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摘要：政府管理創新是時代的要求，也是一種充滿不確定性的新的探索。如何檢驗政府的一種改革是否為創新，是政府管理創新成敗的關鍵。本文提出了可供檢驗政府管理改革是否為創新的如下準則：帕累托準則、補償原則、激勵相容性準則、時間一致性準則以及最大化最小值準則，并論述了各個準則的適用范圍。

關鍵詞：政府管理創新激勵相容性時間一致性

政府管理創新是當下政府改革的一個核心概念。然而，如何來判斷政府管理的一項改革是否為創新呢?目前不論在國內還是在國外，理論界都沒有給出完整、系統的說明。這種判斷準則的缺乏導致政府管理創新成為一個充滿了矛盾和沖突的領域，結果是不時出現一些“偽創新”。本文總結和歸納了判斷政府管理改革是否為創新的幾個理論準則，目的是從理論上指導和檢驗政府管理創新的實踐。

一、帕累托準則

本文所指的帕累托準則由帕累托原則和帕累托最優兩個概念構成。帕累托原則，就是資源配置從一種狀態變到另外一種狀態，至少應該使一個人的福利變好而又不使其他任何人的福利變壞。由帕累托原則出發，可以定義資源配置的帕累托最優：資源配置達到了這樣一種狀態，在這種狀態下不論進行怎樣的調整，若不使一部分人的福利水平降低的話，就不可能使另一部分人的福利水平獲得提高。帕累托最優表明了資源配置的一種均衡狀態。從理論上說，經過不斷的帕累托改進，資源配置最終會實現帕累托最優。

帕累托原則可以作為政府管理改革是否為創新的評判準則，關鍵在于帕累托原則的鮮明特征。個人福利水平的價值判斷和加總是帕累托準則的第一個特征。帕累托準則建立在社會總體福利水平比較的基礎上。而在考慮社會福利水平時，它是建立在個人的價值判斷基礎上的，即個人主義的福利原則：在比較不同社會狀態下的福利水平差異時，只有個人才知道自己的偏好因而只有個人才能判斷哪種狀態的福利水平更高。這一限制性條件表明，政府管理改革時，應該盡可能地使利益相關者有充分的機會表達自己的判斷，并將這種判斷作為改革的一種決定因素，而不能只由某些人代為判斷和作出決定。

能力取向的價值判斷是帕累托準則的第二個特征。帕累托原則和帕累托最優并不是沒有任何附加條件的理想狀態。它只是表明，從一個沒有達到資源配置最優的初始態出發，經過一系列的調整，資源配置可以達到帕累托最優狀態。由于任何一個社會都存在無數個可能的帕累托最優狀態，資源配置究竟處于或趨向于哪一個最優點，是由社會行為人各自的討價還價能力決定的。因此，帕累托準則只與能力公平相聯系，而與結果公平沒有任何關系。

配置效率取向是帕累托準則的第三個特征。帕累托最優只受資源稀缺性和生產的技術可能性的約束，而不受制度約束，它是在資源稀缺性和生產的技術可能性條件既定的前提下，在各種制度安排中尋求產出最大的制度安排。因為它認為社會總體福利水平的提高對社會來說是可取的狀態。從這一意義上，帕累托準則義足限制性最少的一種準則。岡為它將人類社會最為原始和最為核心的問題，即生存問題或維持生存的問題放在了首位，而將其他問題均放在了從屬的地位上。

綜合考慮效率改進的結果及其實現條件是帕累托準則的第四個特征。雖然帕累托準則講的主要是從結果上考慮的效率的改進，但由于帕累托最優的實現依賴于一系列條件，因此，在完善帕累托實現條件與環境方面所進行的一系列改革，自然也就是政府管理的一種創新。事實上，新公共管理理論中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式與途徑，如引進競爭、重新管制、消除外部性與壟斷、強化責任等，均是從完善帕累托最優的實現條件角度提出來的。

二、補償原則

資源配置的帕累托最優以滿足“古典環境”為條件，顯然這一條件過于苛刻。因此，在政府管理的現實改革中，真正能夠實現帕累托改進的情形非常少見。為了能夠對類似于這樣的改革做出是否可取的評判，人們提出了若干補償原則。

