導語：災情信息公開研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關鍵詞：災害信息公開制度

[摘要]：

汶川地震發生后，中國政府采取了信息公開政策，創造了近年來最好的傳播效果。但這一信息公開的代價委實是沉重的。本文試從歷史背景及現實法律法規制度等角度入手，分析這次災難之前所長期奉行的信息不（夠）公開的制度產生的原因。在此基礎上提出，要保證信息公開成為慣例，不僅需要政府高層領導的重視，更需從制度層面加以保障。

汶川地震發生后，中國政府部門采取了空前的信息透明態度。中央及地方媒體及時災情信息，創造了近年來最好的傳播效果。

不少國際知名媒體對此進行了積極的評價。如《華盛頓郵報》評價說，“這一次，新聞報道與以往有了很大的不同，它開始遵循災難報道的規律進行。……悲劇中最可喜的一點是信息開始自由地流動。”[1]《新西蘭先驅報》在5月16日發表社論稱，中國“向國際媒體敞開大門，中國民眾接受到未經過濾的信息。”[2]《紐約時報》對此的評價或許更為客觀一些。一線采訪記者尼古拉斯•克里斯托弗(Nicholasd.Kristof)說，“地震之后，很多人都宣稱看到了一個更加有希望的中國：更加自信，也有可能走向更多的草根民主。但是嚴格來說，這些都還只是可能。有關部門在地震之后出于本能的控制媒體的努力，事實上都敗給了新聞界的無畏精神。但是隨著救災工作的常態化，又有了開始明顯收緊的跡象。從長期來看，雙方誰能永居上風，還不好預測。那些樂觀的觀察家們可以有把握地說，中國的變化雖然緩慢，但是的確在變。”為什么會“有關部門在地震之后出于本能的控制媒體的努力，事實上都敗給了新聞界的無謂精神”呢？克里斯托弗解釋說：“地震發生后，當地宣傳部門本能了去災區的禁令，但是中國記者無視規定，直往成都，規定第二天廢止。從那時開始，政府開始加緊媒體管制，宣傳部門開始命令新聞媒體積極報道救災情況。”[3]

2008年5月1日起，《中華人民共和國政府信息公開條例》已開始施行，其中規定“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”信息需要主動公開，“搶險救災、優撫、救濟、社會捐助等款物的管理、使用和分配情況”等信息要公開，[4]為何在此條例剛剛進入實施之際，當地官員的第一反應卻是反其道而行呢？

一

災害報道可以上溯至建國之初。1950年，安徽、浙江等地發生自然災害。《解放日報》刊登《皖北生產救災工作報告》對這一災害進行了報道。國家新聞總署下達指示對此進行了批評：“各地對于救災工作的報道，現應即轉入救災成績與經驗方面，一般地不要再著重報道災情。”[5]

據國家新聞總署在文件中列出的原因，這樣做的目的是為了防止“可能造成悲觀失望情緒”以及“給予帝國主義反動派夸大我國災情，進行挑撥造謠的籍口”。考慮到新中國建立之初政局尚未穩定、經濟一窮二白、百廢待興政治背景和社會環境，這樣做亦在合理之中。然而，這種出于對社會穩定和政治因素的考慮，以犧牲受眾知情權為代價的災難報道思想，卻一直延續到了今天。后來的新聞界將這個在特定時代、特定背景下的特定工作指示奉為災難報道的“鐵律”，人為地將“災難”與“成績”、“經驗”等“掛鉤”，而災難真相則常常隱匿不見。[6]

在這種報道思想的指導下，災難真相往往被人為埋沒。河北唐山地震發生后的第二天，《人民日報》采用新華社統稿對這一災難進行報道，災難造成的破壞程度、傷亡人數、影響范圍等只字未提，只有一句“震中地區遭到不同程度的損失”，直到三年之后才首次披露具體死亡人數。在此之前的云南通海大地震也沒掩蓋了起來，直到事隔30年后的2000年才首次在正式場合披露這場大地震的死傷人數和財產損失情況。這場大地震的死亡人數為15621人，僅次于唐山大地震，是20世紀中百大重災之一肄。[7]

