治共享的原則，嚴格規范各主體的行為邊界和責任權利，形成合作治理結構，并通過公共服務內容和環節的改進，完善社會保障制度體系，實現社會保障的充分發展。

作者:白維軍 單位:內蒙古大學公共管理學院