1．卡爾多補償原則。卡爾多認為，在無法實現帕累托改進的情況下，應該以“虛擬補償原則”代替帕累托準則作為檢驗公共政策或政府管理是否促進了社會福利水平提高的標準。所謂“虛擬補償原則”，是指政府管理的一項變動或一種新公共政策的實施，使一部分人的福利獲得了提高，同時也使另一部分人的福利受到損失，但只要福利獲得提高程度大干福利受到損失的程度，那么社會凈福利水平仍然得到了提高，岡而政府管理的這一項變動或公共政策的實施，就是可取的，因為它促進了社會福利的增進。否則就是不可取的。卡爾多補償原則的特征與帕累托準則的特征十分相近，只是使政府管理的福利效應評判標準更為寬泛了。

2．希克斯補償原則。希克斯認為，卡爾多補償原則存在兩個缺陷，一是這種補償僅儀足一種虛擬的補償而沒有進行實際的補償；二是這種補償僅考慮了一次變動的靜態結果，而沒有考慮變動的動態結果。希克斯認為，評判政府管理改革或公共政策變動的福利效應，不應該僅從一次性變動的靜態結果上來考察，而應該從長遠的角度來考察。只要政府管理改革或公共政策的變動，能夠有效地提高全社會的資源配置效率、生產效率和資源利用效率，那么這個社會的財富量就會比變動前增加得快。經過一段時間的發展，社會中所有人的福利境況都會因為社會生產率的提高而“自然而然地”得到提高，因此那些在改革過程中福利受損的人也就“自然而然地”得到了真實的補償而不是“假想中的補償”。

希克斯的這一補償原則與鄧小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主張具有異曲同工之妙。這一原則最重要的，是克服了一次性再分配有效而長期無效的問題。這種一次性分配增加社會福利而長期無效的政策主張，正是將社會引向最終無效率狀態的最有說服力和最容易獲得多數人支持的觀點。事實上，福利國家的危機正是這種政策主張的一個自然結果；同樣，實現分配的完全均等化，最終也會導致所有人的福利極大地降低。從長期和動態的角度上看，希克斯補償原則要優于卡爾多補償原則，而且希克斯補償原則更適合于用來判斷中國地方政府管理改革是否為創新的標準。

3．西托夫斯基補償原則。西托夫斯基認為，判斷政府管理改革或公共政策的福利效應，不能只從一個方向進行檢驗，而應從兩個方向進行檢驗，即順向檢驗和逆向檢驗，而且只有雙向檢驗的結果一致時，才能得出政府管理改革或公共政策的福利效應。如果順向檢驗與逆向檢驗的結果相矛盾，則得不到這些政府管理改革的任何確定的福利效應。即：假設政府管理有兩種狀態，分別是A和B。假如政府管理由A到B，這是一種改革。改革實施后，社會福利的變動符合卡爾多補償原則或希克斯補償原則；現在反過來，政府管理實施改革，由狀態B改革到狀態A，社會福利的變動同樣符合卡爾多補償原則或希克斯補償原則。則由A到B的這種改革就是一種“偽創新”。如果由B到A后，社會福利變動不符合卡爾多補償原則或希克斯補償原則，則由A到B的改革，才是社會福利水平增進的改革，凼才是政府管理的真正創新。

三激勵相容性準則

無論從政府管理的體制和過程上說，還是從政府管理的相關機制上說，公共管理領域都充滿授權或委托活動，如上級對下級官員的任命、公共物品的供給、政府管制、政府采購、工程承包，等等。在委托——關系中，往往是一方(人)具有另一方(委托人)所不具有的私人信息，如果具有私人信息的一方策略性運用這一信息，或委托人對人的私人信息一無所知，那么，不僅合約無法有效執行，而且合約的設計也會成為一個大問題。如何設計效率最高的合約或機制，并使這種最有效率的機制能夠被真實地執行，是政府管理面臨的最為普通和經常的問題。事實上，政府管理改革的過程，就是合約或機制的重新設計過程。

現代委托——理論表明，在信息不對稱情形下，最有效率的機制或合約必須滿足激勵相容性要求。激勵相容性概念最初由赫維茨提出。赫維茨認為，在信息不對稱情形下，如果讓參與人報告自已的真實類型(如偏好、能力高與低等)是一個占優策略，必須要滿足激勵相容性條件。邁耶森證明，一個滿足激勵相容性條件的機制，必定是一個直接的真實顯示機制，因而也就證明了在信息不對稱情形下，只要滿足激勵相容性條件，那么每個人選擇報告自己的真實類型就是一個最優策略。

