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摘要:改革開放新時代背景下，我國經濟高速增長，但財政社會保障支出地區差異化明顯，收入差距收斂效應顯著，地方財政社會服務的差異明顯。本文通過統計2009年～2018年各個省(市、自治區)的財政社會保障支出數據，運用基尼系數，分析政府社會保障支出的地區差異性，并在剖析原因的基礎上從中央財政和政府兩方面提出完善財政社會保障的舉措方法，通過實行財政轉移支付制度，努力縮小城鄉差距，同時建立健全相關社會保障支出預算制度，創新財政社會保障體系模式，以減小社會保障支出地區差異性，促社會成員共享經濟發展成果。

關鍵詞:政府財政社會保障支出；地區差異；基尼系數

一、引言

社會保障制度是中央政府和國家為實現社會公平正義、化解社會矛盾以及確保國民共享社會經濟發展成果的一種社會福利制度體系。黨的五中全會也將工作重點指向國民經濟和社會發展，健全多層次社會保障體系。同時，針對地區間民生保障存在短板的問題，國家堅持完善社會經濟發展體制，使得社會保障得到了迅速發展。充分了解我國社會保障支出的地區差異性并探討出導致社會保障發展不公平性的問題所在，對完善我國社會保障制度、維護社會和諧穩定有著巨大的意義。本文以2009年～2018年具有代表性的八個省(市、自治區)的財政社會保障支出數據為依據，利用基尼系數，分析財政社會保障支出的地區差異的現狀和趨勢，并提出縮小差距的具體意見和建議。關于社會保障支出的差異性，國內學者很早就展開了一系列的理論探索和研究，如宛亞琴通過對2008年～2016年的財政社會保障支出的分析，提出完善財政社會保障轉移支付制度的措施[1]。徐倩和李放則利用1998年～2009年財政支出的數據指出應該優化財政社會保障支出項目結構以確保其順利展開[2]。李鳳月和張忠任使用泰爾指數的方法針對我國社會保障支出地方差異的貢獻指數，對中央和地方的關系進行系統的研究，得到總體差異主要受制于區域差異影響的結論[3]。同時，一些學者從外部供求視角出發，采用動態面板數據GMM估計方法得到政府對于社會保障支出有著推動需求和供給兩方面的作用[4]。基于四中全會精神，李宏和張向達通過對地區社會保障支出對覆蓋率水平影響的計量檢驗得出政策保障的重要性[5]。除了針對國內現狀的研究，林治芬和雨晨將國外的做法與國內進行比較，對中央和地方社會保障支出責任進行劃分，探求更好的改進措施[6]。侯曉艷和劉雙艷基于山西省11個地市的統計數據對灰色關聯現象進行分析，認為各因素對于社會保障支出的影響程度也存在一定的差異性[7]。縱觀以上研究，大多數學者通過利用動態面板或是變量分析研究地區間的差異性，總結出促進均衡性的相關措施，然而動態面板數據一定程度上受制于省份之間的空間問題，假設的因素有限，所以本文通過利用2009年～2018年八個省(市、自治區)的人均社會保障支出，采用了基尼系數計算模型，通過計算各地區人均政府社會保障支出，結合基尼系數的測算標準，進一步分析地區性社會保障支出差異性的原因。

二、基于基尼系數的政府社會保障支出均衡性計算

(一)社會保障支出基尼系數計算方法

基尼系數是衡量國家或地區居民收入差距的常用指標，如下圖所示，常用的基尼系數的算法是通過面積比A/(A+B)表示不平等程度。本文將以基尼系數作為研究政府社會保障支出差異問題的測度手段，基于離散型基尼系數的計算更能具體明確地反映經濟狀況，因此選擇該方法對我國2009年～2018年各省的政府社會保障支出進行差異化的度量研究，其具體公式如下。其中G代表基尼系數，Xi代表第i年各省社會保障支出占全部社會保障支出的比例，Yi代表第i年人口數占全部人口總數的比重，(Yi)′表示累計到第i年的人口總數占全部人口總數的比重。

(二)社會保障支出均衡性評價標準

政府社會保障支出均衡性的評價也即反映在基尼系數的測算結果中，基尼系數最大為“1”，最小等于“0”，基尼系數越接近0表明政府社會保障支出分配越是趨向平等。因此當把基尼系數應用于均衡性研究時，其評價標準為：0.2以下視為分配絕對平均，0.2～0.3視為分配比較平均；0.3～0.4視為分配相對合理；0.4～0.5視為分配差距較大，當基尼系數處于0.5以上時，則表示分配懸殊。而0.4通常作為分配差距的警戒線，大于這一數值便會出現消極的社會不公平現象。