這種壓制災害新聞報道的思想被帶入了21世紀。在2001年“7•17”廣西南丹礦難（死亡81人）發生后，當地政府隨即想盡辦法封鎖消息，并下令看見記者就毆打。當記者后來拿著錄相帶請當地官員看時，還有官員質疑錄相帶的真偽，不予承認。廣西自治區一名副書記甚至指著人民網記者大罵，開事故報導“統一調度會”時也將人民網記者拒之于門外。[8]同年12月江西萬載縣黃茅村爆竹廠大爆炸后，當地政府實行嚴密的新聞封鎖，派出大批公安堵截記者。由于江西省委等領導的介入等復雜因素，連以前在揭露廣西南丹錫礦慘劇中起了重要作用的人民網這次也緘口不言。[9]

二

汶川地震災情報道的透明與公開，一定程度上得益于《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施。但是，在中國的國情下，短時期內該法的實施效果還有待觀察。在保證信息公開方面，我國的法律與法律之間，法律與法規之間，法律與規定之間等都存在著暫時不可調和的悖論。

憲法第35條規定，“中國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，以及進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由”。這其中就承認了“信息公開”的合法性。與此同時，卻有相當數量的法律、行政法規、行政規章以及地方性法規卻與憲法精神相背離。在一定程度上，在很長一段時間里，憲法權利形同虛設，起實際作用的是旨在信限制息公開的各種法律法規。在這些法律、法規、規章的控制下，新聞媒體往往動輒得咎。從法律角度來講，傳媒領域的權利雖然受憲法的保護，但是如果相關的程序法在實質上背離了這一實體法的精神，所謂的“信息公開”在實踐層面也就難以實現。

例如，在2002年1月，在全國宣傳工作會議召開后不久，通報批評中國傳媒“存在10大問題”，其中問題之一就是“公開報道重大疫情，影響社會穩定”。[10]2003年底~2004年初SARS肆虐前期，大陸媒體集體失語，似與此類規定不無聯系。再如上世紀90年代新聞出版署的《報紙管理暫行規定》，其中第8條規定不得刊載“泄露國家機密，危害國家安全，損害國家利益”的內容。這種規定具有極強的解釋彈性，往往成為某些部門試圖掩蓋真相的借口。如2000年陜西省政府對揭露當地艾滋病疫情的記者進行處理時，就以“涉嫌透露國家機密”等為由，將《三秦都市報》特稿部正副主任撤職，兩名當事記者作除名處理。[11]

從90年代中后期起至今，出于諸多因素的考慮，許多類似規定不再用文件形式下達，而是通過電話、小范圍會議等“內部傳達”的形式通知。在2008年雪災發生后有關部門就采用了電話傳達的方式，禁止媒體發表關于“反思”的報道。《南方周末》在2月份刊發的《2008：雪問中國》系列報道趕在了這一通知下達之前。在通知下達之后，《南方周末》也有口不能言了。[12]

相關媒介體制暫且不論，單是在這些規定之下，禁止災害報道無形中就已被“合法制度化”了。有關災害的報道在實踐過程中不得不遵循下述原則：天災人禍的報導必須受到嚴格監督，避免加劇公眾怨恨；在不能避免（即指無法隱瞞）的情況下進行報導時要統一口徑，著重報導政府組織救災活動，以及在救災活動中涌現的好人好事；不能渲染災情，不能出現具體數字，所有有關數字必須經宣傳部門審查后方予公布。

三

災害報道中做到信息公開是馬克思主義新聞觀的題中之義。馬克思主義經典作家雖然對災害報道中的信息公開原則沒有做出直接的陳述，但仍然有不少論述值得我們參考。列寧曾說：“一個國家的力量在于群眾的覺悟，只有當群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時候，國家才有力量”。[13]馬克思也曾批判普魯士王國奉行的所謂“一切為了人民，一切不通過人民”的秘密政治原則，他認為，既然“一切不通過人民”，那么“一切為了人民就只不過是說說而已”。[14]

在新中國建立之初的，考慮到當時的國內外形勢，“一般地不要再著重報道災情”的規定有其合理性。但是，在接下來的幾十年中，由于我們對階級和階級斗爭的情況估計過于嚴重，以及對“不穩定因素”發生的可能性估計過高，使得我們形成了一種穩定的思維定勢。“在這種思維定勢中，穩定似乎成了一種終極性的否定因素，一切都要為穩定讓路，凡是可能影響穩定的事情都要暫停；社會中哪怕雞毛蒜皮的沖突和矛盾，都要上升到穩定和安定團結的高度；在黨和政府工作中，影響穩定成了無法擔當的政治責任，在一般民眾那里，穩定成為一種無需論證的話語。”[15]為了“穩定”或類似因素，對于災害一般采取“捂”的態度，即使要報道，也一般是“報喜不報憂”。在這種報道下，“穩定”與否直接與官員的政績息息相關。