激勵相容性所表明的，不僅是應人盡其才、物盡其用，而且應按勞取酬或“論功行賞”。這是其特征之一。特征之二是滿足激勵相容性或理性約束條件的最優機制，本質上是在效率、信息租金與低效率人參與之間所進行的權衡取合。在允許低效率人參與的前提下，最優機制是在高效率人的信息租金與效率之間的取合；而在不允許低效率人參與的前提下，是在信息租金與社會最優產出水平之間的取合。特征之三是激勵相容性機制具有自我實施性，因而可以節約大量的交易成本，特別是監督和計量成本。特征之四是激勵相容性可以使政府管理的產出水平或績效在信自。不對稱情形下達到次優狀態。特征之五是激勵相容性條件保證了直接顯示機制是真實的，因而滿足顯示原理的要求。激勵相容性誘致了一個直接顯示機制，因此，它能夠節約大量和繁瑣的人類型甄別問題，因為顯示原理表明，委托人只要提供一組簡單的契約，其個數至多等于人類型空間的基數，就可以保證該機制的自我實施陛。特征之六是激勵相容性涵蓋人們通常所說的透明性或信息公開性、降低交易成本或簡化行政程序、公共權力的制約與監督、績效預期與績效管理、公績制、市場化等政府管理的相關創新途徑。

激勵相容性準則可以廣泛運用于政府管理體制、組織結構、運行機制等的改革，也可以運用于公用事業的政府管制、政府工程承包、外部性問題的內部化(環境治理、污染問題的解決等)、內部性問題(生產安全、工作場所環境、交通運輸等領域中安全問題等)的管制、信息不對稱問題(如產品質量、安全性、廣告真實性)的解決機制以及腐敗治理等政府管理領域之中。

四、時間一致性準則

時間一致陛問題，過去一直是困擾政府管理者和公共政策決策者的一個難題。基德蘭德和普雷斯科特將其歸納為“時間--一致陛問題”，并認為，政府公共政策的設計和制定受制于時間一致陛問題。所謂時間一致性，是指一項公共政策是最優的，它不僅在當期是最優的，而且在以后各期也是最優的。換言之，最優的公共政策必須在以后所有時期都是最優的。所謂“時間不一致性問題”是指預先是最優的政策，在理性的單個行為主體對其形成理性預期并影響個體行為后，此政策就不再是最優的。當公共政策是時間一致性的時，隨著時間的推移公共政策始終是最優的，公共政策的成效明顯；而當公共政策是時間不一致性的時，原先最優化的公共政策會隨著時間的推移成為次優政策或非優化的政策，在這種情況下公共政策就可能會失效。

基德蘭德和普雷斯科特認為，最優政策的時間不一致問題之所以會產生，原因在于政府管理者或公共政策制定者，在一個不確定的世界里尋求短期政策目標。正是這種政府的短期行為，才使其經常會面臨這樣的兩難選擇：當社會事物或經濟偏離政策目標時，要么政府采用規則的政策，但它會被公眾的理性預期所抵消，從而難以達到政策目標；要么政府為了追求政策目標，通過相機抉擇來“欺騙”公眾。但這種通過相機抉擇方式選擇公共政策時，雖然公共政策能夠達到政府所要達到的政策目標，但它卻使政府的信譽受到了傷害。

最優公共政策的時間一致性問題，對于指導和檢驗政府管理創新具有重大的理論意義和實踐意義。首先，關于經濟政策的時間不一致問題的討論有助于人們區分相機抉擇的政策與規則一致政策之間爭論的實質。可以認為，規則一致的政策描述的是有約定情況下的政策，而相機抉擇政策描述的是沒有約定情況下的政策。按照基德蘭德和普雷斯科特的觀點，社會不能在有約定的均衡和沒有約定的均衡之間自由選擇。因為約定的手段要么可以得到，要么不可以得到，它本身不是可供選擇的目標，因此社會也不能在規則一致或相機抉擇政策之間自由選擇。