(三)社會保障支出基尼系數(2009年～2018年)

通過查閱2009年～2018年的《中國統計年鑒》以及各省的國家統計公報，統計出2009年～2018年江蘇省、北京市、廣東省、四川省、寧夏回族自治區、湖南省、山西省、甘肅省這八個具有代表性的地區政府人均社會保障支出數據表，為了更好地反映地區間政府社會保障支出差異性，使測量結果更具可比性與分析性，計算基尼系數時主要選取2009年～2018年各省人均社會保障支出分配指標進行測度，將我國所有省市按照地域及經濟水平的相對差異進行劃分，本文在計算基尼系數的時候之所以選取這八個省(市、自治區)原因在于它們涵蓋了我國欠發達的中西部地區，以湖南省、四川省為例；同時以北京市、寧夏回族自治區和甘肅省作為橫向對比代表著同為北部但經濟發展有著明顯差異的地區；而江蘇省、山西省則代表著不同經濟發展水平的東部地區；以及近年來發展迅猛的南部地區，以廣東省為例。本文以這八個具有完整代表性地區的省(市、自治區)為例，將地方人口總數考慮在內，通過統計各地區近十年的人均社會保障支出計算相應的基尼系數，再由地區間的橫向對比和時間線的縱向對比，分析數據走勢的代表意義，具體數據如表1所示。通過整理計算2009年～2018年所選取省的人均政府社會保障支出額指標，根據基尼系數相對平均差離散型計算公式，計算江蘇省、北京市、廣東省、四川省、寧夏回族自治區、湖南省、山西省、甘肅省的基尼系數值得到我國對應年份的人均政府社會保障支出基尼系數表，見表2。

三、社會保障支出均衡性分析

(一)社會保障支出基尼系數趨勢

從表2結果可以看出，2009年～2011年，我國政府社會保障支出基尼系數值較高，均在0.4以上處于高差異水平，而隨后的三年里，截止到2014年基尼系數趨于降低，中間雖然有起伏但相較于之前的幾年有明顯的下降，這說明隨著我國社會經濟體制的不斷完善以及相應政策的出臺，我國政府社會保障支出差異化程度正在不斷縮小，逐漸趨于穩定的態勢。更為明顯的是，從2016年開始，我國政府社會保障支出基尼系數便基本穩定于0.3左右，甚至在2018年達到了0.28，盡管各地區仍存在著差異，但基尼系數所反映的現狀仍然在可接受的范圍內，說明較以往差異化得到了很好的控制。這些都表明在經濟大發展背景下，盡管地區不均衡現狀是一個很嚴重的問題，但國家政府一直都在努力完善地方體系，以促進地區間的公平發展。

(二)地區間社會保障支出現狀分析

總體上看，我國各地區政府社會保障支出差異化仍然是一個很嚴峻的問題，從近10年的基尼系數表可知，各個地區鑒于地理位置和經濟發展水平的不同，加之政府相關政策的落實強度不同，相應的社會保障支出波動比較大，其離散程度更是說明了各地區之間的絕對差異的存在[8][9]，盡管社會保障總支出西部地區占了很大的比例，這也正是從側面反映出國家對于偏遠地區的投資力度正在加大。而相比較之下，東部沿海省市基于經濟的快速發展以及完善的法律法規制度的落實，其相對公平性得到了保障，間接拉低了整個國家的社會保障支出差異性指數。基尼系數的減小從客觀上來說，一方面是由于我國社會保障相關制度的不斷完善促進了中西部地區的經濟發展以及保障強度。另一方面，西部地區人們一直以來緊跟時代的腳步，積極落實推進新時代中國特色社會主義思想，提高生產力發展水平，從而提高人均社會福利，提高人均社會保障支出，立志于減小地區之間的發展不平衡性。