不知道當時是否已經覺察到這種“報喜不報憂”的傾向，但他于1959年6月下達的《如實公開報道災情》的指示卻歷歷在目。1959年6月，廣東東江流域暴雨造成大水災，國家和人民的財產受到很大損失。做出指示：“廣東大雨，要如實公開報道。全國災情，照樣公開報道，喚起人民全力抗爭。一點也不要隱瞞。政府救濟，人民生產自救，要大力報道提倡。工業方面重大事故災害，也要報道，講究對策。”[16]這段文字至少表明并不希望用“成績”來掩蓋“真相”，相反，他將“如實報道災情”與“政府救濟、人民自救”置于同等重要的地位。

這一指示的良好動機不容置疑，然而，的意見并沒有得到很好地貫徹。事實上，三年自然災害初期，有關災害的“如實”公開報道并不多，災情絕大部分被隱瞞。有些地方餓殍遍野，報紙上卻還是歌舞升平，“全國形勢一片大好”。虛假報道影響了政治決策，導致政府不能夠及時地調整政策，以采取必要的措施救濟災民、緩解災情。這其中，有些是新聞單位是因為顧慮主動壓住不報的，更多的是因為地方領導官員指示不要報道或者以種種借口阻撓采訪的。

除外，其他國家領導人如、劉少奇等都做過相關的指示。如強調“要提倡講真話，即使是講過了也要講”。[17]劉少奇說，“應該是好的要講，不好的也要講”，“不要怕人家報復，不要怕人家把你趕走。如果你的報道正確，人家把你趕走了，這是你的光榮。”[18]但事實上，這些指示甚至規定并未得到認真地貫徹，在三年自然災害期間，甚至都不得不通過警衛戰士回家之機委托他們多了解一點基層實際情況向他報告。在這種信息缺乏的情況下，談何災害救濟？可見，災情信息要公開，單有政府高層領導的良好動機和強力號召是遠遠不夠的，關鍵在于要營造一種能夠讓人暢所欲言而不必因此冒政治風險的制度環境。用經濟學家的話來說，就是要用制度來降低人們說假話的積極性，提高他們說真話的積極性。

四

荀子曾說，“夫日月之有蝕，風雨之不時，怪星之黨見，是無世而不常有之。上明而政平，則是雖并世起，無傷也。”[19]意思是說，自然災害不足為是正常現象，在自然災害面前，關鍵在于統治階層要對災情有所了解并確保政治清明公平，這樣相關政策才能具體落實。“上明而政平”在現代語境下不妨換作為“民明而政平”，即：信息要公開，制度要健全，兩者相輔相成，缺一不可。

改革開放后，高層領導人也曾表示“貫徹正面宣傳為主的方針并不是要求一味地唱贊歌、說好話，更不是不顧事實地涂脂抹粉。”“正面宣傳為主要建立在客觀真實準確的基礎上，要新聞報道不隱瞞、不虛構、不夸張。對工作中和生活中的負面現象的報道，只要是出于對黨和國家工作的負責，也屬于正面宣傳的范圍。”[20]在1987年中共十三大也提出：“重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論。”這些闡述無一不蘊含了“信息公開”的思想。

今天，我們已經取得了很大的進步，但是在災情報道中，仍然存在著不少問題。如2004年非典前期媒體“集體失語”，不但導致了疫情的蔓延，甚至還釀成了社會危機和國家形象危機，又如2008年年初雪災時有關部門下令不得發表“反思”的報道，甚至包括這次汶川地震初期，即使《信息公開條例》已經開始實施，當地官員也沒有從以往的事例中吸取教訓，而是本能地了去災區的禁令。一方面有法可依，一方面有法不依，問題的癥結在很大程度上是由于制度設計的失敗。

鄧小平曾指出“制度是決定因素”。他說，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[21]