其次，基德蘭德和普雷斯科特的時間一致性模型表明，政府如果追求短期目標，從事短期行為，那么，本質上政府的公共政策會隨政策制訂者的變化、隨其主觀意志或其偏好而變動，社會行為者失去對政府行為的應有預期，不得不在政府各種可能行為中進行猜測，人們感到政府失去了穩定社會行為規則作用；另一方面，政府管理規則隨意變動，會在社會中產生政府管理規則不可信的心理態勢。這兩種結果必然導致政府失去信譽而使其政策無效，從而導致政府失去合乎義理性和整個社會資源配置的無效率。

再次，時間一致性問題的提出為解決和理解該類政策和管理問題，提供了重要的思考角度和心智模式。事實上，近年來的研究表明，時間一致性問題存在于眾多的政策方面，如失業與通貨膨脹問題、稅收政策問題、公共支出組合問題、資源與環境保護問題、政治動機與政治機制可信性問題、政府管制政策有效性問題、相關制度安排激勵取向問題、公共工程的設立與規模、公共事業改革，等等。這些問題納入到時間一致性框架中來分析，可以得到較為透徹的理解，特別是為判斷解決此類問題的公共政策或政府管理改革是否為真正的創新提供了一個新的準則。

五、最大化最小值準則

上述各項判斷政府管理創新的準則，均是從經濟運轉的合理性的角度提出的，是一種從“經濟規范”到“政府管理規范”的一種思考。雖然這種思考也能夠涵蓋政府管理的大部分內容，但由于角度不同，必然或很容易遺漏政府管理的某些方面，甚至有時是最為基本的方面。如各種價值的排序問題、差別對待的合理性范圍以及相關的選擇策略等。特別是政府管理創新有各種策略和各種標準，如何在各種策略和各種標準中進行選擇，這是上述各種評判標準中所沒有涉及的問題。這是一個關于標準選擇的元問題。從這個意義上說，能夠對上述政府管理創新的判斷準則加以補充的，也是能夠對策略和標準進行元分析的，是羅爾斯的最大化最小值準則。

羅爾斯給自己提出的問題是，處在原始狀態中各方當事人會如何決定選擇哪些正義原則呢?羅爾斯提出了三種策略：一是最大化最大值規則，即根據各可選方案的最佳可能結果對它們進行排序，并從中選擇這樣一種方案，即它的最佳可能結果比其他任何可選方案的最佳可能結果為更好；二是最大化最小值規則，即根據各可選方案的最壞可能結果對它們進行排序，并從中選擇這樣一種方案，即它的最壞可能結果優于其他任何可選方案的最壞可能結果；三是期望效用最大化規則，即根據各可選方案的可能收益的估計對它們進行排序，并從中選擇這樣的方案，其估計的可能收益大于任何其他可選方案估計的可能收益。

羅爾斯認為，在無知之幕的屏蔽下，人們必然做出“最大化最小值”的選擇，即人們必然選擇如下的兩個正義原則：(1)每一個人都擁有和其他所有的人的同樣的自由相容的、最廣泛的基本自由的平等權利。(2)社會的和經濟的不平等，應被如此加以安排，以使它們：(a)既適合于最少受益者的最大利益，又與正義的儲蓄原則相一致；(b)在公平的機會平等的各種條件下，使所有的職務和地位向所有的人開放。這兩個原則是以“詞典編輯順序”而被表述的，這表明它們具有優先性的差異。事實上，羅爾斯規定了兩條“優先性原則”，以明確兩個正義原則中各要素的各自重要性。

第一條優先性原則確立了“自由的優先性”，它允許自由惟有出自自由本身的緣故而受到限制。在引出第二個正義原則之前，必須滿足第一個正義原則的要求，只有對自由的種種考慮才被允許用來說明自由。因此，一種不那么廣泛地被某些人擁有的自由，必須加強為所有人共同擁有的總的自由體系，而且，一種不那么平等的自由，必須是對那些更少擁有自由的人而言為可接受的自由。

第二條優先性原則確立了正義對于效率和福利的優先性。這表明，首先，第二個正義原則作為一個整體優先于“效率原則”和在社會中“使利益總量最大化”的觀念。其次，在第二個正義原則中，(b)項，即公平的機會平等原則，優先于(a)項，即最少受益者的最大利益原則(此即所謂的差別原則。這就意味著，機會的不平等，必須保證增加機會較少者的機會。而且，出于代際間的正義要求，即為著未來而必須保持一定水平的儲蓄率，過高的儲蓄率必須能夠在減輕那些承受這一重負的人們的負擔方面維持平衡。