(三)原因分析

對于政府社會保障支出地區差異過于明顯的現象，不論是與過去相比，抑或是與其他國家相比，我國在經濟發展大背景下出現這樣的現狀，亟待深思其背后原因。以下便是可能會導致該種長期不均衡性發展的緣由：1.各地區的社會經濟發展水平限制了政府對于農村的救助保障水平。綜上幾個圖表分析可知，諸如寧夏、甘肅等地的財政社會保障支出之所以低于同年度其他地區的支出，很大原因是這些地方社會經濟發展落后，政府財政給予能力不夠。干旱的自然環境，位居內陸的地理位置甚至是自然災害的影響都使得這些省的經濟發展比較緩慢，后勁不足，而當地居民也沒能極大融入外界環境，沒有掌握最先進的科學技術以發展本地經濟，這些不利因素也正是政府減少對其融資和分配資金的原因。2.政府和當地居民對于財政社會保障體系認知不足。相較于江蘇省、上海市這些沿海發達地區，政府的認知先進，公共基礎設施完善，出臺的相關政策也符合當地居民的經濟能力，大家對于財政社會保障支出體系也較內陸地區有了更為全面的認識，所以偏遠地區的認知的滯后性成為了不可否認的事實，極大地阻礙了社會保障體系在這些地區的推廣和建立，這些認知上的頑固性很大程度上限制了當地謀求發展，謀求新出路，謀求新思想的動力和信念，限制了國家對其投入的積極性，這種認知水平是導致財政社會保障支出效率低，分配不公而又得不到改善的最大原因。3.農村地區法律制度保障措施不完善，工作缺乏規范性引導性。依法行政是政策實施規范化、法制化的根本條件，運用有效的法律手段，消除政策執行以人治代替法治的行為，有助于政策的順利執行，財政社會保障支出從一定意義上說屬于公共政策的范疇，因此也必須要有具體的法律法規進行監管。而當前，農村地區的社會保障體系制度方面的法律法規制度的缺失使得宣傳人員在執行的過程中重重受阻，個人主觀色彩濃重，工作缺乏規范性，“一言堂”的局面甚是嚴重，使得大家齊心協力改變這種局面的熱情遞減，很多人對于政策持漠不關心的態度。自己的不作為，奈何政府施加權威也無濟于事，最終只是形成“推”的局面，而不是主動“拉”的心態。而相對比之下，沿海地區接二連三出臺的一系列政策的實施和運用又勢必會更快地拉大彼此之間的差距。

四、對策以及建議

社會保障作為一種轉移性支出，對于財富的再分配、社會成員共享經濟發展成果有著至關重要的作用，但經由以上的分析，不難發現，我國目前的財政社會保障不論從執行力度還是實施效果來說都呈現出一種“本末倒置”的現狀，民生問題，社會保障發展的根本問題，理應提上日程。報告特別提到，保障和改善民生要抓住人民最關心最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行。以經濟建設為中心作為特定歷史時期的產物有其必然性和合理性，但毋庸諱言，長期堅持下來的經濟建設帶來社會財富迅速增長的同時也導致了地區經濟發展失衡，區域、城鄉、群體之間差距擴大，衍生出了一系列不良“后遺癥”。財政社會保障制度主體性和目的性的迷失，導致了我國長期以來有關民生財政社會保障支出地區差異的現狀一直沒有得到良好的改善。所以，鑒于上述分析，本文提出以下建議：

(一)加大中央財政對于落后地區的投入力度，實行財政轉移支付制度

中央財政作為各省社會保障資金的重要來源，其對一個地區的社會保障水平的提高有著很大的影響。實行財政轉移支付將中央財政彌補力量懸殊地區的財力欠缺[10]，由地方政府統籌安排補助支出，均衡地區間的財力差距，最大可能地實現地區之間財政水平的均等化。地方政府應當積極主動向中央提出申請發放資金，根據事權劃分承擔相應的責任，互相監督，適當加強中央事權和支出責任。對于上述甘肅、寧夏這樣的偏遠地區，國家應該投入更多的資金用于社會保障支出，“為政之道，以順民心為本，以厚民生為本，以安而不擾民為本”。同時，協調城鄉區域發展、健全多層次社會保障體系作為“十四五”規劃新時期經濟社會發展的主要目標，加大中央財政對落后地區的投入力度，既契合了五中全會致力于人民共享社會保障支出、縮小城鄉發展差距的精神，也是實現財政轉移支付制度的必要前提。

(二)努力縮小城鄉差距，建立相關社會保障機制

對于不同地區的社會服務來說，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任，而這些亟需政府建立相關的社會保障體系，加大對于西部貧困地區的扶持力度，促進共同發展。與此同時，加快貧困地區的經濟發展水平絕非易事，政府需要通過大數據、互聯網等新型產業技術深入及時了解他們的收入情況，建立相關社會保障機制，高效率地實施更為公平的保障政策，使得財政社會保障普惠于民。另外，政府在分配資金時要有意識地實現城鄉一體化的戰略布局和縮小城鄉收入差距的目的[11]，堅持公平公正、實事求是的原則，在城鄉社會保障上要一視同仁，竭力縮小城鄉之間的差距，使“無形的鴻溝”逐漸消失。