如前文所說，信息不公開已經“合法制度化”，即使與憲法相沖突，即使與《信息公開條例》相違背，現實中仍然有其生存的肥沃土壤。再進一步講，即使《信息公開條例》本身，也有很多與信息公開相背離的限定詞，例如，在“適當的時機”、“適當的范圍”、“一定的條件下”可以公開信息。“于是，連如何理解信息公開的條件都成了學術問題，草根大眾又如何能享受到法令的陽光普照？”[22]汶川地震發生后兩分鐘，BBC就進行了報道，網絡上也陸續有相關消息出現，而新華社則在16分鐘之后才了第一條消息，不難想見在這段時間內媒體與相關部門的處境與抉擇。如果不進行傳媒制度的改革及相關法律制度的革新，當下一次災難來臨時，我們不能夠確切地保證有關部門或領導人是否還會秉承信息公開的理念，所以相關制度的更新亟需進行。

這次災難中信息公開程度之所以前所未有，在更大程度上取決于最高國家領導人的意志。如，5月24日，總理在映秀鎮的廢墟之上召開的記者招待會上說，“我們歡迎世界各地記者前來采訪”，“我們在處理這些突發事件有一集國內其它問題上，堅持以人為本原則不會改變，堅持對外開放的方針，永遠不會改變。”[23]正是本著這種態度，才有了對這次災難的前所未有的公開報道。

如果以此次汶川地震公開報道為契機，“將開放透明進行到底”，[24]就需要對既有法律法規及相關制度進行重新審視，重新估定其價值。如對重大事件的報道先由宣傳部門統一“定調子”等制度，都亟需進行革新。因為在這種不完全合乎憲法又以“合法”外衣示人的制度下，往往會把許多問題捂住壓住，許多新聞報道尚未對外公布就已胎死腹中，結果造成更大的損失。

恩格斯說，“沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償的”，“一個聰明的民族，從災難和錯誤中學到的東西會比平時多得多。”[25]在汲取歷史經驗和教訓的基礎上，以此次災難的新聞報道轉型為契機，真正落實信息公開相應的制度保障，我們才會實現更大的進步。

[注釋]

[1]《更加開放的中國》，美國《華盛頓郵報》，2008年5月17日，轉自《南方周末》，第36版，2008年5月22日，

[2]《中國高分通過意外考試》，《新西蘭先驅報》社論，5月16日，轉自《南方周末》，第36版，2008年5月22日，

[3]EarthquakeandHope，ByNICHOLASD.KRISTOF，NEWTIMES，Published:May22，2008/2008/05/22/opinion/22kristof.html?_r=2&oref=slogin&oref=slogin

[4]《中華人民共和國政府信息公開條例》，中央政府門戶網站

[5]《中央人民政府新聞總署給各地新聞機關關于救災應即轉入成績與經驗方面報道的指示》（一九五0年四月二日），《中國共產黨新聞工作文件匯編》（中）（1950-1950），中國社會科學院新聞研究所編/新華出版社出版，1980，62~63

[6]《典型報道：理論、應用與反思》，朱清和著，武漢大學出版社，2006，292

[7]《災難新聞報道方法及其對受眾知情權的影響——從我國傳媒對美國“9•11”事件報道談起》，沈正賦，《聲屏世界》，/spsj/zmytl/2004-03-16/1079426605.html

[8]趙世龍：《“是誰在阻撓采訪？”》，《南風窗》，2002年2月下

[9]《法制日報》，2001年1月17日

[10]《通報批評傳媒十大問題》，《明報》（香港），2002年2月23日

[11]趙世龍：《“是誰在阻撓采訪？”》，《南風窗》，2002年2月下

[12]2008年3月23日復旦大學童兵教授在廣西大學做《在權力與權利之間——對當前輿論監督走勢的點評》學術報告時提到。

[13]《列寧全集》第26卷，人民出版社，1988，234

[14]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956，302

[15]《孫立平：要形成關于穩定問題的新思維》，《南方周末》，E31版，2007年11月29日

[16]《建國以來文稿》第八卷，中央文獻出版社，1993，314~315

[17]《說真話、鼓真勁、做實事、收實效》，摘自《、、劉少奇、論黨的宣傳工作》，中共中央宣傳部編，中共中央黨校出版社，1989年1月版

[18]（《劉少奇年譜》下卷，中央文獻出版社，1996，367

[19]《荀子•天論》

[20]李瑞環：《堅持正面宣傳為主的方針的講話》，摘自《新聞工作文獻選編》，新華出版社，1990，206

[21]《黨和國家領導制度的改革》，摘自《鄧小平文選》，第二卷，人民出版社，1994，333

[22]杜駿飛：《信息公開的神圣旅程》，《廣州日報》，B10版，2008年6月1日

[23]《將開放透明進行到底》，《南方周末》，2008年5月29日，29版