(三)提高創新意識，創新財政社會保障體系模式

當今，我國的社會保障支出體系的構建類別趨于單一，模式固定，極易使得當局者思維僵化，阻礙政策的進一步實施，為此，省政府可以轉變建立體制，進行創新，構建多類別的救助體系、救助方式[12]，從頂層設計上實現政策與扶貧的有效銜接，并通過部門協同、數據共享開拓等更具創新模式的社會保障制度加大地方人民的配合性與認知能力，提高社會的全面參與度，同時把城市居民消費受制于價格水平變動影響的因素考慮在內，根據城市化程度對城鄉差距的影響[13]，潛在地提高社會保障體系的城鄉穩定性建設，實現公共服務均等化，減小財政社會保障支出的地區差異性、不均衡性，實現社會保障制度的可持續發展。財政社會保障具有一定的剛性，建立社會保障二元結構[14]為推進社會保障支出提供有力的推進器和安全網，以創新之名、以創新之念更高效地促進地區間的公平性，更加平衡、充分地滿足人民在新時代的需求。五、結論與展望在時刻以人民群眾的利益為重的發展取向推進社會保障體系建設的新時期背景下，我國政府始終致力于通過深化改革破除地區間的不平等利益性問題，緩解利益固化的藩籬，積極主動地發揮各自職責，妥善解決有關民生財政社會保障支出地區差異性的問題，使民眾公平共享社會經濟發展成果。因此本文以地區財政社會保障支出為視角，并利用2009年～2018年間江蘇省、北京市、廣東省、四川省、寧夏回族自治區、湖南省、山西省、甘肅省這八個省(市、自治區)的人均社會保障支出數據，通過基尼系數計算而得的政府社會保障支出均衡性地區差異現象仍很顯著，主要的研究結論有：(一)基于基尼系數的計算結果，財政社會保障支出地區效應仍存在明顯不足，但2016年之后我國地區間的基尼系數便處于較低的數值，在促進社會保障支出均衡性問題之下，新時代下政府在撥款財政方面起著舉足輕重的作用。黨的五中全會明確指出我國發展不平衡現象仍然突出，民生保障存在短板，因此在健全社會保障體系之外，未來財政支出的均等仍需要政府的統籌安排。(二)隨著我國社會經濟體制的不斷完善以及相應保障政策的出臺，我國財政社會保障支出差異化程度正日益縮小，逐漸趨于穩定的態勢。但地理位置、經濟發展程度和人口密集程度的不同在很大程度上導致地區間社會保障支出有別，東部南部經濟發達地區在順應時代的良好趨勢下會使原本甚微的差異性更加顯著，與原本的目標背道而馳。這需要通過精準扶貧措施來緩解地區間的不平衡發展態勢以及由差異化所帶來的的各種弊端，在此基礎上進一步明確目標、完善政策設計，確保人民共享經濟成果的目標最終實現。(三)除外部因素，地區間關于社會保障的認知水平也參差不齊，東部和南部經濟發展迅猛地區通過豐富的渠道了解社會保障，并切身享受其帶來的好處，與之相較，中西部因政策落實的落后性加之地區人民對于社會保障支出的普適性缺乏相應的認知，一定程度上制約了相關政策的順利推進。本文針對八個具有代表性的省(市、自治區)人均社會保障支出數據進行分析，具有一定的普遍性但也缺乏準確性，對政府社會保障支出均衡性的分析過于集中在地區間差異本身以及經濟發展水平對其的影響，而沒有詳細地針對人口密集程度進行差異分析，人口數量的差異對于社會保障支出也有著不同的影響機制。同時，本文對于理論性政策的分析偏少，而政策與目標的一致性是解決地區間差異性的重要前提，所以在未來的研究中將人口因素考慮在內進一步拓展，探究其對政府社會保障支出均衡性的具體影響，深入了解地方性政策的實施，完善財政社會保障制度，時刻對標五中全會明確的任務，健全多層次社會保障體系，調節不同地區政府社會保障支出水平，進一步優化轉移支付手段以縮小地區間的差距。

作者：佟佳樂 單位：南京師范大學金陵女子學院